中国社会组织的发展趋势及体制变革治理

第四节　体制变革治理

官员们对社会组织的看法和认识也在逐渐地改变。特别是2008年汶川大地震以后，救灾过程中社会组织所做的事情，不光是社会有目共睹，政府也看到了。

自上而下产生的社会组织是中国社会特有的国情的选择，是不以人的意志为转移的，不可能一下子通过一种行政命令取消它。从目前的情况看，有一些领域，仍然需要政府为主导，主要是扶贫以及社会公益的领域，由于没有直接或间接的经济上的效益，一般的民众也不愿意介入，政府应当通过成立社会组织积极介入。但对目前自上而下产生的社会组织仍应积极地加以改造。在现阶段，改造应是发展的重点。要逐步剥离各种社会组织的政治功能和行政功能，落实各种社会组织的经营和管理自主权，将社会组织的创建、组织、管理，交还给社会，让社会自我组织、自我管理。

在政府扶持和合作方面发展农民专业合作社一是转变观念，进一步放松对合作社的管制，充分发挥政府的强制机制同合作社的志愿机制在实现公益方面的互补作用。二是为农民专业合作社发展提供良好的法律保障。从世界各国合作社立法的发展变化趋势看，随着合作社的发展过程其立法是从综合立法向单项立法发展的过程。三是加大政策扶持，促进农民专业合作社健康、快速地发展。四是加快农民专业合作社的民营化进程。农民专业合作社民营化是政府在合作社发展过程中适当的角色定位过程，不仅可以削减政府机构内部的支出，减少财政压力，而且可以为合作社拓展必要的发展空间，实现合作社的“民办、民管、民受益”原则。五是建立农民专业合作社的垂直组织系统，这是保持合作社自治、减少国家干预的重要一步。

二十多年体制改革的结果之一，就是国家控制资源范围的缩小和能力的减弱。这使得一部分资源从国家的全面控制中游离出来，进入社会和市场，成为“自由流动资源”。这样，为社会组织的形成和发展提供了可能性。同时，社会组织兴起、发展所需要的动力机制也渐次产生。一方面改革开放初期政府有意识地发动解放运动，在经济领域组建了一大批行业协会；随着市场化改革的深入，政府又主动或被动的响应市场的要求，允许和推动各类社会中介组织的发展；自20世纪90年代中期以后，政府职能转变又出现了具有管理职能的行业协会。另一方面，社会也出现了一些新的问题和需求以及社会个体的偏好。只不过，与西方社会组织自下而上的动力机制相比，中国社会组织的产生是一种自上而下与自下而上相结合的双重动力相互作用的结果。

加强政府职能转变，减少政府干预。加强政府职能转变，为社会组织和谐发展创造空间政府的职能和功能是有限的，社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理也是社会发展的客观趋势。政府需要对社会组织进行监督管理，但在中国社会组织发展过程中，存在着过度干预的情况，政府部门对社会组织拥有主导权和控制权，事实上成为政府部门的附属机构。这有违非赢利机构的自主性与志愿性，也混淆了第一部门与社会组织的界限。中国的社会组织需要更大的自主治理能力。

由政府成立的社会组织在实践中存在着垄断性、乱收费、不透明等特点，扰乱了市场和社会的秩序。甚至，一些社会组织成了政府安置多余人员，或创收的经常性手段，使政府机构改革不能达到真正的效果。例如，政府设立的行业协会，其会长，秘书长们往往是原来的什么副部长，副局长，或者是退休以后兼任的，或者干脆是两块牌子，一套人马。他们的权威不是来自其道德号召力和高超的经营才能，也不是来自行业内部的普遍认同，而是由行政权力转化而来的，或由行政权力的“魔杖”点化而成。从法律上来看，这些协会处于权力与市场的中间地带。一方面，协会与行政有千丝万缕的联系，对于行业内企业具有一定的强制力。另一方面，它们又不属于行政序列，因而不受相关法规的约束。结果协会往往蜕化为内部人依靠出售权力一一甚至仅仅是权力的影子一一聚敛钱财的工具。企、事业单位虽抱怨不已，但顾忌其权力网络，而无可奈何。实践中，一些企、事业单位经常收到一些来自中央部委、省级政府部门成立的协会开会、培训的通知。对它们来说，这是一笔不小的开销。据审计部门的统计，政府成立的社会组织已成为乱收费的一个主要原因。

全面转变政府职能，使政府由“管理”走向“治理”，由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。把一部分职能转移给社会，实现职能互补，这是政府管理改革的一个方向，也是关系到社会组织能否获得发展空间的关键。对于自己不该管也管不好的事，应当下放给市场或者社会组织。社会组织不应只是政府全面控制和领导下的办事机构，社会组织应定位为承接政府部门社会职能的组织、公民社会最活跃的公共部门，帮助政府管理社会。同时，在明确社会组织与政府间的关系和职能的前提下，政府应为社会组织的发展创造良好的空间，尤其是在一定程度上为社会组织的发展提供资金援助。努力构建社会组织与政府间的社会协同治理模式，促进社会组织与政府间的互动，使社会组织真正成为构建社会主义和谐社会的积极力量。

继续进行行政体制改革，转变职能，理顺政府和社会的关系，积极培育市民社会，促进公共服务的市场化和公益事业的非赢利化。在传统的行政管理体制下，中国政府扮演的是“全能政府”的角色，随着经济体制改革的深入，政府机构的改革也稳步推进。和以前相比，政府的规模已经有了很大的缩小，但改革的成果仍需要巩固，以免像以前一样，出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。十六大明确指出:“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率降低行政成本，形成行为规范、运转协调、工整透明、廉洁高效的行政管理体制。继续推进政府机构改革实现机构和编制的法定化。”因此在管理方式上，要进一步对传统的政府管理模式、管理手段进行变革，由微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理即通过行业协会等社会组织进行管理。要理顺各方关系，特别是要理顺政府与市场、政府与社会的关系，政府要改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供公共物品，实行“政社分开”“政事分开”，培育社会自治能力。政府要大力培养社会力量，积极培育各种带有自治性、自主性的社会组织。在社会主义市场经济条件下，各种社会组织不是一种准政府组织，而是具有独立的民事能力和行为能力的法人主体，这些独立的社会主体将会承担起多种多样的社会责任^[10]。

政府也开始了社会组织的改造工作。如重庆市民政局社会组织管理局副局长王荣佐说，“社团常设办事机构不允许和党政机关业务处室搅在一块。”根据重庆市的方案，党政机关与社团在同一场所合署办公的，必须在10月底前彻底分开。同时，党政机关县处级以上领导干部，未经审批，不得兼任社会团体领导职务。已经在社团中兼职的，也必须在10月底以前辞职。早在2003年，重庆市政府就要求党政机关和所有中介机构、行业协会年内彻底脱钩。当时的设想是，把行业协会和中介组织打包处理，与党政机关一齐脱钩。但由于这个一揽子方案牵涉面过宽，改革目标未能如期实现。2005年7月，重庆市再次出台《关于党政机关与行业协会脱钩改革的意见》，要求党政机关与行业协会实行人员、资产、业务、办公住所、利益“五脱钩”，启动了行业协会和政府脱钩的改革。2006年6月，重庆市党政机关与行业协会脱钩改革新闻发布会上传来消息，全市已依法注销66家行业协会，其余560家行业协会已顺利实现脱钩，浩大的改革任务基本完成。在此基础上，重庆市今年又审议通过了《党政机关与社会团体政社分离改革工作的实施方案》，进一步推进党政机关与其他社团组织的脱钩改革。《时代信报》记者从市政府获悉，截至日前，全市共有3289名党政机关干部辞去行业协会职务。其中，厅级以上干部224名、处级干部1355名。随着这一大批机关干部的离开，涉及人员调整的行业协会已按照章程的规定重新进行了选举。目前，所有人员已到位。与此同时，政社资产脱钩之后，社团将设立独立账户。经有关注册会计师事务所审计，在全市的脱钩改革中，共依法收回行业协会占用的国有资产4925万元，其中固定资产3318万元，脱钩后的行业协会自有资产8246万元。除此之外，为了清晰界定政社职能，重庆市政府还要求二者办公场所必须脱钩。据悉，除66家依法注销的行业协会外，其余560家行业协会全部按要求实现了办公住所脱钩。其中，406家行业协会与党政机关办公场所分开，154家短期内搬迁困难的行业协会，也按规定与党政机关签订了有偿租用协议。

另一方面，自下而上成立的社会组织，也在积极地扩大自身的规模和影响。2004年的修宪，也为民间自发组织的成立提供了基本的法治基础。这些变化，都预示了一种社会组织的发展路径的出现。中国的社会结构是一种从一元结构逐渐向多元结构转变的过程，在此过程中，国家始终处于主导的地位。因此，社会组织的产生与发展既有原体制内的动力，也有来自体制外的下层的动力。这两种动力产生的社会组织具有异质性，只有当它们同质时，才可能发挥出整合社会的整体功能。从中国社会发展的实践来看，不同路径产生的社会组织具有同质的基础，也具有向同质发展的社会的动力。因此，从这一意义上说，中国社会组织发展的路径应该是随着自上而下组织的自治化而向同一的方向发展。实际上，从长远来看，这两条道路都会走一种方向一一自治化。自上而下的社会组织的自治化道路必定是渐进的。从初期政府色彩很强，慢慢形成了自我意识、自我利益和自主决策。自下而上的社会组织从产生开始就是走着自主化的道路，这些组织成立时规模很小、资源有限、制度化程度弱，其资源主要来自社会，而且面临着竞争的压力，但由于其代表着社会组织发展的方向，最终将会获得一席之地。在目前的情况下，这两条路径还没有显示出大规模、直接的交锋，前者仍处于极端的强势，后者的力量还是比较弱的。

成立社会组织监督管理委员会，改革政府监管模式。考察国外政府对社会组织的监管模式，大体上不外乎两种，即综合统筹管理模式和目的事业管理模式。综合统筹管理模式是指不论组织形式，也不论宗旨及活动范围，由一个或几个统一的部门来管理社会组织管理模式。从目前看，世界上大部分国家采取此种模式。在这种模式下，社会组织的法人登一记、备案和年度报告、审计事务、行为监督可能由一个政府部门来进行，或者可能由几个政府部门进行，但是这些部门都面向所有的社会组织。至于是一个部门还是几个部门，是中央统一管理，还是地方分别管理，不同国家有不同的做法。以美国为例，如前所述，社团的税收管理是由联邦税务部门统一管理的，而且有严格的条件。社会组织主体资格的取得和年度报告、审计，以及监督则由各州自行规定，是实行许可制、还是准则制，各州并不相同。一般来讲州的首席检察官署^[11]是社会组织的登记和监督机构。新加坡的社会组织监管是由内务部的社会组织注册官员来管理的。英国的慈善组织则由慈善委员会来统一管理，慈善委员会是一个综合性质的机构，具有一定程度的立法、管理和司法权，制定非赢利事业的政策法规管理慈善机构，对慈善机构的违法行为进行处罚。加拿大的社会组织管理则由政府几个部门分别进行，社会组织的法人登记和注销、年度活动的报告由商业部来管理，协调政府与社会组织的关系，给社会组织拨付活动经费由内务部门来管理，税务由税务局来管理。

统一综合管理在总体上把社会组织与营利组织同等对待，认为它们都是公民自主活动的产物，只是宗旨和活动方式有不同而已，因而没有必要设置独立的管理机构。只是社会组织从事非赢利活动，享受免税待遇，需要特别的监督与审计。这些国家对于非法人社会组织采取的是放任立场，非法人社会组织可以合法活动，但是它们不能够公开募集资金和享受税收优惠。社会组织的类型多样，数量众多，国家一个或几个部门很难进行有效的控制，因而这种管理形式与自由的逻辑和行为的进路是合拍的。为了控制社会组织的非法活动，规范而严格的会计和审计制度及透明、多元的监督制度在一定的程度上起到了事半功倍的效果。政府监管的同时社会组织组织的自律也是非赢利事业健康发展的重要保证。在这些国家中存在民间的对社会组织的评估和评价机构，对该国的社会组织或某一类社会组织进行评价，引导公众的慈善捐助。以美国为例，纽约的名为“慈善信息署”的团体收集了全国400多个大的社会组织的全部资料，并建立了一套评价体系，每年对这些团体进行评估，将其结果向社会公布^[12]。另外一个社会组织“基金会中心”将全美3万多家基金会的资料收集到电脑网络中，供公众付费查询。社会组织的活动领域，同样存在着市场效应，通过评估和公开的信息披露，不但可以规范社会组织的活动，而且还可以推动社会组织优胜劣汰。此外，社会组织是公民自我组织形式，通过社会组织的自我约束、相互约束，规范社会组织活动，与社会组织自身的行动逻辑是一致的。

目的事业管理模式是根据社会组织的宗旨和活动范围差异，由对应的政府部门来管理社会组织活动的管理模式。日本、韩国及中国的台湾地区是这种模式的典型代表。日本在民法典之上有1946年制定的《宗教组织法》、1948年制定的《消费合作社法》、1949年制定的《私立学校法》、1950年制定的《医疗组织法》等法律来规范各种类型的社会组织。相关政府部门的负责人和地方行政首长都有权批准社会组织的成立，并通过相应的政府部门来监管社会组织的活动。在韩国，任何一个政府部门都可能是一个注册机构，社会组织根据特征和宗旨，选择相应的部门申请登记注册。从目前来看，社会组织的主管机关主要是农业、渔业部、环境保护部、健康与福利部、商业部、文化体育部、教育部，这些部门管理的社会组织占整个登记在册的社会组织的87%左右^[13]。中国的台湾地区的管理模式与前两个国家基本相同，政府的业务主管机关是社会组织的管理机关，法院是社会组织的登一记机关。关于社会组织的法规除了在《民法总则》中有关法人的规定外，大致可以归为四类，即:“人民团体法”(规范社团法人)、“各部会之财团法人监督准则”、“免税法规”、“捐募法规”^[14]。

从管理的内容来看，主管机关的管理范围主要包括:主体资格的审核、法人变更的审批、年度审查和监督等内容。从管制的角度看，目的事业管理比统筹综合管理更合理一些。社会组织的类型多样，数量庞大，单一的部门管理必然的后果是以管理为初衷，以放任为结果。目的事业管理还能在一定程度上克服信息不对称的问题，但是多头的管理部门的标准不统一，或者相互争夺与推楼也会使社会组织无所适从。如韩国出现的问题是:没有规范政府机构决定是否批准一个机构成为法人的方法。而且不同的政府部门之间的登记要求不同，甚至大相径庭。尽管《民法典》中有总体原则和要求，但每个政府部门都有不同的审批标准。例如，一些部门注重于机构的财务，另一些部门则强调机构宗旨的公益性质。统一的标准和明确的管辖对于采取目的事业模式的国家非常重要。日本1998年制定的《特定社会组织促进法》也大体上有这样的初衷，但是即使是标准统一了，管辖明确了，有些组织可能依然找不到管理机关，这是因为，在有限政府的格局下，社会组织的范围远远超越政府部门的范围。社会组织存在的领域正是正式的公共权力无法介入或者介入成本过高的领域。也许政府可以为那些找不到主管机关的社会组织指定主管机关，但是也难以克服争夺或推诿。当政府和社会组织、政府机关之间对于谁作为主管机关发生争议，谁的意见有最终的决定作用?如果这个补充机关管理过宽，又会走向统筹综合管理。因此，如果要管理的话，统筹综合管理是一种无奈和不得已的选择，也是合乎现实需要的较为合理的选择^[15]。