统筹城乡发展与社会主义新农村建设

统筹城乡发展与社会主义新农村建设

银川市委政策研究室

中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中指出：“统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设”。这对建设社会主义新农村具有十分重要的现实意义和历史意义，如何按照中央提出的生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主的目标要求，处理好城乡关系，促进城乡协调发展，缩小城乡差距，加快社会主义新农村建设，是我们面临的一项重要课题和紧迫任务。

1.统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的必要性

目前，银川市农业人口为53.93万人，占全市总人口的38%，农业从业人员31.9万人。共有27个乡镇（6乡21镇），279个行政村，耕地面积13.31万hm²。2005年农业增加值19.06亿元，比2004年增长4.2%，农民人均纯收入3493元，比2004年增长5.1%；城乡居民收入差距为2.53∶1。改革开放以来，经过全市上下的不懈努力，银川市工业化、城镇化建设已达到了新的水平。近几年，实施了建设现代化区域中心城市、兴工强市、创建西北地区最适宜居住、最适宜创业的“两个最适宜城市”战略，制定了一系列强化“三农”工作的有效措施，取得了良好的社会效益和经济效益，促进了农村经济社会的持续健康发展。2005年底，全市人均GDP达到2575美元，农业占GDP中的比重为6.6%，农业劳动力在总就业中的比例为33%，城镇化率达到61.6%。总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，这为银川市统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设奠定了较好的基础。因此，统筹城乡发展，在推进工业化、城镇化进程中加快社会主义新农村建设，将是银川市的必由之路和正确选择。

2.统筹城乡发展的现实意义

2.1　统筹城乡发展是保持国民经济健康运行的现实选择

目前，银川城乡经济社会结构尚不尽合理，农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济持续快速健康发展的重要因素。由于受分割的城乡二元结构的影响，城市与农村在教育、文化、医疗、卫生等社会事业、公共福利、社会保障、户籍管理等方面差距仍然较大，制约了农村经济社会的发展。因此，只有改善结构，扩大内需，统筹城乡经济社会发展，不断发展农村经济，增加农民收入，提高农村消费水平，才能保持国民经济持续快速健康发展。

2.2　统筹城乡发展是解决三农问题的战略举措

“三农”问题解决不好，不仅农民的现实利益得不到有效保障，而且会制约城市的发展，损害更多人的利益。因此，我们必须要站在国民经济发展全局的高度研究和解决“三农”问题，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。统筹城乡发展，可以突破把“三农”问题与社会其他单元人为割裂的思维定势，校正把“三农”作为一个孤立系统单独研究、单独处理的政策取向，通过把城市发展与农村发展通盘考虑、统筹兼顾、整体推进，实现城乡共同繁荣。这为解决“三农”问题找到了根本出路。

2.3　统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求

全面建设小康社会，是经济、政治、文化全面发展的目标，也是实现全面小康社会的重点和难点，没有农村的小康就没有全社会的小康。如果不能把农村和城市作为一个有机整体，保持城市发展和农村发展的相互促进、均衡推进，在制定国民经济发展规划和完善各项经济政策时，去综合考虑城乡合理布局，使城乡居民共同富裕，就不能保证整个社会的持续稳定协调发展，就难以确保全面建设小康社会宏伟目标的实现。

3.抓好五个统筹，建设具有银川特色的社会主义新农村

3.1　统筹城乡产业发展

统筹城乡产业发展，是统筹城乡发展的基础。推进农业现代化，重点要发展农副产品的加工、销售、储运等产业，搭建起城乡经济和产业的联系桥梁。要在实施“兴工强市”方略中强化农业产业化龙头企业的培育，加强三次产业间的联系，优化城乡产业布局，促进农业产业的区域化、标准化、产业化、机械化、市场化、服务社会化。

3.1.1　大力发展农副产品加工、储藏运输和市场营销产业

围绕“两强多优”的发展重点，扶持一批清真食品、奶制品、绒毛加工等农副产品加工和冷藏保鲜、储藏运输、市场营销企业。设立农业产业化龙头企业发展专项资金，各类工业项目资金优先用于龙头企业，支持其更新改造和技术创新。中小企业担保中心要加大对农业龙头企业的担保力度，支持鼓励龙头企业在宁蒙陕甘毗邻地区开展业务合作，增强辐射力。

3.1.2　建立和完善企业与农户利益联结机制

进一步完善“龙头企业＋合作组织（基地）＋农户”等模式。鼓励龙头企业通过建立生产基地、风险基金、订单农业、保护价收购和吸引农户入股等多种形式，与农民建立利益共享、风险共担、长期稳定的利益联结机制；支持鼓励龙头企业和村集体以产业为载体，采取入股、合作、租赁等形式，共同组建、创办股份制、合作制企业和公司。

3.1.3　加快农业产业服务体系建设

推进“三电合一”工程建设，为农民提供便捷、有效的产前、产中和产后信息服务。建立和完善农副产品交易市场体系，鼓励商贸企业、各类投资主体通过新建、兼并、联合、加盟等方式，建设一批规模较大，功能较全，辐射能力较强的农产品专业市场、批发市场和连锁超市。抓好北菜南运工程，对在异地设立农副产品销售公司或直销点的，进行适当补贴。积极争取并组织落实好“万村千乡”市场工程，建设连锁化“农家店”。

3.1.4　努力提高农业现代化水平

实施优质粮食产业工程，推广粮经饲三元种植结构模式和水稻旱育稀植技术，进一步提高粮食品质和单产；积极推进农业机械化，逐步实现粮食生产规模化、机械化、集约化生产。壮大优势特色产业，抓好“两强多优”主导产业，大力发展以日光节能温棚、设施饲养为主的设施农业。加快沿山沿河蔬菜瓜果产业带建设，实施蔬菜产业工程、特色果品产业工程，扩大蔬菜、西瓜、葡萄、长红枣等优势特色产业的种植面积。加快奶牛“出户入园”步伐，提高奶牛科学饲养水平。建设一批畜牧、水产、花卉、蔬菜、果品绿色标准化生产基地。大力推进农业科技创新，搞好奶业、蔬菜、葡萄、长枣等科技项目，建设农业科技示范园区，加快科技成果的转化。不断开发节约资源和保护环境的农业技术，发展循环农业。完善气象、水文、生态环保、地质灾害、防汛、抗旱、防火监测预警体系，加强重大疫情防治，健全农业防灾、抗灾、减灾体系。建立农产品质量标准体系，积极推进有机食品、绿色食品、无公害农产品认证和原产地认证，培育和发展各具特色的农产品品牌。

3.2　统筹城乡就业

统筹城乡就业、加快农村劳动力转移是推进城镇化的必然要求。城镇化不仅是城镇空间、规模和功能扩张提升的过程中，也是农业劳动力向非农产业转移的过程。要逐步消除现行制度体制中对农民进城务工的障碍因素，为农民创造平等的就业环境。

3.2.1　建立城乡平等的就业体制

进一步清理和取消各种针对农民进城就业的歧视性规定和不合理限制，统一城乡就业政策和管理体制。凡在城镇内有合法固定住所或稳定职业和生活来源的农民，允许其在城镇落户，由农民变为居民，享有与城市居民同等的就业待遇，鼓励农民进城务工、创业。

3.2.2　搭建城乡一体的就业服务平台

加快市、县、乡、村四级公共就业服务体系和城乡统一的公平竞争的劳动力市场建设，加强与全国城市劳动就业市场的横向联系，大力发展劳务协作，拓宽农民务工就业渠道。建立城乡统一的就业登记制度，完善农村劳动力资源信息库和企业用工信息库，定期普查辖区农村劳动力情况，收集辖区企业和外地企业的用工信息，定期发布劳务信息。共职业介绍机构要免费为农民提供就业服务，对劳务中介组织和劳务经济人开展劳务输出的给予奖励。采取政府引导、市场运作的方式，探索建立务工农民集中居住小区。

3.2.3　强化农民职业培训

完善以就业培训中心、各类职业教育和行业学校共同培训、互为补充的职业教育网络。对农村学生进入职业学校学习的，其学费由市、县（市）区财政和个人按照4∶3∶3的比例分担。整合各部门培训资源，建立由职业学校培训，劳动部门技能鉴定、市财政购买培训的“买单式”培训联动机制，实行就业指导、技能培训和技能鉴定一条龙服务。劳动部门对本市农民工的技能鉴定费用由市财政承担。抓好“绿色证书”、“阳光工程”等培训工程，对农民实施分类培训，争取使每一个农村劳动力都能掌握一门以上的实用技术。

3.2.4　依法维护农民工合法权益

严格执行劳动合同制度，建立和完善农民工工资保障制度，加强对农民工子女入学、卫生保健、法律援助等方面的服务，全面推行农民工工伤保险，努力提高农民工劳动合同签订率和工伤参保率。

3.2.5　以创业促就业

对合法经营的农村流动性小商小贩，免于工商登记和有关税费。对有创业愿望的本市农村劳动力，免费开展创业培训，提供政策咨询、人员招聘培训、劳动保障代理等“一条龙”服务。选择一批适合农民创业特点的“短平快”致富项目推荐给农民。引导城市市民到农村创业，发展蔬菜、养殖等产业，开发农业就业岗位。

3.3　统筹城乡基础设施建设

统筹城乡基础设施建设是改变农村面貌、改善农民生产生活条件的根本举措。应坚持规划先行，建立覆盖全市范围的城乡规划体系，推进工业向园区集中，种养业向产业化体系集中，人口向城镇、中心村集中，促进人口、产业、基础设施、资源、环境等要素合理配置，改善农民生产生活条件。

3.3.1　村镇规划纳入城市规划体系

坚持着眼长远、立足当前、因地制宜、有利实施的原则，加快村镇体系和村庄布局的规划，农村规划应服从城市总体规划和各产业规划。按照建设工矿型、商贸型、旅游型等特色小城镇要求，抓好掌政、丰登、镇北堡、洪广、望远、平吉堡、兴泾、宁东等小城镇的规划和基础设施建设。逐步减缩分散、零乱的自然村，合理确定重点发展建设的中心村。不同类型的村庄，应采取不同的建设方式，对绕城高速公路以内的“城中村”：村庄基础设施建设要符合城市总体规划，避免重复建设；对县（市）区建制镇的“城中村”、“镇中村”：应按照城镇化标准加强基础设施建设；对规划保留，重点建设的中心村：应突出环境整治、基础设施建设、公共事业建设和农民生产生活条件改善；对有一定自然资源与人文资源的村庄：应大力发展“农家乐”休闲和文化特色旅游经济，建设生态、文化旅游特色村；对那些不宜撤并、规划保留的自然村：应重点进行村庄环境综合整治的同时，培育主导产业，增强经济实力。

3.3.2　着力打造塞上江南新风貌

按照现代农业的基本要求，抓好农业综合开发、农田水利基本建设、沃土工程等农业基础设施建设工程，组织开展银西防护林、绿色通道、农田大网格造林和荒山沙漠造林等生态建设，对所有农田特别是石中高速、109国道两侧的路、沟、渠、田、林、塘、湖、村，进一步完善规划，进行综合整治，提高农业综合生产能力和抵御灾害能力。加大防洪工程投入，进一步完善防洪体系建设。加强对农药、化肥、农膜等农村面源污染的治理，改善农村生态环境。加快农村公路建设，实现所有行政村通油路，逐步为规划保留的自然村通油路。按照建管并重、分级管理、分级养护的原则，健全农村公路养护机制，加快农村客运站点建设，鼓励支持农民发展运输业。

3.3.3　建设宜居村庄

集中抓好现有村庄的环境整治，立足现有基础进行房屋和设施改造，重点抓好上下水、道路、村庄绿化、环境卫生和清洁能源等基础设施建设。要制定出台指导农村宅基地建设的办法或意见，指导村庄建设。抓好农村安全饮水工程，努力使农民饮水达到安全卫生标准。大力推广应用太阳能、沼气等清洁能源技术，积极推动农村改圈、改厕、改厨。加大对农村违章建筑和乱搭乱建、乱堆乱放等行为的整治力度，有效治理农村“脏、乱、差”现象。建立村级保洁队伍，通过“一事一议”纳入劳动积累范畴，逐步建立城乡一体的垃圾管理长效机制。

3.4　统筹城乡社会事业发展

统筹城乡社会事业发展是提高农民素质的迫切要求。建设社会主义新农村的主体力量是农民，农民素质的高低直接决定着新农村建设的成败。要切实加快农村教育、文化、卫生等社会事业发展，提高农民整体素质，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民。

3.4.1　以城带乡，推进农村教育事业发展

加大对农村基础教育的投入，优化农村学校布局结构，加快小学向中心村集中，初中向城镇集中，高中向县城和市区集中。认真推进农村义务教育经费保障机制改革，落实好“两免一补”政策，规范农村学校收费，加大监管力度，进一步减轻农民的教育负担。逐步建立乡村教师补助制度，稳定乡村教师队伍。大力发展农村学前教育和农村职业教育。建立城市学校对口支援农村学校制度和城镇教师到农村任教服务期制度，加强农村教师交流培训工作，促进城乡义务教育均衡发展。

3.4.2　以城带乡，加快农村卫生和计划生育事业发展

加大对农村卫生事业的投入，推进乡镇卫生院分配人事制度改革，建立城镇医疗机构和人员对口支持农村制度，强化农村公共卫生基础设施和基础医疗服务体系建设，加强村卫生室的标准化建设，逐步解决农民“看病难”的问题。加大对农村常见地方病、传染病和多发病的防治力度；推行农村药品集中采购和统一配送管理制度；加大对卫生机构医疗收费的监管力度，逐步解决农民“看病贵”的问题。实施“出生缺陷干预工程”，提高农村妇幼保健和优生优育水平。扩大“少生快富”扶贫工程实施范围，落实奖励扶持政策，稳定农村低生育水平。

3.4.3　以城带乡，促进农村文化体育事业发展

深入开展创建和谐村镇活动，认真实施公民道德建设工程，扎实推进农村精神文明创建活动，在农村形成文明向上的社会风貌。深入开展“三下乡”活动，引导文化工作者深入乡村演出，扶持农村业余文化队伍建设，鼓励农民兴办文化产业，推动实施农民体育健身工程，满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求。加强乡村文体设施和文体活动场所建设，实施农村有线电视“村村通”工程。

3.5　统筹城乡社会保障

统筹城乡社会保障，是构建社会主义和谐社会的内在要求。要按照低水平、广覆盖的原则，构筑和完善与经济社会发展水平相适应、与城镇社会保障相衔接、多层次的农村社会保障体系，为农民提供基本社会保障。

3.5.1　积极建立农村最低生活保障制度

对本市农业户口的农村特困户，应全部纳入农村低保，做到应保尽保。逐步建立低保标准自然增长机制，缩小城乡低保差距。不断提高五保对象的供养标准和集中供养能力，抓好集中供养和分散供养工作，供养标准要高于当地上年度农民人均纯收入的85%。

3.5.2　建立和完善农村新型合作医疗制度

尽快在全市全面推开合作医疗制度，完善医疗经费筹集机制，增加基金的规模，提高合作医疗的参合率。适当提高报销比例，鼓励农民就近在乡镇卫生院就诊。强化定点医疗机构的监督管理，控制医疗费用的增长，努力建立起适应我市农村经济社会发展水平和农民健康需求的新型农村合作医疗制度。

3.5.3　建立和完善大病医疗救助体系

进一步完善农村大病医疗救助制度，逐步扩大救助范围，提高救助标准。建立和完善以最低生活救助、教育救助、住房救助等为重点的农村救助体系，加大对农村困难群体的救助。

3.5.4　建立农村基本养老保险制度

积极探索建立与农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度，并逐步扩大范围。不断完善失地农民参加基本养老保险办法。尽快出台失地农民医疗保障办法。

4.强化四项措施，为社会主义新农村建设顺利进行提供保障

4.1　深化农村综合配套改革，创新体制机制

转变乡镇职能，鼓励乡镇干部在身份不变、待遇基本不变的情况下，进入农村创业。加快发展农民专业经济合作组织，设立专项扶持资金，简化登记手续，减免各项登记费用，鼓励引导创办各类专业经济合作组织。积极稳妥地探索土地经营权流转，使土地适度规模经营，提高组织化、规模化、集约化程度。

4.2　改革和完善农业科技服务体系

加快公益性和经营性科技推广职能的分离，改革人事和分配制度，推行公益性科技推广机构人事分配制度改革，人员由身份管理改为岗位管理，实行执业资格准入制和全员聘任制。完善农技推广机制，引入市场竞争机制，建立农业技术推广、培训项目招标制。大力发展社会化农技服务组织，鼓励和支持涉农企业和个人创办社会化农技服务组织。

4.3　调动各方力量，加大对新农村建设的投入力度

加大投入力度，转变投入方式，积极争取上级新农村建设资金，逐步探索贴息、民办公助、先建后补、以奖代补、以物抵资等激励形式和支农方式。吸引社会资金和民间资本投入新农村建设。拓宽农村融资渠道，支持信用社、农业银行、开发银行、商业银行等金融机构参与新农村建设。培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，引导农户开展资金互助和担保，鼓励发展各类中小企业贷款担保基金和担保机构，支持有条件的龙头企业在境内外发行股票和债券。

4.4　切实加强领导，动员全社会力量参与新农村建设

强化农村基层组织和民主政治建设，深入开展“三级联创”、“创先争优”活动，着力建设“双强型”班子，为新农村建设提供坚强有力的组织保证。开展“平安乡镇”、“平安村庄”创建活动，维护农村稳定。进一步完善村务公开和民主管理制度，提高农村民主管理水平。加大舆论宣传和引导，多渠道多形式地宣传新农村建设。深入开展“城乡结对手拉手、共建社会主义新农村”活动，支持社会各界人士、志愿者参与新农村建设。加强对社会主义新农村建设工作的领导，把新农村建设作为一项主要考核内容，从思想上、组织上、作风上和制度上形成有力保障。

（主要撰稿人：董　玲　李景阳　施新明）