实施区域协调发展的投资战略措施

四、实施区域协调发展的投资战略措施

1.完善区域发展的相关政策

优化、改革政策环境，充分利用它的推动作用，减少其对区域协调发展的负面影响。

(1)制定差异性的土地区域利用政策。根据区域功能定位、土地利用现状和开发潜力，制定差异性的土地区域利用政策，各级土地利用总体规划制订及修编、土地利用年度计划和用地许可必须考虑区域差异以及区域功能定位差异。在优化开发区，大力推进土地利用转型，严控建设用地增量;在重点开发区，要积极盘活建设用地存量，鼓励土地利用模式和方式创新，有效保障区域集聚人口及经济的用地需求;在限制开发区，切实发挥土地对国家生态安全的基础屏障作用，促进区域生态功能的恢复和提高，切实维护国家生态安全;在禁止开发区，严格一般性项目开发建设的土地许可。

(2)制定与功能区定位相适应的投资与税收政策。根据不同地区的功能定位，制订相应的投资保障政策。对处于东部的优化开发区，投资政策的核心是激励企业创新，提高科技向现实生产力转化的能力，率先实现生产方式转变，具体政策为:适当提高区域内国家创新工程和具有自主知识产权的高新技术项目的补助标准，允许区域内高技术企业加速折旧，扩大区域内高新技术项目增值税抵扣范围，完善技术创新和科技成果产业化的示范项目的政策保障，提高区域内制造业、服务业的资源利用标准、能耗标准与市场准入标准。对于大部分处于中部以及部分为东西部的重点开发区，核心是承接产业与人口转移，保持经济增长，具体的政策有:应加强基础设施投融资机制创新，尝试基础设施项目融资;优先布局安排对能够吸纳农村与外来人口就业、承接优化开发区产业转移的投资项目，并在税收、贷款等方面给予优惠;提高国家政策性银行基础设施信贷比重，适当延长贷款期限。对于以中西部居多的限制开发区，核心是保护生态环境、提高公共服务水平，并适当发展特色经济，具体政策应有:加大区域内公共服务设施的中央财政性建设资金投入力度，降低地方资金配套要求;对特色产业开发项目实行投资补贴，完善区域内各类特色产业的政府鼓励与支持措施;建立长效的生态恢复与环境保护的投入机制，探索生态补偿基金建设的各种可能渠道。对于以各种保护区为主构成的禁止开发区，投资的核心是生态保护，必须采取多种方式(包括向社会资本开放)筹集生态恢复与环境保护开发资金，提高功能区内的投资力度;建立长效的生态恢复与环境保护的可持续投入机制，逐步完善生态补偿机制;完善区域内公共服务设施的投资规划、建设标准，落实公共服务基本均等化的投资保障措施，保证区域内居民能够享受基本的公共服务。

(3)制定差异化的产业政策与投资指导目录。目前，虽然有专门针对西部地区的外商投资指导目录，但是更多的是全国统一的产业政策与投资指导目录，这远不能体现出各区域的实际特点，也不能按功能定位对其实际要求。产业政策与投资目录的制订必须与区域功能特点结合起来，必须分级、分地区。今后，要在全国统一的产业政策与投资目录的基础上，制订各区域的产业政策与投资指导目录，但一个前提是，各区域的产业政策与投资指导目录不能与全国的冲突，应是针对本地区的特点进行必要的补充与修改。

(4)制定差异化的金融政策。国家降低西部经济发展相对落后地区的金融机构的存款准备金率，对中西部地区生态环境、公共基础设施建设项目按最优惠的贷款利率给予贷款，并适当延长贷款期限。鼓励符合条件的东部城市商业银行、外资银行到西部设立分支机构。积极支持设立各类专门的区域性担保机构为跨区域投资的中小企业开展担保和再担保业务。东部发达地区要设立专门的中西部投资基金，对本地企业到中西部地区投资创业给予适当的补助、补贴。

(5)健全要素市场流动机制。逐步建立全国统一的社保体系。在目前，受财税体制影响，难以短期建立全国统一标准体系的前提下，可先建立全国统一的结算体系，确保各地承保的社保资金在全国所有地区都可缴存与报销，尤其对养老与大病医疗保险更需如此。医疗保险逐步打破区域限制，定点医院可异地选择，报销结算实行全国统一的系统。放开大学毕业生就业的户籍限制，各地要放宽当地的入户条件，对有固定工作、固定收入或固定居住条件的居民，允许在当地落户。鼓励农村居民向城镇转移，积极探索农村医疗、养老保险与城镇接轨的新机制。

(6)完善财政转移支付制度。随着我国公共财政体制的基本建立和相应政策措施的实施，我国已具备建立规范、统一的财政转移支付制度的条件。通过测算出各地区的收入能力和支出水平，按人均生产总值水平、上缴财政情况与公共服务资金供需缺口相结合排序，确定各地转移支付的规模与力度，其中要加大经济相对落后地区、限制开发和禁止开发区域的财政转移支付力度，努力缩小人均财政支出的差距，缩小不同地区城乡居民在人均享受公共福利水平上的差距，有效提升中西部地区消费能力，缩小东中西部地区的消费差距。

2.加大区域合作力度，积极推进产业转移

(1)优化合作环境，加大合作领域与力度。区域合作是实现区域协调发展的最根本途径，各级政府应十分重视企业间的合作，积极为双方或地方的企业合作创造条件。一是政府要为企业合作搭建信息平台，通过信息平台，积极客观宣传当地的相关投资环境优势、产业发展潜力以及相关规划发展战略;二是规范政府职能部门行为，简化政府对投资项目的管理程序;三是通过信息平台及时发布相关企业合作信息，为企业间多方合作牵线搭桥。

加强东西部地区之间商品、服务等贸易合作，扩大东西部地区之间商品、服务贸易的规模和范围，提升层次和水平;鼓励东部地区积极利用西部地区独特的沿边区位优势和周边国际市场，发展面向欧洲、中亚、南亚、东南亚的对外贸易，促进东西部企业联合“走出去”。鼓励西部地区有效利用东部地区沿海以及金融、外贸等方面的优势，扩大特色优势产品的出口贸易。鼓励和引导东部地区出口加工区和加工贸易企业与西部地区合作发展加工贸易，在西部打造若干综合性物流园区。

鼓励东部地区企业到西部地区开拓市场，扩大“销地产”规模;支持东部地区企业通过BOT(建造—运营—移交)、TOT(转让—运营—转让)等方式参与西部地区高等级公路、铁路、机场、港口建设以及市政基础设施项目建设;为激励东部地区企业、社会团体和个人通过租赁、承包等方式参与西部地区生态建设及后续产业开发创造条件，鼓励东西部地区联合开展国际经济技术交流与合作。

推动东西部地区联合建立长期稳定的资源开发基地，加强对全国发展具有重要影响的能源、矿产资源的勘探开发和综合利用。开发利用煤炭资源，建设大型煤炭生产基地、煤电一体化重大项目和煤化工基地;勘探开发石油天然气，建设大型炼油和石化基地;开发利用水能、风能、太阳能、生物质能、地热发电等可再生能源;进行有色金属、稀土、钒钛等矿产资源的开采;鼓励东部地区大型钢铁企业到西部地区联合重组;建设大型钾肥、磷复肥、氮肥、氯碱、磷化工等项目。

(2)加快推进区域间的产业转移。进一步改善投资软环境，完善服务体系建设，推进东部企业向中西部地区进行集群型投资，结合东部地区产业升级和中西部地区产业发展、产业结构调整的要求，制定产业转移规划，积极引导东部地区产业转移，培养我国新的产业带。在国家规划的基础上，各地区通过专业产业园区的建设，承接东部转移产业，实现产业转移的有序进行。加强承接产业转移的载体建设，中西部地区政府应着力搞好工业园区建设，把工业园区建设成为承接东部地区产业转移的有效载体。东部可以以多种方式进行合作，在中、西部建立像科技城、科技中心、高新技术产业开发区这样的特殊区域;中、西部可运用资源优势加入东部跨地区的企业集团，使产业转移后形成一个完整的产业链，也通过与东部形成相关利益纽带来形成资源与技术的交换和互补。

3.深化对口支援机制，扩大对西部地区人才开发的支持力度

继续深化发达地区对西部地区的对口支援机制，构建更加通畅的沟通与交流渠道，发达地区除了给予一定的资金支持外，更要发挥发达地区在信息、技术、管理以及人才开发方面的优势，帮助西部加快发展步伐，尤其是人才开发性的支持。东部地区要扩大对中西部地区人才的培训规模，支持东部地区职业院校开展面向西部地区的职业培训，加强高技能人才、实用人才和农民创业培训。鼓励东部地区学校、企业到中西部地区与当地合作办学，加强东部地区对中西部地区的师资培训。扩大东部地区的高等学校和中等职业学校在中西部的招生规模。落实大学毕业生到中西部地区特别是艰苦边远地区基层单位就业的有关政策，加强东部地区高等院校和科研院所为中西部地区服务的专门学科和研究机构的建设。

4.建立区域生态补偿机制

不同地区的生态资源禀赋、功能定位不同，决定了不同的生态服务价值和生态贡献;各地生态保护成本和发展机会成本不同，决定了各地对生态付出的代价不同;各地社会经济发展与生态环境关联程度的不同，决定了各地在既定的生态环境目标的条件下得到的效益不同，这种地区间生态贡献、代价与效益的不对等，客观上要求建立区域生态补偿机制。目前，尽管中央加大对一些生态功能区的投资力度，建立了环境保护、森林生态效益补偿等基金，但总体而言，尚未建立起系统的生态补偿制度。建立生态补偿机制涉及多方利益，需要完善理论方法体系、政策法规来支撑，为此，一是多方协商、统一规划，明确各地区的生态功能定位及各主体在相应的生态恢复与环境保护中的权责利;二是加强资源开发、工程建设等活动对生态环境影响评估方法体系，生态保护投入和生态服务价值效果评价方法体系的研究与建设，为建立和落实生态补偿机制提供基础支撑;三是根据各自功能特点，完善自然保护区、生态功能区、矿产资源开发以及领域水环境等不同类型生态补偿标准体系;四是按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象、范围;五是通过政府引导与市场调控相结合，建立生态补偿基金，构建多元化的筹资渠道，探索多样的市场化运作的生态补偿方式;六是充分发挥政府在生态补偿机制建立过程中的作用，建立生态补偿专项财政转移支付制度，改进公共财政对生态保护投入机制，完善调节、规范市场经济主体的政策法规。

5.加大中央对西部地区和特定功能区的投资力度

加大中央财政预算内投资对西部以及承担全国生态屏障功能地区的投资力度，确保中央对这些投资的增长高于预算内财政投资的增长;加大国债以及代地方发债在中西部地区的投资规模;对承担特定生态功能区域成立专门的建设基金，如长江与黄河中上游生态恢复基金。

【注释】

[1]部分内容引用国家发改委副主任杜鹰在“2007年全国发展改革系统地区经济工作会议暨区域合作座谈会”上的讲话内容。

[2]本书根据国家统计局对我国地区划分，分为东中西部三大地区进行区域研究，东部地区包括的11个省级行政区，分别是北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南;中部地区有8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括的省级行政区共12个，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。

[3]胡瑞文:《教育经费缺口分析》，国家发改委投资所课题，2007年。

[4]交通建设密度:区域每(万)平方公里公路、铁路等的公里数。