城乡统筹与社会管理

冉淑青

一、城乡统筹的提出背景

2002年，中共十六大报告最早提出 “统筹城乡发展”思想，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。2003年10月，中共十六届三中全会在统筹发展思想上有了进一步的拓展，明确提出了统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展和统筹国内发展和对外开放。2004年至2009年国务院连续六年发布以 “三农”（农业、农村、农民）为主题的中央一号文件，强调了 “三农”问题在中国的社会主义现代化时期 “重中之重”的地位。2008年，中共十七届三中全会通过的 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。2010年1月31日，国务院发布的一号文件再一次强调了 “城乡统筹”在国民经济社会发展中的重要地位，即 《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。

“城乡统筹”字面上解释是 “城” “乡”在一定的时代背景中，互动发展，以实行 “城”“乡”发展双赢为目的发展格局，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。从区域经济学研究视角来看，城乡统筹是我国社会经济发展到现阶段的必然选择。

二、城乡 “二元”结构产生的社会问题

近年来，我国独特的社会经济发展历程中积累起来的城乡 “二元”结构产生的矛盾已经显现，成为影响和制约我国国民经济及现代化发展的障碍。

（一）城乡差距拉大影响国民经济健康稳定发展

随着社会主义市场经济体制的建立，城乡之间联系更为紧密，农村发展离不开城市辐射和带动，城市发展同样也离不开农村的促进和支持。农民收入增长的快慢不仅直接关系国内消费市场的扩大，也关系到国民经济增长的快慢。消费需求作为社会再生产的最终环节和最终实现形式，是拉动经济增长的根本动力和决定性力量。农民收入低所带来的是农村消费水平低下，直接影响了全社会的消费率，从而抑制了消费需求的有效扩张，而且严重制约了经济结构调整和产业结构的升级与优化，使国民经济发展处于非良性循环状态。

（二）收入差距持续拉大继而引发社会心理失衡

长期以来，我国经济和城市化快速发展的背景下城乡差距越来越大，1978年我国城乡居民收入比是2∶1，1997年为2.6∶1，2010年已达到3.33∶1，农业、农村和农民问题日益成为困扰我国经济发展、社会公平和实现现代化的核心问题之一。农村居民没有分享到经济发展所带来的实惠，相反城市建设过程中 “三农”的利益受到损害的现象屡见不鲜。城乡收入差距过大会使部分经济困难的农民群体产生心理失衡和被剥夺感，甚至引发他们对社会的不满，影响社会和谐稳定。公安部材料显示：2006年1－9月，全国农村地区共发生杀人案件8031起、伤害案件5.9万起，均高于城市，一次杀死数人的恶性案件屡有发生。

（三）农村社会保障事业落后影响农村社会稳定

我国农村社会保障覆盖范围窄、层次低，部分农村地区严重滞后。据2009年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上的 《2009年中国农村社会保障体系建设情况报告》显示，截至2008年底，农村参保人口达到4284.3万，社会保障覆盖率不足5％。同时，最低生活保障金、养老保险还处于起步阶段，合作医疗、救助制度、五保制度仍有待完善，未起到社会 “稳定器”的作用。此外，农村基础设施和社会事业发展水平较低，农村人口受教育水平不高，人力资本水平低下，既影响了其就业机会的获取，也影响了其提高收入的能力，进而降低了其自身及后代通过提高人力资本水平扭转自身境况的可能。

三、城乡统筹的社会管理意义

（一）城乡统筹是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求

农业基础薄弱、农村经济落后、农民增收困难是我国在 “三农”问题上的基本国情，而城乡统筹和科学发展观正是立足于这一基本国情，总结我国改革发展实践提出来的重大发展战略和指导方针。要贯彻落实科学发展观，就必须统筹城乡改革，加快农村经济社会发展，促进城乡的协调和可持续发展。只有广大农民的生活得到改善、各项权利得到尊重和保障，才能真正体现以人为本的发展理念，才能实现兼顾城乡的全面发展。

（二）城乡统筹是解决 “三农”问题的重要途径

统筹城乡发展是新时期农业和农村经济工作的中心任务，是增加农民收入的根本点和落脚点，也是促进农村经济全面发展，解决三农问题的有效途径。三农问题表面上看是农村问题，实际上这一问题的解决不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决。统筹城乡发展的思路和战略就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出 “就三农论三农，就三农抓三农”“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。统筹城乡发展是解决我国三农问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。

（三）城乡统筹对促进城乡经济良性循环有重要意义

我国已经进入工业化和城市化加速发展阶段，农村城镇化、农业产业化、农民居民化趋势明显。城乡统筹即把城市与乡村建设成一个相互依存、相互促进的统一体，城带乡、乡促城，互为资源、互为市场、互相服务，空间上互为环境，生态上协调相融，在经济、社会、环境效益统一的前提下，促使整个城乡经济持续、稳定、协调发展，达到共同繁荣的目的。城乡统筹的实施使得城市在各种发展规划中，能够树立起城乡一体化的思想，将城乡作为一个整体来规划建设和布局，有助于城市发展的科学定位、合理布局。从城市发展条件的角度看，在城乡开通的情况下，大量的农村过剩劳动力源源不断地流入城市，会有效地抑制城市中的现代工业部门劳动成本的上涨，有利于城市根据要素禀赋有效地配置资源，有助于增强现代工业部门的竞争力，促进城市的发展；农村市场的积极开发，各具特色的专业批发市场的建立，农村生产要素市场的形成都为城市的发展提供了有利的条件。从农村发展角度来看，城乡统筹对农村基础设施建设具有重要的空间引导和诱发作用，同时能能够推动农村产业结构的变化。

（四）城乡统筹对实现社会公平、理顺社会关系有重大意义

统筹城乡的内涵和实质就是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去通盘考虑，把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的社会经济体制。统筹城乡强调把城市和农村作为一个整体来认识，把工业化、城市化和农村现代化统筹起来考虑，有助于形成城乡协调互动发展的良性格局，有助于实现农村地区社会经济的快速发展，有助于农民收入水平的快速提高，以缩小城乡居民收入差距，改善农村社会保障，对于我们实现社会公平、理顺社会关系也有重大意义。

四、以构建和谐社会为目的的统筹城乡发展举措

（一）深化户籍制度改革，打破城乡分割的壁垒

建立城乡统一的户籍管理制度，改变存在多年的城乡二元结构，减少户籍对劳动力的束缚以及对人口流动的负面作用。现行的户籍管理制度人为地将居民划分为非农业人口和农业人口两种身份，享受不同待遇，既不能体现社会公平，同时也阻碍了城市化进程和城乡统筹发展。应适时取消农业与非农业户口的划分，统一登记为居民户口，消除户籍制度所产生的人身依附，剥离附着在户口上的二元差别和利益关系，打破城乡二元户籍管理壁垒，消除了城乡居民享受平等待遇的体制性障碍。

（二）全面推进公共服务均等化，建立城乡统一的公共服务体系

打破进城农村劳动力与市民在劳动就业与社会保障制度上的界限，实现城乡劳动力就业平等、保障一体，为农村剩余劳动力的转移和市民化创造公平的制度环境。改变 “土地就是农民的保障”的片面认识，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等的覆盖全社会的包括养老、失业、医疗保险等在内的社会保障体系。着力研究制定农村居民养老保险体系的政策，探索建立多层次、广覆盖、惠及全体农村居民的养老保险制度，完善居民基本医疗保险制度和基本门诊医疗保险制度，完善农村社会救助和社会福利体系，使农村居民能够与城镇居民一样享受经济发展的成果，而且在遇到养老、疾病、灾害等困难的时候能够得到必要的经济保障。

普遍提高城乡人口的现代化素质，改革农村教育管理体制，加大对农村教育的投入，提高农村师资水平，改善教育设施，以不断提高农民后代的人力资本水平与受教育状况，使教育真正成为弥补城乡差距的机制。切实加强对农民工的就业培训和技能认证工作，不断提高农民工人力资本水平，提高其就业、职业转换与创业能力。同时切实解决进城农民工子女的教育问题，取消对农民工子女就读的各种歧视性政策，农民工子女要和城市居民子女享受同等的义务教育待遇。

（三）以加快农村土地流转开发为目标，深化农村集体经济管理体制改革

深化农村集体经济管理体制改革和管理制度改革，探索建立市、区两级农村集体土地和股权流转交易中心，负责农村土地流转和股权流转的政策宣传、法律指导、信息发布、资产评估、市场交易、项目投融资等服务，推动和规范农村产权流转，建立健全农村集体土地流转制度。开展农村宅基地流转试点工作，在村庄规划相对合理、宅基地产权清晰的地方，允许农村居民以宅基地置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿。探索通过宅基地流转，依据有关程序将腾出旧宅基地转成建设用地发展二、三产业，或通过流转筹资建设农民公寓。深化征地制度改革，完善征地补偿机制，按照同地同权原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障，减少城镇建设中的利益摩擦，同时允许农民依法通过多种方式参与农村集体建设用地的非公益性项目开发，确保农民失地不失业、失地不失利。

（四）做好城乡统筹规划，推进城乡一体化实质性发展

把城乡规划作为统筹城乡发展的切入点，推进城乡一体化，在科学发展观指导下，通过城乡规划途径促进城乡协调发展，更具有十分重要的实践意义。具体地讲，服务于城乡协调发展的城乡规划至少应具有三种功能：一是统筹城乡发展，有效地提高城乡产业的聚集能力和城镇体系空间质量，为农村发展提供空间支持；二是统筹城乡人口和产业布局，以人为本，促进城市支持农村、工业反哺农业的力度，实现工业化与城市化相互促进、协调发展；三是增强中央对各类城市进行科学、合理的土地调控，遏制土地粗放利用、城乡土地管理混乱、环境资源压力大等问题，提高土地的集约利用率和宏观经济运行的稳定性。

参考文献：

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4.盛广耀.城市化模式转变：从城乡分割到城乡统筹——对城市化与 “三农”关系的思考.城市，2005（6）

5.孙久文.我国城乡规划面临的问题与城乡统筹的方向.学习与实践，2008（7）

6.周志山.从分离与对立到统筹与融合——马克思的城乡观及其现实意义.哲学研究， 2007（10）

7.王耀南.城乡统筹下规划管理工作的改革与思考——以南京城乡统筹规划工作为例.江苏城市规划，2010（12）

（陕西省社会科学院经济研究所）