促进城乡统筹发展

加快中心镇建设　促进城乡统筹发展——关于加快中心镇建设的调查与思考

嵊州市政协

为全面了解和推进嵊州市中心镇建设，2010年5月初，嵊州市政协组成中心镇建设课题调研组，通过实地踏看、召开座谈会、赴外地取经及问卷调查等多种形式，对中心镇建设的发展现状和存在问题进行了充分调研，并形成了调研报告。

一、中心镇的历史与现状

1992年嵊州乡镇“撤扩并”，形成了6大集镇、12个一般建制镇、10个乡的基本格局。2001年实施“扩城强镇”，将28个乡镇重新调整为“一个中心城、五大中心镇、十二个一般乡镇”的格局。调整后，嵊州5个中心镇总面积达到794.8平方公里，占全市总面积的44.5%；总人口达到36.7万人，占全市总人口的49.6%；5个中心镇的平均镇域面积达到151.2平方公里，平均人口达到7.3万人。可以说，这次乡镇行政区划调整，彻底打破了原辐射区域内的行政分割局面和各种有形、无形的限制，扩大了中心镇基本行政区域和人口规模，为中心镇各要素的集聚创造了条件，拓展了空间，增强了基础。2003年，嵊州长乐镇开展了小城镇综合改革试点工作。2007年，市委、市政府正式启动中心镇培育工程，先后下发6个关于扶持中心镇建设发展的政策意见，实施扩权强镇，拉开了全面推进中心镇建设的帷幕。

嵊州各级党委政府高度重视中心镇培育工作，运用政策扶持，推行体制创新，在改革中培育，在整合中发展，明确了发展目标，坚定了发展信心，促进了工作干劲，营造了良好氛围。2009年，嵊州市5个中心镇实现生产总值98.7亿元，占全市的42.7%，撑起了整个经济的“半边天”。

一是发展意识增强，组织保障有力。2008年成立了市委书记、市长任组长，副书记、常务副市长任副组长，20多个职能部门为成员单位的中心镇培育工作领导小组。领导小组下设办公室，负责培育过程中的日常性工作，并具体指导和协调推进中心镇各项扶持政策的落实。市主要领导和分管领导每年带队调研中心镇培育工作，和职能部门一起在中心镇政策扶持、要素保障、矛盾破解等方面做了大量协调工作。对两个省级中心镇甘霖镇、长乐镇的党委书记实施了干部高配，享受副县处级待遇。通过三年的实践，建立了联席会议制度、每月报告制度、季度交流制度、重点协调制度、年底考评制度，形成了横向联部门、纵向联中心镇、职责分明、信息共享的运行机制。

二是政策扶持有力，要素保障到位。为推进中心镇基础设施建设，提升产业支撑力度，扩大城镇规模，市委市政府出台了强有力的要素保障措施。一是增设机构扩事权。允许中心镇灵活设置内设机构，调配专业人员，按照“充分授权、权责统一”的原则，2008年全市11个部门对51项事权进行了下放，并对中心镇开展了承接业务培训。二是以奖代补增投入。从2008年起，市财政三年内每年安排2000万元专项资金，用于中心镇基本建设项目奖励，两年来对中心镇41只基本建设项目实施补助，累计拨付资金3200万元。三是完善体制返税收。两年来通过实施新的财政分成办法，对5个中心镇共返还财税收入1.3亿元，其中土地出让净收益返还9298万元，税收超收分成2894.3万元，耕契两税返还990万元，转移支付219万元。四是政策倾斜保用地。农用地转为建设用地的指标向中心镇倾斜，并且每年安排一定的经营性用地指标给中心镇，土地出让金净收益部分用于中心镇建设。两年来，合计下达中心镇建设用地指标3546亩，经营性用地指标494亩。

二、中心镇建设的主要成效

自2007年启动中心镇培育工程以来，全市坚定信心、上下齐心、合力共建，各中心镇的经济实力得到了较大提升，城镇建设、民生保障、公共服务水平等各项事业呈现出率先发展、协调推进的良好局面。

（1）经济实力不断提升。2008、2009年，全市5个中心镇实现生产总值89.5亿元、98.7亿元，同比增长10.9%、10.2%，平均增幅高于全市1个百分点；财政总收入2.9亿元、3.3亿元，同比增长17.1%、11.8%，平均增幅高于全市2.3个百分点；农民人均纯收入9779元、10633元，同比增长6.1%、8.7%，高出全市农村人均569元。

（2）发展框架基本拉开。至2009年底，5个中心镇的经济总体规划、城镇建设总体规划已基本编制完成，正着手编制土地利用、产业园区等专项规划。如甘霖镇已编制完成“土地利用专项规划”，明确了“推东、控南、热西、扩北、改中”的城镇建设战略，为全市中心镇规划编制积累了经验；长乐镇完成了城镇控制性详细规划，并正在制订产业园区、供电供水等专项规划；崇仁镇正在编制城镇发展详规，明确产业园、商业区、旅游区、行政区等四大功能区块。通过规划的修编，各中心镇摸清了发展家底，明确了功能定位，拉大了发展框架，确保中心镇建设有力、有序、有效推进。

（3）产业集聚明显增强。各中心镇积极扩容工业功能区，加快配套设施建设，推动产业向功能区集中，提高了产业集聚和规模效应。如长乐镇自组建工业功能区以来，充分发挥区位优势和产业优势开展招商引资，现有入区企业达153家，其中规模企业52家，产值超千万企业19家，拥有个私集聚区30个，2009年还引进浙江省重点建设项目“嵊州义乌工业园”。甘霖镇先后建成了ABCD和普义5个功能区块，现有入区企业81家，投产企业66家，建成个私集聚区42个，形成了电声、丝织、冷配、建材、轻工、汽摩配、生物等七大支柱产业。崇仁镇、三界镇、黄泽镇也依托工业功能区和个私集聚区建设平台，加快产业转型升级，取得了新突破。目前，各中心镇形成了一批特色鲜明的块状经济，产业优势明显，经济实力增强。

（4）城镇功能初步显现。两年来，5个中心镇相继实施了一批城镇基础设施项目，如甘霖镇的城镇环境改造、长乐镇的垃圾中转站建设、崇仁镇的市场改造、三界镇文化广场建设、黄泽镇堤防改造等一批与人民群众生活息息相关的民生工程顺利建成，使城镇居民的生活环境得到了较大改善。2009年，我市各中心镇有26只基础设施项目开工建设，累计完成投资1.3亿元，促成了一大批社会公益项目的建设完成，集聚了城镇人气，提升了城镇档次，改善了城镇面貌。目前，各中心镇规划建成区供水普及率达99.6%，排水管网覆盖率平均达90.8%。

三、中心镇建设存在的问题和原因

近年来，嵊州市在培育中心镇建设方面取得了可喜成绩，但对照省、绍兴市的培育目标及中心镇在全市经济社会发展中应有的地位看，仍有较大差距，特别是与兄弟县市的中心镇相比差距更为明显。绍兴市政府提出：到2012年中心镇平均规划建设用地达到5平方公里，镇区人口达到5万人，镇区人口集聚率达到40%，基础设施建设投资年均增长20%，中心镇经济年均增长15%以上，财政总收入年均增长20%以上，镇均财政总收入超过6亿元。

（1）整体发展水平不高。客观地说，尽管5个中心镇的发展水平在嵊州市内处于“领头羊”位置，但它们在绍兴市28个中心镇排名中只居于中下游水平。在2009年12个省级中心镇动态综合评价排行榜上，长乐、甘霖居第6位、第9位；在16个绍兴市级中心镇动态排行榜上，崇仁、黄泽、三界居第11、12、13位。在2009年绍兴市94个乡镇地方财政收入排行榜上，甘霖33位、长乐37位、黄泽40位、三界45位、崇仁47位。居我市首位的甘霖镇，地方财政收入只有绍兴县马鞍镇的1／12，诸暨店口镇的1／7，上虞道墟镇的1／4（详见表1、表2）。2009年我市5个中心镇地方财政收入合计1.2亿元，是名副其实的“吃饭”财政，要积存一部分财政收入用于基础设施投资建设确实难度很大。

表1　2009年嵊州市各中心镇地方财政收入情况　单位：万元

表2　2009年绍兴市乡镇地方财政收入前十位排名　单位：万元

（2）建成区规模偏小。这几年各中心镇的人口和区位优势增长较快，但建成区人口规模和区域面积总体还是偏小，城镇化率偏低。如甘霖、长乐总人口分别为10.1万、7.3万，镇区人口只有1.8万、3.2万；崇仁、三界、黄泽总人口8.5万、6.6万、4.5万，镇区人口只有3.7万、1.2万、1.5万。5个中心镇建成区平均人口2.3万人，这一人口规模与有效满足服务业集聚和发展需要的5万“门槛”人口规模相距甚远，形不成良好的辐射效应。从建成区面积来看，甘霖镇总面积159.5平方公里，建成区只有2.4平方公里；长乐镇总面积204.8平方公里，建成区也只有4.5平方公里；崇仁、三界、黄泽的总面积分别为179、156、105平方公里，建成区面积都没有超出5平方公里。与绍兴市28个中心镇建成区平均面积7.8平方公里相比，差距较大，一定程度上束缚了中心镇的进一步发展。

（3）配套设施建设滞后。综观5个中心镇，这几年城镇建设的资金投入虽然比较大，但给人总体感觉是建设水平低、品位不高。一是投入总量偏少。2008、2009年，5个中心镇在道路、市政工程、给排水、功能区配套、污水处理、垃圾处理等基础建设项目上核定投资额6054.9万元，市财政计划补助资金两年安排了4000万元，但实际只使用了3200万元。二是整体形象提升和功能配套仍显缓慢。5个中心镇城镇面貌总体比较陈旧，道路狭窄，基本上只有一条商业街，生产、商贸、生活区混杂，“前店后厂楼上住房”的建筑格局随处可见。受资金投入少的影响，基础设施建设滞后，尤其是给排水处理、垃圾处理、城乡公交、市民休闲等基础设施建设缓慢，尚未形成功能完善的发展布局，城镇特色不明显。

（4）社会服务功能偏弱。各中心镇重工业、轻服务业的现象比较严重，城镇功能比较单一，对周边地区的辐射带动作用不明显。目前大部分中心镇尚未形成工业、商业和服务业中心，三产投资水平低、种类缺、服务差，餐饮娱乐业发展不尽如人意，就连传统的餐饮、宾馆、商场等三产服务业都没有形成一定的品位和档次。从5个中心镇2009年第三产业增加值占GDP比重看，最高的为三界镇28.8%、最低的为长乐镇20.5%，平均比重为23.4%，离第三产业增加值占GDP比重不低于30%的目标存在一定差距。第三产业比重偏低，遏制了中心镇经济发展的活力，而且随着本地一些企业的“跳龙门”，到经济开发区和外域寻求更大的发展空间，中心镇的经济发展面临着新的考验。

（5）发展要素支撑乏力。近年来，中心镇的产业集聚较快，但人、财、物方面的要素支撑仍显乏力。一是专业人才普遍缺乏。各中心镇人才比例失调，理工类专业人才十分紧缺，用人机制不够灵活，难以适应进一步培育发展的要求。二是缺钱少地问题难以克服。缺钱少地成为制约中心镇发展的主要因素。各中心镇财政基本上是“吃饭财政”，可提供担保的资产少，融资平台缺乏，无力投入大量资金进行中心镇建设。经过多年的开发，各中心镇原先划定的待开发土地大多已经利用，建设用地指标分配逐级下达并层层留有机动，商业用地出让纳入市里计划控制，好项目难以争取到土地指标的情况时有发生。三是放权力度仍需加大。在中心镇扩权上，责任权下放较多，实权下放较少，有的权力即使下放了，没有相应的职能机构和专业人员相配套还是无法正常运作。

四、加快中心镇建设的思路对策

中心镇是区域经济发展的“小老虎”，也是未来的中小城市。展望“十二五”时期，区域经济社会发展的重点在城镇，潜力也在城镇。嵊州市只有积极实施城镇化战略，才能带动一片，示范一方，全面提升城市经济社会发展总体水平。

（1）抓规划编制，优化镇域空间布局。按照“富规划、穷建设”的原则，做到超前规划、量力建设。要以《嵊州市市域总体规划》为指导，完善新一轮镇域总体规划，根据资源承载能力、产业发展基础、公共服务保障、镇域人口集聚等要素，着力优化镇域空间布局，特别是针对“短腿”的居住、三产、休闲、公共服务保障等要高起点规划，高标准建设，避免“头痛医头，脚痛医脚”的修修补补。要借鉴国内外著名城镇规划和城市规划的优秀成果，对城镇功能分区有前瞻性和可操作性。要抓住新一轮土地利用总体规划修编的契机，编制土地利用、公共设施、市场升级、新社区建设等一系列专项规划。在实施中，要严格按规划控制执行，避免出现“一个领导一个思路”，规划跟“人”走的现象。

（2）抓体制创新，激发中心镇内在活力。要完成中心镇预期发展目标，在体制机制创新上，要有新的举措，新的突破。一是深化户籍制度改革。鼓励镇区农民率先向居民转变，借鉴广东等地的做法，可以走“土地换保障”的路子，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农户，可易地优惠购房，在养老保险等社会保障方面与市区居民享受同等待遇。二是深化投资体制改革。做大做强中心镇建设投资公司，按照城市建设理念，公司化、项目化运作旧城改造和农民新居住点建设。按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，运用市场化手段，鼓励社会资本参与基础设施、社会事业和产业功能区建设。三是深化扩权强镇改革。进一步解放思想，以扩大中心镇经济和社会管理权限为核心，做到能放则放，着力增强中心镇的战略节点作用。可以通过“机构延伸”的形式进行扩权，赋予中心镇在行政管理、项目审批、规划编制审批等方面的管理职能和权限，并组织好业务衔接和专业培训，使中心镇享受与职责相符的事权和财权。

（3）抓政策扶持，优化中心镇发展环境。充分发挥政策的导向作用，把出台政策意见、加大扶持力度，作为做大做强中心镇的重要推动力来抓。一是加大土地收储力度。经营城市首先必须经营好土地，中心镇建设同样要经营好土地。根据我市中心镇现状，镇一级收储土地有困难的，可由市土地收储中心统一征地、统一出让、统一管理，建立“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的土地收储制度，进一步盘活土地市场，加快资源优势向资本优势转变。在提高土地集约利用上，要严控中心镇建成区的农民建房，逐步可纳入商业性开发和保障性用房建设，促进农民在集中居住点建房和进城（中心镇）购房。在征用村级土地中，要给予所在村一定比例的建设用地，用于开发三产及服务设施，以保障失地农民长期收入来源，做到“征了子孙田，留给子孙饭”，建立共享共赢的良性循环机制。二是加大财政扶持力度。创新财政结算体制，做到能突破就突破，加大对中心镇财政的支持力度。合理提高对中心镇的财政分成比例，中心镇规划区范围内产生的城镇基础设施配套费及其他规费市里留成部分全额返回，镇区范围内土地出让金净收益原则上全额留镇。三是加大人才支持力度。针对中心镇理工科专业人才紧缺的实际问题，适当增加事业编制，委托职能部门招聘经济、规划、水利类专业人才，可尝试专业干部下派制度和雇员聘用制度，与公务员同工同酬一起参与中心镇的管理和建设。

（4）抓产业集聚，壮大中心镇经济规模。坚持把产业培育作为中心镇建设的核心任务来抓，依托工业功能区和个私集聚区建设，提升传统产业，培育新兴产业，促进产业集聚集群发展。要重点扶强行业龙头企业。每个中心镇要以工业功能区为重点，扶持1～2个行业带动性强的重点技改项目，培育1～2家销售5亿～10亿元的行业龙头企业，对主导产业的骨干企业，强化帮扶，既要在土地、融资、税收等方面最大限度地惠及，又要在政策信息、企业管理、行业规划上给予全方位指导和服务，力促跨越发展。要重抓新项目引进。充分利用中心镇人缘、地缘、政策、资源等优势，借宁波、台州、义乌等地区产业溢出，重点组织好招商推介活动，千方百计引进一至两个投资超亿元的新兴产业类项目，争取在两三年内形成一定规模的新兴产业，增强发展后劲。要促进个私集聚区扩容。按照集中产业、集聚经营、集约发展的思路，因地制宜规划和提升一批个私集聚区平台，尤其要鼓励引导有条件的村创办家庭工业集聚区，构建龙头企业与家庭工业企业之间的松散型生产集团，从而逐步形成产业集群优势。

（5）抓功能提升，增强中心镇的宜居性。要以经营城市的理念推进中心镇建设，把中心镇打造成宜业宜居的现代化小城市。要重点解决好基础设施建设。完善学校、医院、市场以及道路、供水、燃气、供电、通讯等基础配套设施建设，因地制宜筹建区域性污水处理工程，安排好文化、娱乐、体育场所等社会服务设施的建设。逐步推行“六有”和“六化”工作：“六有”即有一个中心广场，有一所文化中心，有一处绿色景观，有一条规范街，有一处漂亮的主入口，有一个精品楼盘；“六化”即硬化、净化、绿化、美化、亮化和有序化。以优美、整洁、舒适的宜居环境，吸引居民，留住客商。要重抓集镇商贸服务业。对中心镇老镇区内的工业用地，允许转化为商住用地开发商贸服务业，政府要出台优惠政策吸引市区的大型商贸企业到中心镇兴建大型商场和宾馆，对各镇特色产业要注重包装和推介，逐渐形成品牌文化，集聚中心镇的人气、财气和商气。要推进城镇新社区建设。进一步创新机制，加快城镇新型社区建设，为农村居民向中心镇集聚创造条件。每个中心镇可以确定一个新社区开展试点建设，加快建成区内撤村建居改造步伐，完善社区组织和服务体系，建立居民自治、管理有序、服务完善、环境优美的城镇新型社区。

（6）抓政府推动，促进中心镇可持续发展。中心镇建设要突出重点，每年要确定重点领域和重点工程，财政补助资金及镇级配套资金也要突出重点，每年解决一两个工程，在精力、财力、物力上实行“三集中”。一要推动社会公共资源向中心镇倾斜。进一步落实各种支持性政策措施，让利于中心镇，尤其要把教育、卫生、基础设施等民生工程放在优先发展的战略地位，切实解决目前中心镇“想发展没有财力、想服务没有权力”的被动局面。二要加强中心镇领导班子配备。“班子决定思路，思路决定出路”，根据中心镇领导干部的岗位特点，在干部任用上应有所侧重，要突出招商引资、项目建设、新农村建设方面的业绩考核，克服主要领导任用上的短期行为，必要时可根据干部使用条件，部分中层正职职位给予高配。三要加强共建中心镇的宣传力度。积极宣传“关注中心镇、服务中心镇、共建中心镇”的发展意识，动员当地群众积极参与中心镇建设，为合力共建中心镇营造良好氛围。

中心镇建设是一项利在当代、功在千秋的大事，工作量大，涉及面广，必须凝聚人心、凝聚智慧、凝聚力量，高起点规划、高标准实施、高效能推进，使之成为发展中小企业的主要平台，统筹城乡发展的关键枢纽，壮大区域实力的重要支撑。我们相信，在市委市政府的高度重视和有力领导下，通过全市上下的探索创新和真抓实干，一定能开创嵊州市中心镇经济社会发展的新局面。