完善统筹城乡进程中的农民权益保障机制

完善统筹城乡进程中的农民权益保障机制_中国基层社会治理机制创新研究

近年来，由于在统筹城乡进程中没有正确处理经济发展与民生、稳定、和谐的关系，一些西部地方农民的正当权益遭到不法侵害现象突出，农民权益保障问题日益凸显。而农民权益保障问题不仅成为制约我国统筹城乡发展的障碍，还很有可能滋生许多社会风险问题，从而影响国家和社会的和谐稳定。按照科学发展观的要求，完善农民权益保障机制是有效破解城乡统筹中的利益冲突与社会风险的可行性路径。

一、统筹城乡进程中的农民权益保障现状

“城乡统筹”就是要按照科学发展观的要求，充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡，城乡互动的长效机制，促进城乡协调发展。我国在以城乡统筹推进现代化取得巨大成就的同时，一些地方也暴露了在统筹城乡的实践中普遍存在着农民权益被侵害、失地农民权益流失严重与权益保障机制不健全等较为严重的问题。

1.传统农业区农民种地收益过于偏低，土地抛荒现象严重

鉴于国家农业发展和粮食安全战略，近年来，国家从全面取消农业税，到粮食直补、农机购置补贴、良种补贴、农资综合补贴，从新型农村合作医疗、农村免费义务教育，到农村最低生活保障、新型农村社会养老保险等方面，出台了一系列惠农政策。在城市化进程加快的背景下，由于务农收益远不如打工收入，务农收入在农民家庭收入中的占比越来越小，大量农民还是选择了外出打工，大量农村土地被“粗放”经营，甚至被大量抛荒；农民对土地的传统感情正渐行渐远。^[36] 当前，在我国西部农村地区，单个农户完全靠种田为生，只能解决温饱，盖房娶媳、子女上学等，均无从谈起。据“四川省社会风险防范与群体性事件预警”课题组在四川省的抽样调查显示，四川省农村地区从事种植业的农民平均年龄在52.05岁，约有88.75%的农民在城镇打工；有53.26%的农民半农半工；33.48%的农户基本放弃了农田，仅有13.26%的农户真正以务农为生；达州、绵阳、资阳、内江等市的一些农村土地抛荒率在30%以上。务农成本高、收益低引发的大量农村土地“抛荒”、种植业人口急剧锐减，对我国农业和粮食安全构成了严峻挑战，是粮食和其它农副产品价格高居不下的重要因素之一。

2.农民在统筹城乡中缺乏完善的法律保障体系

随着我国城镇化的迅速发展，大量农村土地在城乡统筹中被征用，被征地农民合法权益的保障已成为社会各界关注的焦点。目前，我国被征地农民权益的保护还明显存在着相关法律界定模糊且相互冲突、法律位阶过低、司法救济不充分等问题。其中，现有的法律、法规只支持农民对土地的使用权，而对土地产权，乃至对他们自己的宅基地和房屋产权还未有进行明确的法律确认与保护；这样，农民在统筹城乡过程中无法与主导城镇化运动的公共权力部门和强大的利益集团进行平等对话。由于缺乏可行性的法律供给和运转机制，农民被剥夺的权益也无法通过现有的法律、法规得到维护和保障。“事物的力量总是趋向于摧毁平等的，所以立法的力量就应该总是倾向于维护平等。”^[37] 要真正落实城乡统筹发展，就必须在公共利益原则、公平补偿原则和程序公正原则的指导下，完善征地听证制度、征地补偿制度、被征地农民权益保障制度等方面的法律、法规。

3.农民在统筹城乡中缺乏完善的权益保障机制

当前，我国农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化水平低，农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，农村公民组织、自治组织发展还相对滞后，城乡经济社会发展一体化体制机制需要进一步完善，这些都是制约我国在统筹城乡中进一步完善农民权益保障机制的重要因素。党的十七大指出，要“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益的机制”，“最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。这就要求地方，尤其是在农村工作的党政领导干部，要不断创新农民权益保障的思路和机制，在统筹城乡中保障农民的话语权，构建保障农民权益的利益协调机制，对群众的合理诉求，能够解决的，要竭尽全力去解决；无法解决或者要求不合理的，要耐心地劝导说服；对于确因政策失当、决策失误、侵犯群众利益的，要据实向群众承认错误，及时纠正，决不能回避矛盾、敷衍群众，从而使群众的不满情绪积淀并不断激化。

除上述三点以外，城乡结合部农民权益保障方面还存在着相关法律不健全、城乡结合部社会保障体系滞后、土地价格混乱、失地农民再就业难等严峻的问题。后面的四点在本章第四节有述。

在我国改革开放的关键时期，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”^[38]。社会群体性突发事件作为各种社会矛盾最集中、最直接的反映，其背后的利益冲突往往是群体性事件爆发的根源。由于一些地方主导统筹城乡的领导干部在片面追求政绩工程的过程中贪污腐化，践踏农民的基本权益，就很容易导致以党群、干群矛盾为核心的乡村社会矛盾的尖锐激化，从而影响乡村社会的和谐与稳定。农村、农业、农民问题是我国稳民心、安天下的基础前提，所以统筹城乡中因侵害农民基本权益而引发的利益矛盾和社会冲突，必然会进一步影响整个国家和社会的稳定与和谐。

二、统筹城乡进程中农民权益严重缺失的原因分析

农民权益在统筹城乡过程中大量流失并由此引发了大量的社会风险问题，这既与我国改革开放和社会主义现代化建设进人深水区，利益冲突和社会矛盾尖锐激化有很大的关系，更与一些地方在统筹城乡的过程中，缺乏正确的执政理念、政绩观、服务观，片面追求经济绩效，缺乏有效的农民权益保障机制、保障体系等因素有着密切的相关性。

1.利益冲突与矛盾激化的现代化振荡期是我国农民权益大量缺失的温床

亚里士多德认为，人间的争端以至酿成内乱常常起因于贫富不均，“内讧总是由要求平等的愿望这根苗生长起来的”^[39] 。我国自古以来就有“不患寡而患不均”的传统，并把“损有余而补不足”看作是“天道”。在亨廷顿看来，传统国家和现代国家是稳定的，而处于传统国家向现代国家转型的社会是最不稳定的，即“现代性产生稳定，但现代化却会引起不稳定”^[40] 。正处于改革开放关键时期的转型中国，在体制转轨和社会转型的关键时期，社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，引发了一系列城乡之间、不同地区之间、不同社会群体和社会阶层之间以利益为核心内容的复杂社会矛盾。随着农村市场经济的深入发展，农村中的一些“致富能手”、“经济能人”逐渐从村民中脱颖而出，他们在经济收入、经济地位等方面大大拉开与一般村民的差距。在我国既有的地方治理模式下，乡村社会中的这些致富能手和经济能人，往往很容易获得上级党委、政府的赏识，成为“村两委”的负责人，以帮助农民实现“共同富裕”的目标。但实际上，一些经济能人在成为村干部后，往往会利用“村官”的权力，为他们自己谋求个体利益的最大化，这反而有可能进一步加剧农村固有的贫富差距和社会冲突，加大乡村社会早已存在的社会风险问题。

2.违背科学发展观的“GDP模式”是导致农民权益保障缺失的重要因素

改革开放以来，一些地方党委、政府曲解了统筹城乡的发展原则，把地方GDP的增长作为考核干部统筹城乡政绩的最重要，甚至是唯一的指标，由此在一定程度上导致了经济绩效至上、面子工程、政绩工程、官商勾结等一系列的政府失范行为。这样，一些地方在“带血的GDP”的绝对增长背后，是利益冲突加剧、干群关系紧张、社会矛盾不断，政府形象受损，党和政府合法性受到严峻挑战等一系列的严重问题。一些地方的城乡统筹发展不是建立在“以人为本”的科学发展观基础上的，而是建立在以牺牲群众利益、牺牲资源、牺牲环境，甚至以牺牲人民群众生命为代价的“带血GDP”的增长模式上的。违背科学发展观的“伪”统筹城乡运动，很容易导致圈地造城的政绩工程和面子工程。而在以“城市化”为主要内容的伪城乡一体化运动中，一些乡村干部和开发商等强势利益群体相互勾结，他们滚雪球式的发家是建立在大量农民权益被侵害和非法剥夺的基础上的。这必然会加剧农村基层社会利益冲突和社会矛盾日趋尖锐，加大农村潜在的社会风险，引发社会群体性事件，从而影响农村基层社会的稳定与和谐。

3.少数党员干部宗旨意识缺乏、服务能力低下，进一步加剧了农民权益保障的低效

美国经济学家奥尔森认为：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”^[41] 集体行动中存在着大量的“搭便车”和“分利”行为，越大的集团，越是在长期稳定的环境中，越难以完成表面上具有逻辑性的集体行动，最终往往会因“集体行动的困境”而导致集体行动的失败。“立党为公、执政为民”本应成为各级党员干部在城乡统筹中牢固树立的服务理念。然而一些党员干部宗旨意识、党性观念淡薄，在统筹城乡的实践中没有正确处理好个人利益与既得利益集团、群众利益的关系。很多在城乡统筹中发生的农村群体性事件，很大程度上是因为一些领导干部不能够妥善协调和处理农村各方面的利益关系导致的。在处理各种经济主体的利益时，一些农村干部往往摆不正位置，立场、感情没有站在大多数群众的利益上，不能做群众的主心骨、代言人，而是很容易站到比群众强势的既得利益群体一边。一系列农村社会群体性事件的背后，普遍存在着一些基层干部把“为人民服务”异化“为老板服务”的执政党宗旨异化问题。

4.农民在统筹城乡进程中缺乏“话语民主”，被剥夺了话语权

一些地方政府在统筹城乡的过程中，把城乡统筹错误等同于农村城镇化，他们片面追求政绩工程、面子工程，不顾当地的实际情况，大搞圈地运动、造城运动，实际上走的还是一种以城镇化取代现代化，消灭农村、农民的传统工业化老路。处于弱势群体地位的广大农民，由于在政府主导的城镇化过程中没有自己的话语权，他们在失去赖以生存的土地的同时，并没p有相应得到较为完善的基本权益保障。正是由于广大农民对统筹城乡中的公共政策没有话语权，他们基本的合法权益无法得到有效保障，农民逐渐对主导城乡统筹政策的党委、政府不信任、不合作，这样城乡统筹就经常因官民无法实现良性互动而陷于进退两难的困境。因此，一些地方由于违背了“以人为本”的科学发展观，所谓的统筹城乡就变成了简单化的城镇化运动，这种形式主义的“口号政治”和政绩工程，不仅无法破解既有的城乡矛盾，反而在为官员、富人“锦上添花”的过程中，让绝大多数的失地农民在一时的“被富裕”后，陷入了持久的贫困之中。

为了有效破解统筹城乡中的困境，加快城乡一体化的步伐，我们必须在科学发展观的指导下，切实在完善相关法律法规、促进农民持续增收、完善农村基本公共服务和村级治理等方面构建比较完善的农民权益保障体系。

三、构建统筹城乡进程中的农民权益保障机制

“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点” ^[42]。因此，我们在统筹城乡的过程中，必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为统筹城乡的出发点和落脚点。科学的统筹城乡就是为了让农民在城乡一体化的过程中与市民一样共享现代城市文明的成果。而完善各种农民权益保障机制，构建现代农民权益保障体系，是在统筹城乡过程中真正实现城乡互动、科学发展的制度基础。

1.完善农民权益保障的法律机制

市场机制在调动各种社会主体实现自身利益的同时，的确也能在一定程度上实现公共利益的较大化。但市场——这只看不见的手，天生就是要摧毁平等，而政治国家则需要通过法律制度的供给来缩小社会主体之间的差距，以维护相对的平等。这就要求我国在统筹城乡中，尽快完善农民权益的法律保障机制。首先，在立法层面，要进一步赋予农民应有的各项合法权益，完善保护农民权益的法律措施，制定《中华人民共和国农民权益保障法》，尤其要明确农民对承包地和宅基地的法定权利，为保护农民权益提供制度基础。其次，要在统筹城乡工作中强化依法行政，加强各级人大对城乡统筹工作的法律监督力度，完善县乡两级城乡统筹工作机制，在统筹城乡中切实依法保障农民权益。再次，在统筹城乡中要切实加强对农民权益的司法保障。针对统筹城乡中侵害农民权益的非法行为，司法部门要保障农民能够及时通过民事诉讼、行政诉讼等司法途径加以解决，以活生生的案例形式教育广大干部、群众，激发广大农民的维权意识。最后，必须通过相应的法律运行机制让农民权益保障的法律法规真正运转起来。近年来，成都市在通过创新法律机制保障农民权益方面进行了大胆的尝试：成都市在基层社区大力进行法律宣传的同时，广泛开展政府为居民购买法律服务工作。锦江区用政府埋单的形式为社区聘请法律顾问，全区居民享受了政府购买的免费法律服务。^[43] 金牛区在为全区居民购买法律服务的基础上，建立了“一街道一法律服务机构”和“一社区一律师”的基层社会法律服务网络，让全区居民能够享受免费的法律服务和优质的调解服务。^[44]

2.完善农民权益保障的收入持续增长机制

改革开放初期，以农村家庭联产承包责任制为核心的制度安排极大地调动了广大农民的劳动积极性，一度成为农民家庭收入持续增长的动力之源。随着我国改革开放和社会主义市场经济的深入发展，家庭联产承包责任制在解放农村生产力、促进农民增收方面的效能已基本释放完毕。 在新的历史时期，党和政府必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。作为推进农村现代化的一种新的制度安排，统筹城乡的直接效果必须能够促进农民的持续增收。广大农民只有在城乡统筹中持续增收，生活水平不断提高，他们才能自觉认同并自愿融入到城乡统筹的实践中去。所以统筹城乡在经济上必须保障农民的持续增收，把解放农村生产力与促进农民持续增收统一起来。传统以农户为单位，靠天吃饭的小农经济发展模式已无法适应社会主义市场经济深入发展的要求，农民在市场经济中“单打独斗”，不仅不能发家，甚至养家糊口都成了问题。当前，中国农民收入持续增长的出路就在于，在稳定、发展以家庭联产承包责任制为核心的农村产权制度的基础上，通过土地流转，发展土地规模经营，让中国农业走上规模化、产业化、品牌化的道路。在大力发展农村经济的同时，积极探索农村集体经济的有效实现形式，在有条件地方积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，在此基础上大力发展品牌农业，培育大型农业龙头企业。农村发展和农民持续增收关键要靠农民自身的转变，尤其是思维的转变。因此，要积极培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，并在此基础上培育农村“双强”致富能手和经营能手，为农村产业化、规模化、品牌化提供丰富的乡土人力资源。在社会主义市场经济深入发展的今天，必须大力发展农村集体经济，着力提高农民的组织化程度，增强农村集体经济组织的服务功能，实现龙头企业、农业生产基地、农村专业合作组织、单个农户四者有机衔接和良性互动的现代农民收入持续增长的新机制。

3.完善农民权益保障的村民自治机制

当前，在统筹城乡的过程中，广大农民基本权益得不到有效保障的主要原因，在于一些地方的村民自治组织和自治机制还不能从根本上保障农民在统筹城乡中的话语权；村民对农村基层社会公共事务缺乏制度性的决策权。当前，完善以村民议事会民主议事为核心的村民自治机制是切实保障农民权益的民主基石。

首先，广大党员干部必须牢固树立“立党为公、执政为民、全心全意为人民服务”的执政理念，在农村基层社会通过践行党的群众路线逐步实现“让民做主”。 其次，要切实在农村基层社会实践、完善、创新农村基层群众以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”为基本内容与特征的村民自治的新内容、新机制、新路径、新模式。成都市在统筹城乡的过程中，以农村议事会机制创新为核心，不断完善农村公共事务决策、执行、监督三者有机结合和良性互动的村级治理新机制。在近年城乡统筹的实践中，成都市下属的彭州市构建了“以村党组织为领导核心、3个村民自治组织为社会主体、集体经济组织为市场主体、其它组织共同参与”的新型村级治理机制。一些村选出了“村议员”，成立了“村议会”，在党组织的领导下负责村里重大事情的公共决策，并负责灾后小区的日常管理工作，从而真正实现了“民行官事”的“村民自治”。^[45] 成都市近年还明确规定了，如果“基层议事会不民主，镇村干部要受到严厉处罚”^[46]，从而为村（居）民参与村级治理，实现“当家做主”扫除了行政障碍。村（居）民广泛、有效、有序地参与农村基层社会的公共事务，拥有了制度性的“话语权”，成为了村（社区）里的真正主人，这在维护农民权益的同时，也从根本上化解了农村的利益冲突，实现了农村基层社会的稳定、进步与和谐。

实践证明，只有真正做到“还权于民”、“让民做主”，在农村基层社会真正践行“自我管理、自我教育、自我服务、自我发展”的村级民主治理机制，才能从根本上解决统筹城乡中农民权益流失与城乡统筹困境诸问题。

4.完善农民权益保障的公共服务机制

完善的农村公共服务机制是保障农民基本权益，实现农民经济权益与政治权益有机统一和良性互动，促进公平、和谐的关键所在。在一定程度上可以说，“治理就是服务”，提供公共服务是完善村级治理、完善农民权益保障的重要环节。通过创新政府公共服务、村集体公共服务、市场化公共服务、志愿者公共服务有机衔接和良性互动的村级公共服务新机制，进一步完善村级治理新机制、新模式。

自2008年11月以来，四川省成都市以村级公共服务专项资金使用为“抓手”，撬开了村级民主，不断创新基层社会民主治理机制，在城乡统筹进程中实现了农民经济权益、政治权益的相互支撑与良性互动。成都市规定村级公共服务资金的使用必须由村（社区）的村（居）民大会、村（居）民代表大会或村（居）民议事会通过民主决策来决定设施建设内容、标准和进度安排，有关部门不得强迫和干涉。^[47] 以村级公共服务的民主使用为突破口，成都村（社区）的村民大众被推上了村级治理的前台，成为基层社会公共事务决策和基层社会自治的主人。成都市所属的县级邛崃市油榨乡马岩村在村级公共服务资金的使用问题上，面对要实施哪些公共服务项目、怎么实施、谁先谁后等复杂问题，将决定权交给群众，通过“三步量分法”，最终确定了村级公共服务项目以及实施的先后顺序。^[48] 成都市郫县红光镇鱼塘坎村，从2009年8月拿到村级公共服务专项资金到10月份启动项目建设的2个月内，村社干部、议事会成员、党员代表们走遍了全村群众的家，在广泛征集专项资金使用方案后，再召开村民议事会，就村级公共服务资金使用方案进行了公开表决。到2009年年底，通过村民民主决策完善了乡村道路、田间沟渠、桥涵、村里健身器材等7个公共服务项目的新建或改造。^[49] 蒲江县插旗山村在村级公共服务专项资金使用上完全走“群众路线”， 2010年村里20万村级公共服务资金怎么用、用在哪、用多少都必须经村民表决同意，议事会、理财小组、项目监督小组同时签字才能入账。^[50] 成都市以村级公共服务资金的使用为突破口，村里要做哪类事、哪些事、先做什么、后做什么都由村民自己说了算，广大村民在农村基层“当家做主”已经形成了一套制度和习惯。

5.完善农民权益保障的绩效评估机制

温家宝总理强调，在现代中国，“一个政府，除了对人民负责、服务、献身外，不应该有任何特权。一切权力属于人民，一切权力都要为了人民”^[51]。既然统筹城乡是为了广大农民，那么统筹城乡的绩效也就应该接受广大农民的评估，而广大村民对城乡统筹监督的过程也是他们维护自己基本权益的过程。

第一，创新统筹城乡绩效的基层群众评估新机制。在我国，党和政府始终是为人民服务的工具。既然是为人民服务，那就应让人民满意，“要想让人民群众满意，首先就得接受人民群众的评议”^[52] ，以充分保障人民群众在统筹城乡绩效评估上的话语权。为此，我国必须进一步完善对各级党政干部的选拔、任免机制，在统筹城乡中积极引导广大人民群众制度化参与对干部的绩效考核，真正把那些在城乡统筹中能够埋头苦干、全心全意为百姓谋福利的党员干部选拔到重要领导岗位上来。自2009年以来，江苏泰州在试点的基础上，在全市开展“村民直评村官”活动，这种直接民主大大丰富了农村民主治理的新实践。^[53] 近年来，成都市在全市范围内广泛开展对乡镇、村（社区）负责人进行民主评议活动，并明确规定了参加民主评议的群众代表不少于60%，民主评议满意率达不到70%的由上级党委进行诫勉，达不到50%的责令引咎辞职或提起罢免。^[54] 在农村基层社会全面推行“村民直评村官”， 让村干部不得为非，这从根本上保障了村民在统筹城乡中的话语权，从而切实保障了农民的基本权益。

第二，创新城乡统筹绩效的党政公共部门考核、评估机制。

在城乡统筹的过程中，统筹城乡绩效考核的主导权，长期以来几乎完全掌握在上级党组织部门，又特别是上级党委书记手中。地方党政干部表面上应对所在地区的人民群众负责，实际上却只对有权任免他们的上级主要领导干部负责。这样，一些地方的领导干部在统筹城乡的过程中就很容易出现“唯上不唯下”的悖论现象，并形成很强的路径依赖。此外，上级党委、政府在对下级领导干部绩效考核的过程，往往把一个地方GDP的增长作为对该地区领导干部统筹城乡发展最重要的考量指标。在经济绩效主导干部升迁的标竿下，一些地方的党政领导干部在统筹城乡的实践中，就难免不把“为人民服务”异化为“为老板服务”了。因此，要建立、健全地方人民代表大会和公民社会对地方统筹城乡的科学绩效评估机制，加大对地方领导干部行政问责的力度与广度，以彻底改变一些地方干部在统筹城乡中“唯上不唯下”的单向度“统治”状态，让广大党员干部在城乡统筹中真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

第三，创新统筹城乡绩效的专家学者评估机制。

以人为本的统筹城乡涉及国家、社会、地方、公民等方方面面的利益，统筹城乡的过程实际上也是对各种社会主体利益、价值和资源的整合与分配过程。公共权力部门无疑是统筹城乡的主导力量，而以地方政府为代表的公共权力主体，在统筹城乡的过程中是无法摆脱其作为“经济人”的路径依赖的。目前，很多地方统筹城乡绩效事实上是公共部门自己评自己，因此统筹城乡绩效考核如果借助以专家学者为主体的第三方，无疑就会有着更大的认同度与合法性。自2007年以来，成都市充分发挥四川大学的学术科研优势，与四川大学共同组建了成都市科学发展研究院，作为第三方的成都科学发展研究院，其研究成果已成为成都市在统筹城乡过程中规划、决策、考核、评估的重要参考和实施依据。

6.完善农民权益保障的合作治理机制。

作为利益、资源、价值整合与分配的城乡统筹，由于涉及各种社会主体复杂的利益关系，所以完全的政府主导和完全的社会主导，都很难实现城乡统筹的既定目标。而合作治理模式则认为，在城乡统筹的过程中，强调的不是自上而下的政府全能，而是由公民以公民组织或利益集团的形式在统筹城乡中形成与政府对话的力量，并在凝聚共识的基础上，以合作促发展，以合作促共赢，以合作促和谐。为了又好又快地推进城乡一体化进程，各种社会利益主体在城乡统筹中制度化参与的合作治理，应集中在合作决策与合作评估上，而不是在统筹城乡的所有问题上平等合作共治。

首先，要在统筹城乡的过程中，以地方官民合作决策为基础，积极构建“农村党组织、村委会、议事会、监事会、农村经济社会合作组织”等各种利益主体有机衔接和良性互动的合作决策模式。近年来，北京、广州等城郊农村创造性实践了“政府规划，村集体、村民与开发商对等合作开发”的统筹城乡新模式。^[55] 新都区三河镇涉农社区近年来形成了“两委三会一中心＋经济组织”的村级合作决策新模式，使基层党组织、社区自治组织、经济合作组织在社区治理中形成了有效的合作机制，在基层党内民主与基层人民民主良性互动中实现了基层群众的当家做主。^[56] 彭州的“131N”村级治理模式，是一个以农村基层社会治理主体合作决策为基础的典型的村级多元合作治理模式。“131N”村级多元合作决策模式，让广大村民在统筹城乡中拥有了制度性的“话语权”。“官民合作决策”在维护农民基本权益的基础上，从根本上化解了城乡统筹中的利益冲突与干群矛盾，实现了农村社会的稳定、进步与和谐。

其次，要建立、健全“上级党委政府评估、村级群众评估、专家学者评估”三者有机衔接和良性互动的多元合作绩效评估新机制。在统筹城乡的过程中，完全由党政公共部门主导的城乡统筹绩效评估几乎无法保障农民的基本权益。可以说，在统筹城乡中，完全由党政公共部门主导的绩效评估、完全由科研机构主导的绩效评估和完全由农村基层农民主导的城乡统筹绩效评估都无法实现城乡统筹科学性、民主性、合法性的有机统一。因此，建立、健全“上级党委政府评估、村级群众评估、专家学者评估”三者有机衔接和良性互动的多元合作绩效评估模式，能够真正通过城乡统筹，在科学发展中实现“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的既定目标。

在各地统筹城乡的过程中，农民权益被严重侵害、基本权益流失等现象还非常严峻。而农民权益保障问题已成为制约我国统筹城乡深入发展的瓶颈和引发社会群体性事件的重要诱因。在以完善农村公共服务供给机制推进乡村治理机制创新的基础上，构建以“法律机制、自治机制、服务机制、评估机制、合作机制”为核心的农民权益保障机制体系，是我国有效化解统筹城乡中的深层次矛盾，推进基层社会治理现代化的理性路径选择。

【注释】

[1][德]乌尔里希·贝克：“从工业社会到风险社会”(上篇) ，王武龙译，《马克思主义与现实》，2003年第3期。

[2][美]亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第32页。

[3][德]乌尔里希·贝克：《从工业社会到风险社会》，王武龙译，《马克思主义与现实》，2003年第3期。

[4]冯必扬：《不公平竞争与社会风险》，社会科学文献出版社，2007 年，第3 页。

[5]参见杨冬雪：“风险社会理论述评”，《国家行政学院学报》，2005年第1期。

[6]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社，2006年，第3页。

[7]方世南、齐立广：“风险社会：政府公共管理面临的全新课题”，《学习论坛》，2009年第8期。

[8]杨雪冬：“风险社会理论与和谐社会建设”，《国外理论动态》2009年第6期。

[9]参见王名、贾西津：“中国NGO的发展分析”，《管理世界》2002年第8期。

[10]阎耀军，薛岩松：“风险社会中的管理时滞与前馈控制——试论基于前馈控制的公共危机管理创新”，《天津大学学报》(社会科学版)，2009年第7期。

[11]杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》，2004年第4期。

[12]参见何增科：“论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一“，《毛泽东邓小平理论研究》，2007年第8期。

[13]陈劲松：“为民之政民必受益——中国民政事业蓬勃发展”，《人民日报》(海外版)， 2009年5月29日。

[14]黄湘莲：“公民社会、公民性与公民文化建设”，《北京师范大学学报》(社会科学版)，2005年第2期

[15]清华大学社会学系社会发展研究课题组：“走向社会重建之路”，《战略与管理》，2010年第9/10期合编本。

[16]史云贵，屠火明：“基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析”，《社会科学研究》，2010年第3期。

[17]《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社，1991年，第1095页。

[18]张成福，谢一帆：“风险社会及其有效治理的战略”，《中国人民大学学报》，2009 年第6 期。

[19]谭海波，蔡立辉：“论‘碎片化’政府管理模式及其改革路径——‘整体型政府’的分析视角”，《社会科学》，2010年第8期。

[20]李惠斌等：《社会资本与社会发展》，社会科学文献出版社，2000年，第102页。

[21]刘伟：“论‘大部制’改革与构建协同型政府”，《长白学刊》，2008年第4期。

[22]郁建兴，周俊：“中国公民社会在参与中成长”，《杭州日报》，2008年7月17日。

[23]史云贵、屠火明：“基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析”，《社会科学研究》，2010年第3期。

[24][美] 曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，苏长和等译：上海世纪出版集团，2005年版，第1页。

[25]中央政府门户网站， http://www.gov.cn/jrzg/2006-06/06/content_300985.htm

[26]遂宁市人民政府网，http://www.suining.gov.cn/xxgk/yjgl/gzdt/201002/t20100221_11289.html

[27]张伟：“断裂社会的运作逻辑——访孙立平教授”，《经济观察报》，2003年10月30日。

[28]魏涛：“城市社会风险的危害及其治理”，《攀登》2010年第5期。

[29]姚永玲：“我国大城市城乡结合部的困境与出路”，《红旗文稿》，2007年第22期。

[30]万朝林：“失地农民权益流失与保障”，《经济体制改革》，2003第6期。

[31]陈彬文：“城市化要保障失地农民利益”，《社科论坛》，2005年第3期。

[32]在“农转居”期间，这部分人的年龄已经超过劳动年龄，属于非经济活动人口，在“农转居”时政府并不为他们安排工作，也不给予他们安置补偿费。

[33]中共济南市委党校课题组：“边缘社区与城乡结合部社会稳定问题研究”，《中共济南市委党校学报》，2001年第4期。

[34]迟兴臣：“区域中心城市城乡结合部稳定和谐研究”，《山东社会科学》，2005年第7期。

[35]宋林飞：“社会风险指标体系与社会波动机制”，《社会学研究》，1995年第6期。

[36]娄晨、齐海山等：“土地日趋贫瘠，收益低致农民丧失种田积极性”，《半月谈》，2011年第15期。

[37][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，2003年版，第67页。

[38]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社，2006年版，第3页。

[39][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译：商务印书馆，1965年，第234页。

[40][美] 塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社，1988年，第41页。

[41][美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社，1995年，第2页。

[42]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（单行本），人民出版社，2007年，第15页。

[43]参见严斌：“政府埋单给社区聘请法律顾问”，《成都日报》，2010年3月29日。

[44]参见晨迪：“调解的是矛盾，调顺的是民心”，《成都日报》，2010年3月27日。

[45]参见王冕：“当村里有了‘议会’，当村民变成了‘议员’”，《成都商报》，2008年8月26日。

[46]参见谢佳君：“邛崃干部大考，补考不合格者就地免职”，《成都商报》，2010年2月26日。

[47]参见《中共成都市委成都市人民政府关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》，成委发[2008]37号。

[48]参见李影：“邛崃市油榨乡马岩村探索‘三步量分法’民主管村模式”，《成都日报》，2009年8月12日。

[49]参见王怀、夏丽莎：“三步迈过城乡公共服务二元鸿沟”，《四川日报》，2010年4月16日。

[50]参见胡象伟：“大事小事咱村民说了才算，一分一毫咱们村民决定咋用”，《成都日报》，2010年4 月14日。

[51]温家宝：“希望留给后人两点精神遗产”，《北京商报》，2008年9月25日。

[52]参见蒋德、丁国锋：“江苏把执法评判权交给群众”，《法制日报》，2008年10月2日。

[53]徐楠：“‘村民直评村官’让村官冒‘冷汗’”，《南方周末》，2010年4月8日。

[54]参见张婷婷：“广泛接受群众监督，严管干部落到实处”，《成都商报》，2010年2月24日。

[55]参见李亚敏：《城镇化的典范：高碑店村民自主开发省了政府36亿》，《北京日报》2010年8月19日；袁奇峰、叶石界：《政府退后，村民自主开发：广州城中村改造模式十年谋变》，《21世纪经济报道》2010年5月12日。

[56]参见闻涛：《新型社区治理的三河模式》，《成都日报》2009年12月1日。