电力体制改革现状及发展趋势

第二节　电力体制改革现状及发展趋势

一、电力体制结构变革

电力工业是国民经济的重要的基础产业,又是资金最密集、技术密集型和网络性行业,是社会公用事业的重要组成部分。中华人民共和国成立以来,党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展,电力管理体制先后经历了军事管制、燃料工业部、电力工业部、水利电力部、电力工业部、国家电力公司等九次改革,其中先后两次成立水利电力部、三次成立电力工业部,目前正酝酿着第十次改革:在电力发展上先后提出“电力是先行工业”,“电力是先行官”,“能源工业的发展要以电力为中心”和电力工业要适应超前发展等指导方针。

五十多年来,中国电力体制的变革,大体可分为三个阶段,第一阶段从1949～1978年,电力工业管理实行政企合一、垂直垄断的管理体制;第二阶段,从1978～1997年,电力工业对政企分开、市场化管理体制进行了探索;第三阶段自1997年至今,逐步实行政企分开、市场化管理的新体制。

1.计划经济时期的管理体制(1949～1978年)

在这30年中,中国的电力工业经历了燃料工业部、电力工业部和水利电力部三个时期,在燃料部和电力工业部时期,对全国电力工业实行集中管理的体制;进入水利电力部时期,经历了两次分散、两次集中管理。

(1)　燃料工业部时期(1949～1955年)。

1949年10月中华人民共和国成立,在中央人民政府领导下,组建了燃料工业部,对全国煤炭工业、石油工业和电力工业实行统一管理。当时电力工业方面直接领导的仅有华北电业公司及其所属的北京、天津、唐山、察中分公司,以及石家庄电力公司和太原电力公司,其他各地的电力工业均由各地军事管制委员会领导管理。

在国民经济恢复时期,自1949～1952年逐步将各地军事管制委员会领导和管理的电力单位集中到燃料工业部管理。1950年燃料工业部为管理电力工业,专门成立了电业管理总局,负责火电厂和输变电工程建设,发电、输电、配电、售电的全部生产运营;为发展水电,成立了水力发电工程局。并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区电业管理局,归电业管理总局统一领导,形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。

(2)　电力工业部时期(1955～1958年)。

1955年7月,第一届第二次全国人民代表大会通过决议,撤销燃料工业部,设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。电力工业部成立后,继承了燃料工业部对全国电力工业的管理职能,为加强专业管理,相继成立了电力设计局、基建工程管理局,并将水电发电工程局改为水力发电建设总局,分别管理火电和输变电工程设计、火电和输变电工程施工和水电勘测设计和施工。其运行管理和输变电的运行统一由各电业局负责。与此同时,撤销了电业管理总局和六大区电业管理局,各省(市、自治区)的电力工业均由电力工业部直接领导和管理,这是由部直接领导省(市、自治区)电力工业唯一的一个时期。从1956年开始逐步调整和充实了省(市、自治区)电业工作的管理机构,从而形成中央和地方领导相结合、以中央领导为主的电力工业管理体制。

(3)　水利电力部时期(1958～1966年)。

1958年年初党中央召开南宁会议,决定在电力工业建设中实行“水主火辅”的长期建设方针,为加快水电建设,决定水利部和电力工业部合并。1958年2月第二届五次全国人民代表大会通过决议,将水利部和电力工业部合并成立水利电力部。1958年3月水利电力部正式成立后,将电力工业企业全部下放给各省(市、自治区)独立的工业体系,各省(市、自治区)仍然实行垂直垄断的电力工业管理体制。当时的水利电力部只负责管理已形成跨省(市、自治区)电网的京津唐电网和辽宁、吉林电网。这种电力工业管理体制实施三年后,发现分省的电力工业管理体制存在种种弊端,严重影响了电力工业的统一性和安全性,也影响了电力工业的发展,出现了严重的缺电局面。

1961年在党中央“调整、充实、巩固、提高”的八字方针指引下,重新将电力工业管理权力上收,实行以中央管理为主的体制,经过从1961～1965年共5年的努力,成立了由水利电力部管理的东北、华东、中原、西北四个跨省电业管理局,还成立了山西、内蒙古、广东、四川、贵州、云南等省(市、自治区)电业管理局、电业局,并将北京电业管理局更名为北京电力公司,进行“托拉斯”管理模式试点。这个时期的特点是由集中走向分散,又回到集中管理,这时已经形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。

(4)　“文化大革命”时期(1966～1978年)。

1966年“文化大革命”开始,1967年7月水利电力部实行军管,所有管理工作由军管会的生产、后勤、政工三大组管理,又一次把电力工业管理权下放给地方政府,当时将中原电业管理局下放河南省革委会管理;东北电网归沈阳军区领导;徐州电网归江苏省革委会领导;华东电网归上海市革委会领导;北京电力公司停止“托拉斯”试点,恢复北京电业管理局建制。1970年4月水利电力部结束军管,由水利电力部革委会领导。革委会决定撤销西北电业管理局,将西北各省(区)的电力工业下放各省(区)领导;同时将广东省电业管理局和四川省电业管理局下放给广东省和四川省革委会管理。1975年撤销水利电力部革委会,恢复了水利电力部的建制。电力工业管理体制又走上了中央管理为主,大区电业管理局分片管理的体制。

2.改革探索时期的电力管理体制(1979～1997年)

从1978年党的十一届三中全会以后,中国的电力工业体制进入了改革探索时期。在此期间中央电力管理部门又经过四次变更,即第二次成立电力工业部,第二次成立水利电力部,成立能源部,最后第三次成立电力工业部,《电力法》以法律形式规定了我国的电力工业体制模式。在电力工业管理体制改革方面,曾研究过全面包干经济责任制,简政放权,自负盈亏,以电养电等方案,最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司。这一时期的电力改革朝着国务院提出的“政企分开,省为实体,联合电网,统一调度,集资办电”的电力体制改革原则进行。

3.实行政企分开、市场化管理新体制(1997～现在)

1996年底,国务院决定组建国家电力公司。1997～1998年是电力工业部与国家电力公司两块牌子两套班子“双轨”运行时期。1997年1月16日国家电力公司正式宣告成立,1998年3月,第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案规定,撤销电力工业部,将电力工业部和水利部的电力行政管理职能移交国家经贸委,结束了两块牌子两套班子“双轨”运行,实现了中央层面的电力工业改革,从此开创了电力工业实行政企分开,市场化管理新体制。

我国的电力体制改革是非常频繁的,有成功或基本成功的改革,促进了电力工业的发展;也有不成功的改革,使电力工业遭受巨大的损失。电力体制改革要促进电力工业的发展。

二、电力体制改革现状

电力行业具有公用事业和自然垄断的双重特征。世界范围内的电力改革虽然“殊途”,但却在某种意义上“同归”——都以打破垄断、引入竞争、提升服务为目标。相比之下,中国的电力改革起步较晚,目前基本实现了政企分开、厂网分离,形成了两大电网公司、五大发电集团的基本格局,并设立了电力监管机构;电力行业的市场机制正在形成,电力企业的公司化改革正在深入。

2002年3月,国务院批准《电力体制改革方案》,决定由国家计委牵头,成立电力体制改革工作小组,负责组织电力体制改革方案实施工作。

2002年12月,国家电力公司拆分为两大电网公司和五大发电集团,即国家电网、南方电网以及国电、华电、华能、大唐和中电投。

2003年3月,国家电监会成立,开始履行电力市场监管者的职责,实现“政监分开”。

2003年6月,《电价改革方案》下发。

2005年2月,《电力监管条例》颁布。

2005年底,电监会一份内部报告披露,认为“中国的电力体制改革基本不成功”。

2006年2月,“十一五”电力体制改革任务确定。

三、电力体制改革发展趋势

电力工业关系国家能源安全和国计民生,深化电力体制改革影响重大。“十一五”期间,我国的电力体制改革将以确保国家能源安全和电力工业可持续发展为前提,尽快解决厂网分开遗留问题,尽快完成主辅分离改革任务,以全面推进电价改革为核心,加快转变政府职能,建立健全法规体系,推进三级电力市场体系建设,探索“放开两头、监管中间”的有效途径,不断完善与我国国情和生产力水平相适应的电力体制。国务院5号文件明确提出,要“构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”,电力市场体系建设的目标任务和安排部署是明确和清晰的。

党的十六届五中全会提出,要“进一步打破行政性垄断和地区封锁,健全全国统一开放市场”。建设由国家、区域和省级市场组成的完整电力市场体系,既是我国目前电力市场的现实存在,也是发挥市场机制作用,打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,促进发展,实现更大范围、更大规模和更有效率优化配置资源的客观需要,更是实施国家能源发展战略,保障国家能源安全的必然要求。

电力行业的特殊性决定电力档案管理的重要性,在不断变革的电力管理体制中,档案就是历史的记忆和见证,电力企业的档案管理就有更艰巨的任务,为电力事业的改革和发展做好服务,为经济建设服务。