促进城乡区域统筹协调发展

第四节　促进城乡区域统筹协调发展

十六届三中全会明确地把“统筹城乡发展、统筹区域发展”纳入完善社会主义市场经济体制的目标和任务体系。十六届五中全会审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》在建设社会主义新农村部分又对推进城乡统筹发展提出了明确的要求，在促进区域协调发展部分又明确要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，同时还提出要健全包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制在内的区域协调互动机制，以推进区域统筹的发展。由此可见，促进城乡区域统筹协调发展，已经成为我国经济发展战略的重点，主体功能区划和建设，也已经成为促进城乡区域统筹协调发展的重要途径。

一、城乡区域统筹协调的客观基础

城乡区域统筹协调发展包括统筹城乡发展和统筹区域发展两个方面。统筹城乡发展，就是要把“三农”问题放到整个国民经济和社会发展的重要位置综合考虑，合理调整国民收入分配结构，加大对农业、农村的投入，逐步扭转“城市腿长、农村腿短”的局面，改善城乡二元经济结构，推进农业、农村经济加快发展。统筹区域发展，就是要发挥各个地区的优势和积极性，逐步扭转地区差距扩大的趋势，实现共同发展。

整合城乡、区域发展力量，缩小国内不同区域之间、城乡之间的发展差距，增强我国的可持续发展能力，是促进城乡区域经济协调发展的主要动机。由于城乡之间、区域间发展差距巨大，一方面，农村地区及落后区域需求不足的问题严重到极大地影响社会的总需求，这会影响到国民经济的健康发展；另一方面，城乡间、区域间过于巨大的发展差距以及突出的利益冲突可能会引致新的社会冲突。

（一）统筹城乡发展的客观基础

统筹城乡发展是破解“三农难题”、缩小城乡公共服务供给方面的巨大差异的重要途径。统筹城乡发展，重要的是要建立“工业反哺农业　城市支持农村”，城乡交融及城乡互动发展的长效机制。

1.城乡统筹发展的理论基础

在国外经济学界，直接以“统筹城乡发展”为研究内容的文献并不多见，但许多研究却与统筹城乡发展有直接的联系。如德国经济学家杜能以一个假想的孤立国为研究对象，从农业生产的区位选择、农业生产力布局的角度研究城乡统筹发展的问题。阿根廷经济学家劳尔·普雷维什的“中心—外围”理论，从中心地区（城市）和外围地区（农村）的关系及二者在经济社会发展中的职能分工这个角度研究了城乡统筹发展的问题。美国经济学家阿瑟·刘易斯的二元结构理论从现代工业部门和传统农业部门的部门分工及相互间的关系的角度对统筹城乡发展问题进行了探讨。费景翰和拉尼斯等在刘易斯的二元结构理论基础上构建刘易斯—费—拉模型进一步将现代工业部门和传统农业部门的关系划分为三个阶段，并对不同阶段的发展特点及统筹城乡发展的重点进行了研究。1957年，瑞典经济学家缪尔达尔提出的“地理上的二元结构”理论从商品、资本、人员、技术等要素流动的角度研究城乡差距的形成，为政府干预下的统筹城乡发展提供了理论依据。

在国内，郭纬、马晓河等学者重点研究了城乡发展不协调的现状和影响，陈锡文、刘世锦等学者重点研究了统筹城乡发展的目标和意义，鞠正江、陈希玉等学者则重点研究了统筹城乡发展的内涵。总的说来，国内经济学家关于统筹城乡发展的研究重点放在统筹城乡发展的对策思路研究上，一大批学者从不同的角度对统筹城乡发展的途径问题进行的深入的研究。如韩长赋、李佐军、张红宇、刘志澄等学者重点从总体思路的角度研究统筹城乡发展的对策，何菊芳重点研究了统筹城乡发展的财政政策，季建林重点研究了统筹城乡发展的收入分配政策，任扶善、赵江华重点研究统筹城乡发展的就业政策等。

在党的十六届四中全会上，胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。“两个趋向”的重要论断是对城乡关系、工农关系演变的高度概括，是对国内关于统筹城乡发展理论研究的高度概括。十六届五中全会审议并通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》对建设社会主义新农村做出了战略部署，提出要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。建设社会主义新农村，对长期制约我国经济社会发展的“三农”问题来说，无疑是一条治本之策，对统筹城乡发展的路径研究来说，既是对各类研究成果的综合，又是对统筹城乡发展路径研究的高度抽象。

2.城乡统筹发展的现实基础

城乡发展的巨大差距、城乡居民收入水平差距及生活水平的差距是统筹城乡发展的现实基础。我国城乡差距的形成是一个历史的过程，它和我国工业化的基础有直接的关联。1952年，全国人均国民生产总值仅50多美元，农业劳动力份额达83.5%，农业净产值的比重为70%。在这样的基础上搞工业化，农业必然成为筹集工业化资金的主渠道。在很长的一段时间内，农业通过工农产品剪刀差为工业的发展积累资本。据测算，1979年以前的29年，农业部门为国家工业化提供的资金约4 500亿元^[15]。我国长期实行的城乡分割体制又使城乡之间要素不能自由流动，使农业为工业的积累、城市发展优势被制度化，从而造成农村居民与城镇居民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡。虽然改革开放以来城乡关系逐步改善，但农业和农村在资源配置与国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会、社会地位等方面仍不平等，计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构未从根本上改变，因而造成工农业发展失调和城乡发展失衡的局面没有扭转，城乡差距依然悬殊。下表对城乡居民历年的收入进行了对比，城乡发展差距从中可窥见一斑。

表3.1　中国历年城乡居民收入统计

资料来源：中国发展报告（2006），中国劳动和社会保障年鉴（2003）

（二）统筹区域发展的客观基础^[16]

缩小区域发展差异是区域经济统筹发展最直观的原因。区域发展差距的形成、拉大既有区域不能控制的自然、历史及市场运行规则、国家的区域政策、财税制度安排方面的原因，也有区域发展战略等区域自身能够控制的因素，统筹区域发展，是协调区域经济发展的效率和公平的重要途径。一般来说，相对于发达地区，落后地区的发展更依赖于自然资源的开发，我国的许多落后地区往往又是自然资源贫瘠、生态脆弱、生态敏感的地区，如果不从主体功能区划和建设的途径统筹区域发展，任由落后地区对资源进行掠夺性开发、任由落后地区粗放型发展对生态环境的肆意破坏，最终危害的是包括发达地区在内的所有区域。正是基于这样的认识，本节从区域发展差距成因、促进区域经济健康运行两个角度论述了区域经济统筹发展的客观基础，以期促进各区域利益主体统一认识，加强沟通与合作，共同推进区域经济统筹发展的进程。

1.区域发展差异成因与统筹区域发展

在导致区域发展差距的诸种原因中，国家的区域政策、市场机制的自动运行、财税制度安排等是区域不能控制的，因此统筹区域发展是实现区域发展公平的要求。

差别化的区域政策是导致区域发展差距的重要原因。在一定的历史时期，国家往往采用差别化的区域政策，对区域经济运行施加影响，以实现国家的发展战略。一些区域从国家的干预行为中获得经济发展的净收益，另外一些区域则发生经济收益的净损失，如改革开放以来，为了探索社会主义市场经济的发展路径，国家对经济特区和沿海开放城市实行的区域倾斜政策，使沿海地区首先获取了制度性的发展优势，从而使得沿海地区和内地发展差距迅速扩大。

市场机制的自动运行也会引发区域差距。在市场经济条件下，追求要素报酬的最大化是要素运动的基本规律，市场机制的自动运行也会导致区域发展差距的扩大。发达地区依靠其先发优势，往往对落后地区的资金、人力资源、自然资源等形成强大的吸引力，借助于这种要素集聚的优势，发达地区进一步拉大和落后地区的发展差距。这种先发优势的存在，往往造成发达地区对现有产业结构的过度依赖，技术进步动力不足，这最终又会对发展地区的健康发展带来极大的负面影响。

在我国，不合理的财税制度设计是导致区域发展差异的重要原因。计划经济条件下，我国的财政体制不是一种“税赋平等”的体制，而是规定差别巨大，十分复杂的税率结构，结果造成了“鞭打快牛”的棘轮效应，部门之间和企业之间苦乐不均。改革开放初期，我国的财税体制经历从了“分灶吃饭”到“财政大包干”的财政承包制。吴敬琏教授的研究表明，财政承包制不仅造成区域间的“苦乐不均”、“鞭打快牛”的状况，而且强化了对市场割据的激励，妨碍了统一市场的形成，致使区域发展差距迅速扩大。从1994年开始实施的分税制，保留了原包干体制遗留下来的财力分配的不合理因素，既没有设计一个规范的中央对地方纵向转移支付制度，也没有设计一个对地区间的横向分配做出合理的调整的横向转移支付制度，分税制没有体现区域经济和财力分布的不平衡。

2.区域经济运行与统筹区域发展

在区域经济运行过程中，协调行政区域和经济区域的空间差异、弥补区域经济活动存在的区际外部性、协调区域分工利益等因素也要求区域经济统筹发展。

协调行政区域和经济区域的利益冲突需要统筹区域发展。行政区域和经济区域在地理空间上存在很大的差异，我国地方政府又掌控了大量的经济资源，行政区经济利益和经济区经济利益往往存在较大的矛盾。地方政府基于行政区经济利益最大化的目的，自觉不自觉地把自己行政管辖区视为一个独立的经济体，视行政区为国的潜意识日益加强，并以本级财政为基础，以行政辖区为载体建立了大大小小相对独立的国中之国。地方政府的这种视区为国的潜意识是导致区域之间分工合作的逆向选择行为频频出现、区域之间恶性竞争等现象的重要原因，也是导致区域利益和国民经济整体利益发生矛盾的重要原因。

弥补区域经济活动存在的区际外部性需要统筹区域发展。区域经济活动的区际外部性是指一个区域的经济活动对其他区域产生的不由该区考虑或承担的或正或负的影响，它可以从技术外部性与资金外部性这两个角度来理解。所谓技术外部性，是指完全由技术上的联系而非市场机制所产生的外部性，技术外部性同市场价格体系无直接的关联。技术外部性的存在主要是因为“很多‘好商品’（如信息或新鲜空气）或者‘负商品’（如污染或垃圾）在我们的经济中并没有价格。^[17]”由于对这些“商品”很难完全界定私人产权，且经济活动主体之间的竞争属于不完全竞争，市场信息也并非充分，经济主体之间存在信息不对称的现象，这导致这些“商品”的市场无法存在，从而导致这些“商品”没有价格。而资金的外部性是指通过市场机制的传导作用而产生的外部性，它同市场价格体系的变动直接相关。如区域政府间围绕竞争性项目展开的恶性竞争，由于各区域都大力发展见效快的项目，都着力增加同类产品的市场供给，从而导致该类产品的市场总供给远远超过市场需求，引起该类产品及互补产品市场价格下跌，最终导致各区域的利益受到损害。技术外部性的存在要求各级政府必须主动作为，统筹区域发展力量，促进各区域协调发展。资金外部性的存在一方面要求各区域之间加强横向联系，充分了解其他区域的发展战略及产业政策，自觉避免区域发展战略及产业的趋同，着力发展区域特色经济，追求区域发展模式的多样化。另一方面，各子区域的上级政府、中央政府必须统筹各子区域的发展力量，指导、督促下级区域发展战略的制定及执行，协调宏观产业政策和中观的区域政策，以区域经济的统筹发展减少区域间的这种资金外部性。

协调区域分工利益需要统筹区域发展。现有的区域分工的理论重点研究了区域分工产生的原因，侧重考虑了区域分工带来的区域经济利益的增进，而对区域分工利益在不同区域之间的分配问题研究不多。现实生活中屡屡发生的区域市场保护，区域之间的行政分割促使我们重新审视传统的区域分工理论，重视对区域分工利益在区域间的分配的研究。事实上，区域分工并不能自然实现区域分工利益在区域之间进行公平、合理的分配，因此，通过区域统筹发展，建立区域分工的利益补偿、协调机制，是促进区域分工体系不断完善的重要保证。

对于区域分工利益在区域之间的分配问题，我们可以利用一个两区域、两产品模型来加以分析：假定区域1和区域2都能够生产x和y两种产品，以C_1x和C_1y表示区域1生产x，y两种产品的成本，C_2x和C_2y则分别表示区域2生产x和y两种产品的成本，且C_1x＜C_2x，C_1y＜C_2y。若C_1y/C_1x＜C_2y/C_2x，区域1生产y产品具有比较优势，区域1专门生产y产品，区域2专门生产x产品的区域分工体系符合比较利益原则。假定y与x的实际交换率为1∶R，要保证两个区域都能不同程度地，分享区域分工带来的利益，那么R必须满足：C_2y/C_2x＞R＞C_1y/C_1x。当R≥C_2y/C_2x时，区域2不能够获取区域分工的利益；当R≤C_1y/C_1x时，区域1不能够获取区域分工的利益；只有当R＝（C_1y/C_1x＋C_2y/C_2x）/2时，两个区域单位产品贸易所获利益相等^[18]。理论上讲，R的值可能落在区间（0，＋∞）上任意一点，因此，区域究竟能否从区域分工中获利，能够获取多少利益，这都是值得考究的问题。

在资源稀缺的情况下，在国民经济发展过程中，通过区域分工，促进稀缺资源的充分利用是必要的，区域分工又是受区域利益驱使的，既然区域分工并不能确保各区域都能从区域分工中获取利益，那么，通过区域统筹，构建合理的区域分工利益分配机制，激发各区域参与区域分工的积极性是十分必要的。

二、城乡区域统筹协调发展的重要任务

城乡区域统筹发展是要通过促进国民经济健康运行，最终实现共同富裕、实现中华民族复兴的伟大理想。城乡区域统筹发展承担的任务是多元化的，在不同的发展阶段、在不同的发展时期，城乡区域统筹发展承担的重点任务存在差异。根据本书的研究重点，本节重点讨论了缩小城乡区域发展差距和提高经济社会发展可持续能力这两大任务。

（一）缩小城乡差距

缩小地区差距，主要不是缩小GDP的差距，重要的是缩小人均GDP和居民收入的差距，最终是缩小各地区间人民生活水平和公共服务的差距。摆脱贫困，核心是人要脱贫脱困，不是单纯的“地区脱贫”；共同富裕实质是生活在各个地区的人民要富裕。

1.城乡区域发展差距的表现

统筹城乡经济社会发展，是针对传统计划经济体制和二元经济社会结构下工农分割、城乡分治的发展状态而提出来的，其根本目的在于缩小城乡区域发展差距。城乡区域发展差距，集中表现为城乡发展在五个方面的失衡。一是城乡公共品供给失衡，农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距越来越大。二是城乡民间投资失衡，农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平差距越拉越大。城乡经济社会发展差距不仅反映在基础设施建设方面，而且还反映在民间投资方面。三是资源要素流动和农村劳动力转移失衡，农民就业环境改善缓慢，城乡就业差距扩大。四是城乡居民收入增长失衡，收入、消费差距不断扩大，农村消费品市场份额在持续萎缩。农村投资增长慢，经济发展滞后，最终影响到农民收入的增长速度。五是城乡经济体制改革失衡，农村制度供给滞后，各种相关制度不能很好地适应农村经济的发展要求^[19]。

2.缩小城乡区域发展差距的途径

促进农业和农村经济加快发展，是缩小城乡差距的重要途径。党中央、国务院提出统筹城乡发展，首先要求调整政府的投资结构，大幅度增加农业农村基础设施建设的投资，夯实农业、农村的发展基础，为农民增收创造良好的条件。其次，要求稳步推进农村综合改革，不断减轻农民负担，防止农民负担反弹。第三，要增加良种和农机具补贴，支持农民调整产业结构，繁荣农村经济，以增加农民收入。第四，积极推进粮食流通和农村金融体制改革，支持对粮农直接补贴和农村信用社的改革试点工作，拓展农业的融资渠道，保障国家的粮食安全。

党中央、国务院提出统筹区域发展之后，又细化我国东、中、西和东北四大经济板块的发展方向，明确了西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起和东部率先发展的途径。推进西部大开发，一要切实抓好生态环境建设，二要大力加强基础设施建设，三要大力发展优势特色产业，四要推进社会事业全面发展。振兴东北等老工业基地，一要加快改革开放步伐，加快国有经济战略性调整；二要加大经济结构调整和技术改造力度；三要大力推进资源性城市经济转型；四要搞好就业和社会保障体系建设。促进中部崛起，一要进一步推进改革开放，推进制度创新、加大所有制结构调整，推进政府管理创新；二要加强农业和重要商品粮基地建设，要集中发展优势产品，努力形成支柱产业，大力发展加工业，提高农产品的附加值；三要积极推进经济结构战略性调整，要把注重依靠科技进步和提高劳动者素质，实现速度与结构、质量和效益的统一放在重要地位；四是按照大中小城市协调发展的思路，积极推进城镇化。鼓励东部地区率先发展，一是要加快产业结构升级，二是要提高对外开放水平，三是要注意发挥城市圈的辐射带动作用，四是要加强与中西部地区的经济技术协作，五是促使有条件的地方率先基本实现现代化。

（二）提高经济社会发展可持续能力

可持续发展是当世界各国面临的共同难题，可持续发展的国际合作日益活跃。在国家可持续发展战略的指导下，各地区制定了各自的可持续发展战略，在促进区域可持续发展方面积累了大量的经验。然而，按照行政管理的层级，逐级下达可持续发展的指标，各行政区孤立地制定可持续发展战略的做法，往往会使国家的可持续发展能力受到影响。比如，对于一些生态脆弱的地区、过度开发地区，长时间的过度开发已经使其可持续发展能力受到了严重的影响，将这些区域作为实施可持续发展的地域单元，在发展地方经济的压力驱使下，其行为选择往往会背离可持续发展的要求。

城乡区域统筹发展，要求在一个较大的地理空间内制定和实施可持续发展战略，它通过区域分工的细化，区域互动合作机制的完善，确保经济活动既符合自然生态规律，又符合经济规律，使区域可持续发展的路径选择与国家的可持续发展的要求相一致。比如，我国局部地区出现了土地资源短缺、水资源严重短缺、生态恶化等问题，如果将解决问题的思路紧紧局限在区域内部，仅凭区域自身的努力，或者上级政府仅只是给予解决问题的人、财、物的支持，很难解决这些问题。统筹城乡区域发展，跳出局部区域，站在更高的平台、用一种更宽广的视野来看待这些问题，有利于拓展解决问题的思路。

三、在主体功能区建设中促进城乡区域统筹协调发展

城乡区域协调发展是城乡区域空间结构协调的问题，它包括两个方面的内容，一是区域之间经济社会发展的协调，二是区域经济社会发展规模与区域资源环境承载力之间的协调。很长一段时间内，经济研究以资源环境完全能够承载人类的经济社会活动、价格机制能够解决资源稀缺问题为假设前提，因此，区域协调发展也就被简单地认为是区域间经济发展的协调。从我国推进区域协调发展的历史来看，合理进行经济区划，对不同经济区实行不同的区域政策，力求缩小区域间经济发展差距，是空间结构调整的基本思路。“九五”时期提出要构建七大经济区分工合作的协调发展格局，“十五”时期提出的以结构调整（主要是产业结构调整）为主线，都是我国进行空间结构调整，探索区域协调路径的具体表现。从过去的实践来看，七大经济区划，一是依据地理相连、尽量保持行政区划完整的原则；二是发挥资源优势，加快资源开发的步伐。这种经济区划，主要顾及经济效益，遵循的是经济规律，对经济发展与自然规律的适应重视不够。经济运行的结果表明，以构建合理的区域分工体系、加快资源开发为导向的七大经济区建设没能实现区域的协调发展。“十五”计划提出以经济结构调整为主线，其重点是通过产业结构调整。产业结构调整重点是要解决生产什么的问题，对在什么地方生产的问题考虑甚少，这种结构调整不能解决空间失衡的问题，特别是不能解决区域经济社会发展与区域的资源环境承载力之间的失衡问题。

在主体功能区建设中促进城乡区域统筹协调发展的内在机理是：首先，通过主体功能区划，对城乡区域的经济社会活动施加主体功能限制；其次，根据主体功能限制，城乡区域在主要提供自然财富和社会经济财富之间做出选择；第三，根据主体功能限制和发展重点的要求，城乡区域决定其发展路径，决定产业选择；第四，政府实施差别化的区域政策，以推进形成主体功能区。主体功能区建设促进城乡区域统筹协调发展的表现是，首先，划定专门的区域进行自然生态财富的生产，增大自然生态财富的供给，在主体功能限制下进行区域产业选择，将经济社会活动对资源环境的压力降低到最小程度，进而实现经济社会发展和区域资源环境承载力之间的协调；其次，将区域发展差距定义为区域间公共服务、人民生活水平和生活质量的差异，而不是区域之间经济总量的差异，并通过财政转移，努力实现公共服务的均等化，使各区域共享发展的成就，努力经济发展的结果公平，进而实现区域间经济发展的协调。

【注释】

[1]杨伟民.未来经济和产业布局的战略构想.中国宏观经济信息网，2004，2.

[2]杨伟民.编制“十一五”规划过程中应突出解决六大问题[N].证券之星，2005-7-16 10：58：56.

[3]马凯.树立和落实科学发展观　推进经济增长方式的根本性转变[J].宏观经济管理，2004，6.

[4]马凯.科学的发展观与经济增长方式的根本转变[J].求是，2004，8.

[5]马凯.推进经济增长方式根本性转变的途径和措施[J].中国经贸导刊，2004（10）.

[6]邓玲，杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家，2006，4.

[7]吴季松.多维视角下的循环经济[N].人民日报，2005-08-15（9）.

[8]陈德敏，孟帮燕，林勇.区域生产力布局模式选择分析[J].开发研究，2005，4.

[9]方创琳.区域发展战略论[M].北京：科学出版社，2002.

[10]杜黎明.毛泽东经济思想对统筹区域发展的启示[J].毛泽东思想研究，2006（1）.

[11]《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，1996年3月17日.第八届全国人民代表大会第四次会议批准.

[12]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，2001年3月15日.第九届全国人民代表大会第四次会议批准.

[13]潘伟志.产业转移内涵、机制探析[J].生产力研究，2004，10.

[14]陈计旺.地域分工与区域经济协调发展[M].北京：经济管理出版社，2001.

[15]韩俊.工业反哺农业　城市支持农村[N].人民日报，2005-11-18（9）.

[16]杜黎明，邓玲.论区域经济统筹发展的客观基础[J].开发研究，2005（4）.

[17]丹尼斯·卡尔顿，杰佛里·佩罗夫.现代组织理论（上册）[M].上海：三联书店与上海人民出版社，1998.

[18]张可云.区域经济政策——理论基础与欧盟国家实践[M].北京：中国轻工业出版社，2001.

[19]马晓河.统筹城乡发展要解决五大失衡问题[J].宏观经济研究，2004（4）.