论统筹城乡发展

论统筹城乡发展^[1]——兼及消灭城乡差别的条件

党的十六届三中全会的决议，把统筹城乡发展排在作为完善社会主义市场经济目标的“五统筹”的首位，并把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制放在作为完善社会主义市场经济七项重要任务的第二位，^[2]足见统筹城乡发展在当前具有极其重要的意义。

一、当前我国城乡发展不协调状况已经发展到很严重的地步

有比较才能有鉴别，为此，有必要做些横向比较（国际比较）和纵向比较（本国各个时期的比较）。为了便于进行这种比较，先列四表于下。

表1　各国城乡人口的比重^[3]　　单位：%

表2　各国农业的劳动力和产值在国民经济中的比重^[4]　　单位：%

就这里讨论的问题来说，我们列出表1和表2的目的，主要不在于说明中国工业化水平的落后（直到2002年，中国农业产值仍占国内生产总值的15.4%，大大高于1971年经济发达国家所达到的3%～8%的水平），而是要突出说明中国城镇化远远滞后于工业化。就农业劳动力比重和农村人口比重来说，中国直到2002年，仍然分别高达50%和60.91%，农村人口比重比高收入国家1965年达到的29%的比重要高出31.91个百分点，农村劳动力比重比经济发达国家1971年达到的2%～13%的比重要高出37～48个百分点。这明显地反映了中国城乡关系的严重不协调。

表3　中国第一产业和第二产业劳动生产率的比较^[5]　　单位：元/人、年

表4　中国城乡居民消费水平的比较^[6]　　单位：元/人、年

但是，如果说横向比较还受到许多不可比因素的限制，还难以充分说明当前中国城乡关系不协调的状况，那么，纵向比较就可以更清楚地说明这种不协调的严重程度。表3的数字说明：1952年第二产业劳动生产率等于第一产业的4.68倍。这大体上也就是解放前的情况，差距已经够大了。而在此后的整整半个世纪这个差距仍然趋于扩大，到1978年扩大到6.98倍。改革以后，到2002年又扩大到9.46倍。但这里的问题并不在于第二产业劳动生产率提高过快，而在于第一产业劳动生产率提高过慢。诚然，在工业化过程中，这种差距在某种限度内的扩大是不可避免的，是正常的。但在中国具体条件下，这种差距扩大时间之长，扩大幅度之大，是很值得重视的。还需指出，这种差距还会进一步扩大，而这种差距如此这般的扩大，正是城乡关系不协调的根本标志。由此引起的一个最重要后果，就是农民消费水平与非农民的收入水平和消费水平差距的扩大。表4的资料可以说明这一点。

表4反映的农民和非农民的消费水平的变化状况与表3所反映第一产业和第二产业的劳动生产率的变化状况完全吻合。1952年非农民的消费水平为农民的2.4倍，差距也已经不小。在这以后长达50年的时间，这种差距的变化趋势也是扩大的。到1978年扩大到2.9倍，到2002年又扩大到3.3倍。如果再考虑城市居民能够享受到农民所没有的许多福利待遇，那么，当前这种差距约为5～6倍。农民与非农民的消费水平差距扩大，正是当前城乡关系不协调的集中表现。

可见，无论是国际的横向比较，还是国内的纵向比较，都表明我国当前城乡关系不协调状况已经达到了很严重的程度。

二、促进城乡协调发展是事关改革、发展和稳定的全局性问题

如前所述，当前我国城乡经济的关系不协调突出表现为农业劳动生产率过于落后的第二产业，农民消费水平过于低于非农民。形成这些问题的重要原因之一，是由计划经济留下的城乡分割体制还未进行根本改革，这包括户籍、就业、居住、医疗和社会保障制度等方面；农村经济各项改革也有待继续推进，这包括在稳定家庭承包经营制的前提下实行土地使用权的流转、农业的产业化经营、主要农产品的流通体制、农村金融制度以及农村税费等项改革。因此，从这种本质联系来说，所谓要促进城乡经济关系的协调发展，就是要大力推进这些改革。

全面建设小康社会，是21世纪头20年我国的主要发展目标。而促进城乡关系的协调发展，既是实现这个发展目标的一个主要内容，又是实现这个目标的根本条件。显然，中国全面建设小康社会的重点和难点都在农村。如果考虑到农村贫困人口之巨时，这个问题显得尤为突出。1978年改革开始时，农村贫困人口高达2.5亿人，目前大约降至3000万人。这是一个伟大的历史性成就！当然，如果把贫困标准提得高一些，再加上考虑到返贫状况，有人估计约为9000万人。显然，不大大提高农民的生活，特别是其中贫困人口的生活，不可能全面建成小康社会。而且，纵观世界经济史，当代所有大国都是以内需为主的，我国更是如此。1997年以来，我国成功地执行了扩大内需的方针，促进了经济的持续快速发展。但也遇到了农民收入低和农村市场容量有限的制约。国际经验还表明在人均国内生产总值达到3000美元时才出现买方市场，而我国在1997年以后，在人均国内生产总值不到1000美元时就出现了买方市场。其中的一个重要原因就是占全国人口多数的农民收入低，农村市场不大。可见，促进城乡关系协调发展，大幅度提高农民收入，对于进一步贯彻扩大内需方针，全面建设小康社会，具有极其重要的意义。

按照唯物史观，就我国现状来说，要实现社会的长久稳定，最根本的就是要使改革和发展给全国多数人（特别是农民）带来物质利益。从这方面说，促进城乡关系协调发展，大大提高农民收入，是实现社会稳定的根本保证。在这方面，当代也是有国际经验的。二战后，在帝国主义殖民体系瓦解的基础上产生了许多新兴工业化国家。墨西哥就是其中一个，该国在推行市场经济的过程中，由于诸多失误，致使农民收入过低，在20世纪90年代下半期爆发了政治危机，并引发经济危机。

三、经济发达国家为促进城乡协调发展提供了可资借鉴的经验

城乡差别扩大是与城乡经济关系协调发展相对应的概念。所以，在叙述这方面的经验时，首先要明确当前我国学术界似乎尚未解决的一个重要理论问题，即在资本主义制度下有无可能缩小乃至消除城乡差别。这一点，是论述这方面经验的一个前提。所以，我们拟就这个问题先做一些简要的分析。

如果把城乡差别的扩大看做是城乡经济关系不协调的发展。那么，早在资本主义生产方式（包括生产关系和生产力两方面，下同）确立时，这种不协调状态就已经发生了，并且一度达到很严重的地步。当时，由于资本主义的残酷剥削，城市劳动者的生活陷于绝对贫困化的境地。在农村，由于资本主义生产方式发展的滞后，劳动者的生活境地更为悲惨。

正是在这种历史背景下，空想社会主义者在尖锐揭露资本主义制度弊病的同时，也猛烈抨击了城乡差别和对立带来的严重后果。因此，在他们所提倡的社会主义理想中是要消灭城乡差别和对立的。但这一点以及连同他们整个社会主义理想都是空想的。

后来，在这方面发展形成了两派：一派是民粹主义。他们认为，在资本主义制度下，由城乡差别和对立带来的各种严重社会问题，都是由资本主义制度下机械化大生产造成的。因此，他们认为解决这个问题的办法，不论农村还是城市都要回到以小私有制和手工劳动为基础的小生产。这显然是逆历史潮流而动的空想。

另一派是马克思主义。马克思主义创始人依据他们建立的科学的唯物史观，始终把城乡差别和对立的产生与发展这一重大的社会经济问题从根本上归结为社会生产力发展的结果。他们科学地揭示了资本主义制度下形成和发展的城乡对立，并认为资本主义大工业的发展，又为城乡对立的消灭创造了条件。“城市和乡村对立的消灭不仅是可能的。它已经成为工业生产本身的直接需要。”他们还认为，在消灭资本主义制度以后，要在社会生产力发展的基础上，才能消灭城乡差别，并把这一点作为建设共产主义社会的一个根本条件和共产主义社会的一个根本标志。^[7]所以，从最主要方面说，可以认为他们关于城乡差别和对立的理论，是科学社会主义的一个重要组成部分。

但在这方面，主要由于时代的局限性，也有不足之处。主要是：①他们忽略了市场经济体制（特别是与古典的自由放任的市场经济相区别的、现代的有国家干预的市场经济）在合理配置社会生产资源（包括社会生产资源在城市和乡村的分配）的巨大社会功能。^[8]②他们对作为与经济、政治、文化共同作用结果的城乡对立，会随着资本主义制度下物质文明和精神文明的重大发展而逐步发生巨大变化估计不足。③他们对近代（特别是现代）科学技术在农业中的运用在实现赶上甚至部分超过工业的重大作用也估计不充分。因此，他们所预计的城乡差别和对立的消灭只有消灭资本主义制度以后，在共产主义建设过程中才能实现的事，并不符合后来经济发达国家的实践。

纵观世界经济发展史，经济发达国家城乡差别经历了下述变化过程：第一阶段，从18世纪下半期英国产业革命开始到19世纪上半期几个主要资本主义国家实现产业革命。这期间由于农业中的资本主义发展和技术革命滞后，城乡对立曾经发展到很严重的地步。第二阶段，从19世纪上半期到20世纪上半期，由于各主要资本主义国家实现了工业化和城镇化，农业中的资本主义和技术革命也有迅速发展，原有的城乡对立状况大大趋于缓解，城乡差别也开始趋于缩小。第三阶段，从20世纪下半期到现在，城乡差别显著缩小，城乡之间的界限越来越模糊。决定这一点的重要因素有：①二战以后，现代市场经济在经济发达国家的普遍发展，使得社会生产资源得到了优化配置（其中包括生产资源在城乡之间的优化配置）。而且，在现代市场经济条件下，政府在财政、金融、技术、信息和出口等方面都给了农业以前所未有的巨大支持。②二战后，经济发达国家在完成工业化的基础上进入了后工业化时代。即以现代科学技术的广泛运用作为主要特征的现代化时代。这一点极大地促进了农业生产的工业化。在这个过程中，农业的供应、生产和加工日益一体化，成为一条“生产线”。在现代化生产条件下，现代学技术在农业中得到普遍运用，农业生产进一步集中，兼业农和农业综合企业有了很大发展。美国在1950～1969年间，土地面积在500英亩以下的小农场由508.5万个下降到236.3万个，减少了54%；大农场由30.3万个增加到36.7万个，增加了21%。大农场虽然只占农场总数的13.4%，但它们占有的耕地和产量分别占到68.3%和65%。^[9]兼业农和农业综合企业在不同程度上具有以下特征：它们的经营范围包括农用物资的加工和销售，以及农产品的生产、加工和销售。这样，就美国来说，农业不仅是占人口4%的农民的工作，而且也包括占人口20%～30%的其他行业的工作。^[10]③在上述各种因素的作用下，农业劳动生产率和农民收入水平得到了巨大的提高。据日本学者计算，在日本工业化早期阶段（1885～1919年）和中期阶段（1919～1964年），日本农业收入和城市人口收入之比分别依次为1∶1.3和1∶1.5。但到了现代农业阶段（1964年至今），这个比例变为大于1。^[11]④在现代，经济发达国家甚至部分地发生了“逆城市化”的新趋势。其主要特征是部分城市人口向郊区和小城镇迁移。这并不是偶然发生的现象，而是由下列因素造成的：一是在现代化生产条件下，技术密集型的小型企业大大发展，于是就发生了这些小企业由城市向农村分散的趋势。二是城乡居民收入差距缩小，甚至部分发生了农村居民收入水平高于城市居民收入水平的状况。三是在现代消费观念指导下，人们要求不断提高生活质量。其中一个重要方面，就是向往居住空气新鲜、环境安静、交通不拥挤的农村。四是高速公路网和现代信息技术的普通发展，不仅使得城市工厂和居民向农村的转移成为很方便的事，而且也不妨碍他们的生产经营和生活水平的提高。

还须指出：经济发达国家城乡差别逐步消失的趋势并没有停止。完全可以预期：伴随现代市场经济体制的完善和现代科学技术的发展，这种趋势会以更强劲的势头向前发展。

总结经济发达国家的实践经验，我们可以得出以下结论：城乡差别消灭的社会条件，并不依赖于无产阶级革命，以及革命胜利以后的共产主义社会的建设，而是现代市场经济体制以及城镇化和现代科学技术的发展。现代市场经济体制可以使社会生产资源在城乡之间得到合理的配置，是消灭城乡差别的体制条件。城镇化和现代科学技术可以大大提高农业劳动生产率，使农民收入可以赶上甚至部分超过城市居民的收入，是消灭城乡差别的社会条件和技术条件。

经济发达国家的实践还启示我们：要消灭城乡差别，一是要在城乡统一实行市场经济体制；二是要大力推进城镇化；三是着力推进现代科学技术在农业中的运用；四是要实行农业规模经营；五是要推动兼业农和农业综合企业；^[12]六是政府要在财政、金融、外贸、技术指导和人员培训等方面给予农业支持，要实行工业反哺农业的政策。这些也就是经济发达国家在促进城乡经济协调发展方面提供的可资借鉴的经验。

四、当前我国推进城乡协调发展的途径

城乡经济协调发展是一个涉及诸多方面的复杂问题，这里只拟提及其中的几个重要方面。

（一）大力贯彻统筹城乡经济社会发展的战略

在这方面，新中国成立以后，既有成功的经验，也有失败的教训。1949年10月至1952年国民经济恢复时期，在经济遭到严重破坏和十分困难的条件下，以短短的三年多时间就恢复了国民经济。仅就其中的工业来说，1952年比1936年（这是解放前经济发展水平最高的年份）还增长了22.5%。取得这种巨大成就的原因，就经济政策来说，除了党中央和毛泽东提出的新民主主义社会的三大经济纲领以外，就是四面八方政策。^[13]这样，就使得国民经济的各个方面（包括城乡关系）得到了协调发展。在国民经济恢复时期，城市职工平均消费水平提高了35%以上，农民平均收入提高了30%以上。^[14]这是这期间城乡关系协调发展的集中表现。但在1953～1978年期间，除了其中的1961～1965年的经济调整时期以外，由于长期推行片面工业化战略，致使城乡关系发展到极不协调的地步。改革以来，在调整城乡关系方面取得了一些重要进展，1978～1985年在这方面的成就更为明显。但总的说来，并未发生根本性转折，以致当前城乡关系还处于很不协调的状态。党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”^[15]党的十六届三中全会又进一步提出“五统筹”。这可以看做是由过去长期实行的片面的工业化战略向全面的工业化战略转变的根本标志。这既是借鉴了国际上城乡关系由对立走向协调的经验，也是我国城乡关系方面经验教训的总结，特别是新中国成立初期四面八方政策在新的历史条件下的创造性的运用和发展。完全可以确信，推行这样一条全面的工业化战略，是使我国城乡关系走向协调的根本保证：一是积极推进城镇化；二是在全面繁荣农村经济和提高劳动生产率的基础上，提高农民收入水平。

（二）积极推进城镇化

理论分析和国内外经验表明：这是城乡关系协调发展的一个根本途径。但就中国当前具体情况而言，以下两点值得重视：

1.实行大中小城市和小城镇并举

由于中国人口基数太大，地域辽阔，民族众多，不同地区的经济发展水平差异很大，各地区城市化水平不可能一样，中国城镇化只能而且必须实行大中小城市和小城镇并举的方针，形成分工合理、各具特色的城市体系，走出一条符合中国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。在这方面，在大力发展乡镇企业的同时，积极推进小城镇建设，对于推进中国城镇化具有重要作用，因而是一项重要战略。为此，①要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍。推进户籍制度改革，加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障制度改革，为进城农民提供必要的就业和生活环境。②发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划。在城镇数量布局、规模把握、功能定位上，需要规划，不能遍地开花，盲目铺摊子，搞低水平重复建设。要把小城镇建设的重点放到县城和部分基础条件好、发展潜力大的建镇制，使之尽快完善功能，集聚人口，并发挥农村地域性经济、文化中心的作用。③发展小城镇的基础在于繁荣小城镇经济。为此，要以农产品加工业和农村服务业为重点，在小城镇形成符合当地特点的支柱产业，并把引导乡镇企业合理集聚、完善农村市场体系和社会化服务等与小城镇建设结合起来。④要形成促进小城镇健康发展的机制。为此，要在政府引导下主要通过发挥市场机制作用，引导社会资金投入小城镇开发。要在保护耕地和保障农民合法权益的前提下，妥善解决城镇建设用地。还要改革小城镇管理体制，形成符合小城镇经济社会特点的行政管理体制。

2.充分认识农民工在推进城镇化方面的重要性

当前跨地区打工的农民约有1亿多人。农民工进城务工经商是转移农村富余劳动力、推进城镇化必经过程；是扩大农民就业和增加农民收入的重要渠道；是入世后发挥劳动力成本低的优势、增强工农业产品国际竞争力的重要因素；是发展城市第三产业、提高城市居民生活质量的重要条件；是现阶段城市文明辐射农村的一个现实途径。因此，要从国民经济和社会发展全局的高度看待农民工的重要性。为此，要按照“政策引导、有序流动、加强管理、改善服务”的方针，做好农民工的各方面工作，主要有：给农民工“减负”，减少各种收费，降低农民工进城打工的成本；搞好“服务”，包括建立劳务市场，提供就业信息，加强就业指导与培训，提供法律援助、劳动安全、子女教育等方面，为农民进城打工创造好的环境；给农民工“留退路”，不要急于收回承包地，农民工失去了工作还可以回乡种田，无后顾之忧。这既有利于降低农民进城务工的成本，也有利于社会稳定。

切实做到以上两点，就可以大大加快中国城镇化进程，但这方面的作用似乎还未给予足够的估计。比如，当前国内外有些预测机构在预测21世纪头20年中国城镇化速度时，大都认为每年可以提高1个百分点。这样，中国城镇化率就可以由2000年的36.2%提高到2020年的56%，笔者认为这种预测的速度可能低了一些。似乎并不完全符合某些国际经验，更不完全符合中国的具体情况。日本1947～1975年城镇化水平从28%提高到了75%，28年提高了47个百分点，平均每年提高1.67个百分点。韩国1960～1981年城镇化水平从28%提高到了56%，21年提高了28个百分点，平均每年提高1.33个百分点。中国在这方面的特点是：由于能够做到以上两点，因而城镇化速度有可能高一些，年均大约1.5～2个百分点。仅就农民工来说，数量很大，目前已有1亿人左右，还有增加的趋势。而且，他们具有由农民向城市工人过渡的特点。与城市工人相比较，由于城乡分割体制还未根本改变，他们享受不到城市工人享有的全部权益，文化素质也差些。但与农民相比，文化素质高些，也熟悉城市某些工种的业务。所以，农民工转变为城市工人比农民要容易得多。此外，还要考虑以下两种情况：一是在城市建设中已包进建成区的城中村；二是在市域范围内的乡村。这两种都是城市化最贴近转化的部分。在全国660多个城市中，城中村大约占城市人口的10%左右，在市域内的农民约3亿。^[16]相对农村中的农民来说，这两部人转变为城市人口也要容易一些。还要指出：当前中国城镇化水平较低，可以提高的空间较大。而且，当前我国粮食综合生产能力已达5亿吨，还有增长的空间；大部分工业消费品均处于供求平衡和供过于求的状态，生产能力利用率不到60%。这为提高城镇化水平提供了物质基础。总之，只要抓紧推进有关改革和建设，中国在21世纪头20年城镇化的速度有可能高一些。

（三）在全面繁荣农村经济和提高劳动生产率的基础上，提高农民收入水平

就当前中国情况而言，这也是城乡协调发展的另一个根本途径。为此，需要抓好以下三件工作：

1.全面深化农村经济改革，进一步塑造农村市场主体

在这方面多年以来存在一种误解，以为在20世纪80年代上半期实现了家庭承包经营制度以后，似乎农村市场主体问题就已经解决了。但后来的实践证明：由家庭承包经营制的实行所确立的农村市场主体远不是完整意义上的市场主体。正像生产资料所有制是生产关系的总和一样，市场主体也是市场经济关系的总和。从这方面来说，当前农村市场主体是存在多方面缺陷的。在已经确立的家庭承包经营制度的条件下，农民拥有土地经营权，而这种经营权常常受到破坏。这里且不说这一点，要着重提到的是：农民并不拥有土地经营权的流转权，在作为主要农产品的粮食销售、出卖劳动力、资金融通、税费负担乃至在教育、医疗和社会保障等方面均不拥有与城市居民相等的权利。因此，要塑造比较完整意义上的农村市场主体，就必须按照市场经济的要求以及给农村居民与城市居民同等的国民待遇的原则，逐步推行这些方面的改革，而这些改革正是推动当前农村经济发展的根本动力。

这些改革主要包括：

（1）在长期稳定土地家庭承包经营制度的基础上，推进农村经营体制创新。应该肯定，长期稳定土地家庭承包经营既是农业生产的特殊规律决定的，也是现阶段生产关系一定要适应生产力发展要求的规律决定的，而且以家庭经营为基础，是当代市场经济发达国家普遍实行的农业经营体制。这对于坚持农村市场取向改革，发展农业生产力，保持农村社会稳定，具有特别重要的意义。

但同时必须进行经营体制创新，主要包括以下两点：一是在稳定家庭承包经营的基础上，有条件的地方可以按照市场经济要求和依法、自愿、有偿、适度的原则，进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营。这是社会主义现代化的必然趋势。但由于承包地承担着双重功能，既是农民的生产资料，也是农民的社会保障，因而土地流转，不能急于求成，要特别尊重农民意愿，维护农民利益，因势利导。二是把家庭承包经营和农业产业化经营结合起来。发展农业产业化经营，通过公司＋农户（包括龙头企业＋农户、专业合作组织＋农户、行业协会＋农户等形式），实现千家万户与大市场的对接。龙头企业一头连接市场，一头连接农户，通过订单组织生产。公司主要发展加工、销售，提供种苗、技术、饲料等服务，带动农民搞区域化种植和规模化养殖，由此形成小农户、大基地的生产经营格局，实现区域化布局，规模化生产，标准化管理，社会化服务，产生新的规模经济，提高农业的现代化水平。

（2）深化粮食流通体制改革。改革20多年来，中国农产品流通的改革取得了重大进展，大部分农产品已经放开市场、放开价格。当前最重要的任务是深化粮食流通体制改革，这是进一步建立农产品市场体系的关键环节。深化粮食流通改革指导思想是：要市场化，要保护农民利益，要保证粮食安全，要减轻财政负担。根本出路还是放开搞活。在粮食主销区实行粮食购销市场化改革的基础上，粮食主产区也要在国家宏观调控下，实现粮食流通市场化。同时，要对粮食主产区农民实行重点保护，调整粮食补贴的范围和方式，把过去补在流通环节的费用，补在生产环节，补给粮食生产者。为此，必须加快国有粮食购销企业改革，不能再吃国家大锅饭；必须加强政府宏观调控，建立有效的吞吐调节机制，灵活运用进出口和国家储备等手段，稳定市场和价格；必须打破地方封锁，用市场经济的办法搞好粮食产销区的衔接。

（3）改革农村金融体制。当前农民、乡镇企业、农业产业化龙头企业贷款难和农村资金外流比较突出，解决问题的根本出路在于加快农村金融改革。改革要着眼于两个目标：加强和改善金融服务；防范和化解金融风险。据此，今后要在三方面推进农村金融改革：第一，构造符合社会主义市场经济体制要求、能够支持农村经济发展的农村金融体系，即商业金融、政策金融和合作金融共同发挥作用的农村金融体系。第二，加快农村信用社改革，重点是明确产权关系，完善法人治理结构，强化自我约束机制。农村信用社要坚持为“三农”服务的方向，发挥支持农业和农村经济发展的金融主力军作用。同时，国家要给农村信用社以必要的政策支持。第三，改善农村金融服务政策。通过贴息、减税等形式，鼓励金融机构向农村贷款。

（4）推进农村税费改革，并创造条件逐步实现城乡税制统一。农村税费改革是新中国成立50年来农村继实行土地改革、家庭承包经营制度之后的又一项重大改革。这项改革要按照减轻农民负担和转变政府职能、建立公共财政的要求，对现行农业和农村领域的税费制度进行改革。其基本思路是“正税清费”，取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资；取消统一规定的农村劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法，实行一事一议。农村税费改革以后，农民只负担农业税及其附加。农民照章纳税，政府依法收税。这项改革从分配上理顺和规范国家、集体、农民三者利益关系，将农村的分配制度进一步纳入法制化轨道，是减轻农民负担的治本之策，也带动了农村机构改革，对农村上层建筑产生了深远影响。这项改革大大调动了农民的积极性，促进了农村的发展和稳定。

要推进农村税费改革，还要进行各项配套改革。主要有：①改革农村义务教育管理体制，国家保障农村义务教育经费投入。②要推进乡镇机构改革，转变职能，精简机构，压缩财政供养人员。③要健全公共财政，调整财政支出结构，合理确定县乡政府事权和财权，凡是不应该由农民出钱的事都要减下来。

但还需进一步指出：创造条件逐步实现城乡税制统一。我国现行税制是在计划经济体制下形成的，是与农村自然经济相联系的，与市场经济、公共财政和现代税制的要求不适应。目前正在全国推进的农村税费改革，具有重要作用。但这项改革只是在现有条件下的阶段性措施，难以从根本上解决一些深层次问题。因此，要在积极推进农村税费改革，确保实现预期目标的基础上，继续深化农业税制改革，并创造条件逐步实施。改革的方向是根据我国实际情况和市场经济的要求，逐步用现代税收制度替代现行的农业税制，逐步实现城乡税制统一。这有利于逐步改变城乡二元经济结构，进一步规范农村分配关系，减轻农民负担，促进农业和农村的健康发展。但这需要财力支持，只能逐步到位，即在税费改革确定的农业税及附加负担上限8.4%的基础上，逐年下调一定的比例。由此减少的收入通过精简乡镇机构、压缩人员以及财政转移支付等办法解决。

2.在加强现代农业科学技术运用的同时，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整

当前农民收入增长缓慢的一个根本原因是农业和农村经济结构不能适应建设小康社会的要求。必须适应新的形势，对农业和农村经济结构进行战略性调整，由满足温饱需求向满足建设小康社会的要求转变，注重农产品优质和多样；由主要追求产量转到在保持总量平衡的基础上，更加突出质量和效益；由自求平衡转向适应国内外市场，更加注重提高竞争能力。通过调整，逐步建立适应全面建设小康社会要求的农业和农村经济结构，为农民收入增长开辟新的来源。而且，适应入世的新形势，也必须对农业和农村经济结构进行全面升级。为此，要通过区域布局调整，发挥各地的比较优势，加快形成优势产区和产业带；通过产品结构调整，全面提高农产品质量安全水平，加快实现农产品由产量型向质量型、专用型和高附加值型发展；通过农村产业结构调整，加快发展农产品加工业，大幅度提高农产品附加值；通过调整农村就业结构，加快农村劳动力转移。

改革以来，特别是20世纪90年代下半期以来，中国在推进农业和农村经济推进结构调整中取得了明显成效。但是，农业结构调整成效还是初步的，农业结构不合理的状况还没有根本改变，需要进行长期努力。主要措施有：①调整农产品结构，提高农产品质量安全水平。大力发展适销对路的优质专用农产品生产，加快农作物和畜禽良种更新换代，提高农产品的分级、包装、储藏、保鲜和加工水平，控制农业生产的外源污染和农业自身污染。②调整种养业结构，加快发展畜牧业和渔业，特别是要发展优质安全的畜禽产品和奶类生产，把畜牧业发展成为一个大的支柱产业。③调整农业布局结构，促进优势农产品区域化布局。选择在国际市场有竞争能力或国内市场前景广阔、生产基础好的农产品，在优势区域相对集中布局，加快发展。④调整农村就业结构，大力发展农产品加工业，推动劳动力向第二、第三产业转移。

为了迅速有效地推进农业结构调整，要推进农业产业化经营，面向市场，依靠科技，尊重农民的生产经营自主权，特别要高度重视提高粮食综合生产能力，确保主要农产品供求基本平衡，这是进行农业结构调整的前提。中国是人口大国，随着人口增加和生活水平提高，农产品包括粮食的需求还会逐步增加。而农业基础设施还较薄弱，还未摆脱靠天吃饭的局面，对此要有清醒的认识。

3.加大政府对农业的保护和支持力度

这一点，在当前既有特殊的重要性，也有众多有利条件。一般说来，农业是国民经济的基础。同时，农业又是一个弱质产业。农业是自然再生产和经济再生产过程的统一，面临着自然和市场双重风险。当前，中国人多地少，人多水少，农业人均资源占有水平低；农户经营规模小，组织化程度低；农业的物质技术基础还较薄弱，抗御自然灾害的能力低。再加上自然环境相对恶劣，还有恶化的趋势。因此，必须加强对农业的保护和支持，保证农业持续稳定发展。而且，中国正处在加快工业化和城镇化的历史时期，农业在国民经济中占的份额逐步下降。但是，农业的基础地位并没有改变。为了避免出现工农业发展失调，也必须加强对农业的保护和支持。还有，中国正处在深化市场取向的改革时期，市场在资源配置中日益起着基础性作用。但市场在配置资源时本身是有局限性的，农业处在比较效益低的情况下，市场不能自动调节社会资源加强农业，必须由政府进行必要的干预。尤其是加入世界贸易组织以后，面对日趋激烈的国际竞争和发达国家实力雄厚的农业补贴，为了增强农业竞争力，更需要加强农业的保护和支持。还要看到：中国已经建立了完备的国民经济体系，2002年第二、第三产业已经占到国内生产总值的84.6%以上，农业降到了15.4%，经济总量超过十万亿元，财政收入超过18903亿元。过去靠农业支持国家的工业化，现在到了工业反哺农业的阶段了。随着国家财力增加、政府职能转变和公共财政体制的建立，政府更有条件增加对农业、农村和农民的投入。

加大对农业的保护支持，要依据建立公共服务型政府和公共财政体制的要求以及世界贸易组织规则，“用好‘绿箱’政策，用足‘黄箱’政策”。^[17]主要有：①增加农村基础设施投入。包括农田水利基础设施建设、生态环境建设和农村公共设施建设。②加大农业公共服务投入。包括建立和完善科技推广服务体系、信息服务体系、植物病虫害防治和动物检疫防疫体系。③增加对农民的直接补贴。包括生产环节和运输环节的补贴等。④加大扶贫开发力度。为此，要多渠道增加扶贫资金和扩大以工代赈的规模，动员全社会力量参与扶贫。坚持开发式扶贫的方针，改善贫困地区的生产生活条件和生态环境。⑤要依据条件逐步探索和建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。⑥加大对农村的教育投入，切实做到义务教育由财政负担。这对减轻农民负担，培养农村人才，发展农村经济，实现农村小康具有重大意义。

【注释】

[1]本文载于《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期。

[2]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社2003年版，第12～13页。

[3]资料来源：世界银行：《1991年世界发展报告》，中国财政经济出版社1991年版，第264～265页；《中国统计年鉴》（2003），第97页。

[4]资料来源：周叔莲等主编：《国外城乡经济关系比较研究》，经济管理出版社1993年版，第32～33页；《中国统计年鉴》（2003），第56、124页。

[5]资料来源：《中国统计年鉴》（有关各年）。按照中国的统计口径，第一产业包括农业，第二产业包括工业（是主要部分）和建筑业。

[6]资料来源：《中国统计年鉴》（有关各年）。

[7]参见《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1972年版，第12～13、329～337页。

[8]为了说明这一点，需要引证恩格斯的论述。他说：“只有按照统一的总计划协调安排自己的生产力的那种社会，才能允许工业按照最适合于它自己的发展和其他生产要素的保持或发展的原则分布全国（《马克思恩格斯选集》第三卷，第334页）”。但实际上，在实行现代市场经济体制的经济发达国家，也可以逐步做到这一点。

[9]［法］皮埃尔·莱昂主编：《世界经济与社会史》，上海译文出版社1985年版，第242～243页。

[10]［美］埃弗里特·M.罗吉斯等：《乡村社会变迁》，浙江人民出版社1988年版，第29页。

[11]［日］山田佑武郎：《农业和非农业的不平等》，载《农业经济译丛》1968年第2期，农业出版社1988年版，第223～234页。

[12]用当前我国学术界和经济界的流行术语说，大体上也就是实行农业产业化经营。

[13]毛泽东说过：“没收地主阶级的土地归农民所有，没收蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫为首的垄断资本归新民主主义国家所有，保护民族工商业。这就是新民主主义革命的三大经济纲领。”（《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，第1253页）中国人民政治协商会议共同纲领规定：“中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾的，劳资两利，城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产，繁荣经济之目的。”

[14]《伟大的十年》，中国统计出版社1959年版，第188页。

[15]《中国共产党第十六大全国代表大会文件汇编》，第22页。

[16]《中国建设报》2003年12月25日第1版。

[17]世界贸易组织规则允许政府对农业的补贴，主要有两类：一是“绿箱政策”，二是“黄箱政策”。“绿箱政策”是指基本不会对农产品的价格产生影响，从而不会扭曲农产品贸易的政府补贴。如政府对农业基础设施建设的投资，对农业科研和技术推广的投资，由政府负责的农产品市场信息的收集、分析和发布的服务，对农作物和动物重大疫病的防治，由政府提供的对农民的技术培训服务等。总之，“绿箱政策”对农业的补贴，主要表现为政府对农业和农民所提供的公共服务。世贸组织的有关规则不限制“绿箱政策”对农业的补贴数额，因此，世贸组织的成员完全可以根据自己的实际情况，不断增加符合“绿箱政策”要求的对农业的支持和补贴。“黄箱政策”是指可能对农产品价格产生微小影响，从而可能对农产品贸易产生一定扭曲的政府补贴。因此，世贸组织规则对“黄箱政策”的补贴，规定有数量上的限制。总的原则是：发达国家用于“黄箱政策”的补贴，最高不得超过其农业增加值的5%，发展中国家的这一补贴，最高不得超过其农业增加值的10%。我国在加入世贸组织的谈判中确定的“黄箱政策”的补贴率，为不超过农业增加值的8.5%。因此，加入世贸组织后，并不是不允许政府对农业进行补贴，而是应当在世贸组织规则允许范围内进行补贴。