成都市统筹城乡进程中的村级基本公共服务机制

完善的农村公共服务机制是保障农民基本权益，促进公平正义和社会和谐的关键所在。在统筹城乡发展的实践中，迫切需要解决的问题是农村公共服务的生产、供给与消费的运作机制。以此为基础，在农村基本公共服务运作中构建起农村公共服务的需求表达机制、供给机制、供需平衡机制、监督与控制机制、绩效评估机制等一系列完整的运作机制，是完善农民权益保障体系的重中之重。

一、构建农村基本公共服务的需求表达机制

现代治理是一种服务型治理，公共服务是农村社会治理的基本手段。但我国农村基层政府和自治组织在提供公共物品、公共服务的过程中，经常因没有把握好农村公众的真实需求，有时候甚至全凭地方政府一厢情愿的提供，致使农村和农民所享受到的公共服务并不真正是其需求的，农民真正迫切需求的，一些地方干部却经常熟视无睹。由于地方和基层政府没有正确把握农村和农民的真实需要，导致农村社会服务型治理一度陷于困境。当前，大部分县乡干部是“走读”干部，这已经成为一个普遍的现象。他们在工作日忙于文山会海和各种接待应酬，周末一般回城市家里。目前，迫切需要各级农村干部，尤其是西部农村各级干部多花时间和精力深入农村、深入农户、深入田间地头，与农民打成一片，真正把握农村和农民的真实需求。农村基层政府和农村自治组织要通过充分的调查研究，准确把握农民群众的真正需求，并在此基础上积极构建农村基本公共服务的需求表达机制。进一步完善农村村民大会、村议事会、农村经济社会合作组织、村民自治组织等农村社会的公民组织，并在农村党组织的领导与整合下实现有机衔接和良性互动，这是完善农村基本公共服务需求表达机制的可行性路径。目前，四川省大力发展以农村经济社会合作组织为代表的““两新””组织，使农村““两新””组织成为农民持续增收、利益维护、愿望表达、民主参与的组织载体，从而为完善农村基本公共服务的需求表达机制奠定了坚实的公民组织基础。

二、构建农村基本公共服务的供给机制

农村基本公共服务涉及教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务等许多方面。要按照“公益性服务政府承担、福利性服务社会承担适度补贴、经营性服务探索市场化供给”的思路，明确政府、村（涉农社区）自治组织和市场主体在村级公共服务和社会管理中的供给责任，积极构建“政府主导、市场参与、社会协同”的农村公共服务多元供给机制。按照成都市【2008】37号文件的规定，成都市将村级公共服务分为7个大类59个具体项目，按照“公益性服务政府承担、福利性服务社会承担适度补贴、经营性服务探索市场化供给”的思路，经过两年的探索与实践，成都市已基本形成了“政府主导、市场参与、社会协同”的农村公共服务多元供给机制。成都市对村级公共服务的供给内容、供给主体、供给方式等都作了明确规定，合理界定了成都市政府、县（市）区政府、乡镇政府、市场、社会和农村自治组织在村级公共服务和社会管理供给中的各自职责。

三、构建农村公共服务的供需平衡机制

不仅就全国而言，村级公共服务存在着东部、中部和西部的差距，就西部，各省村级公共服务供给能力也有很大差距，同一个省份内，不同市域、不同县域之间的村级公共服务需求和供给也存在着失衡现象。由于地方政府财力有限、农村自治组织经济实力不强，农村公共服务供给目前还不能满足广大农民日益增长的需求。地方政府目前只能向农村提供基本的公共服务，许多村级公共服务项目还需要村级组织自身解决或借助各种社会力量通过市场化解决。这一切都说明了当前迫切需要建立一个农村公共服务动态平衡机制。

当前，首先要在市域或县域范围内尽快建立、健全涵盖村级基本公共服务内容和标准的科学体系，应在不太长的时间内尽快实现市域或县域村级基本公共服务的均衡化。为此，要尽快建立一个农村公共服务的融资平台和农村公共服务需求的协商平衡组织。建立、健全由村党组织成员、议事会成员、经济社会合作组织成员及其他村民自组织代表组成的农村公共服务需求平衡组织，这是在掌握农民真实需求的基础上与地方政府、社会、市场等各种力量就村级公共服务进行协商平衡的可行性路径。

四、构建村级公共服务的监督与控制机制

村级公共服务的监督与控制，是以村级公共服务机制创新为突破口，调动村级民主，实现农村经济发展与农村民主政治良性互动的重要环节。在村级公共服务项目的议定、实施过程中，必须通过发挥基层民主的作用，建立一套村级公共服务项目实施的监控机制。首先，要建立、健全村议事会，使议事会成为村级公共事务的最高决策组织，能够代表绝大多数村民就农村基本公共服务项目的选定和实施先后进行议决。近年来，四川等地在实施农村“一户一票”制度的基础上，建立、健全了村组议事会，村级公共服务项目的规划与实施都要经过议事会议决，否则，镇村干部要被问责，议事会已成为村民在农村当家做主的桥梁和纽带。其次，在村级公共服务项目实施的过程中，村议事会或监事会要对村级公共服务项目的实施过程进行360度的全过程、全方位监督。在村民对村级公共服务项目实施进行监督的过程中，四川邛崃市油榨乡马岩村创造的“五瓣监督章”已成为四川村民对村级公共服务项目实施进行有效监督的机制创新典范。

五、构建村级公共服务与农民权益保障的绩效评估机制

村级公共服务项目的实施是用来为村民服务的，既然是为村民服务，就应该让村民满意；要想让村民满意，就必须接受村民的评议。通过评估机制创新，创造条件让村民参与村级公共服务绩效的评估。当前，要把村级公共服务项目的规划、实施同村级治理机制创新紧密结合起来，对于村级公共服务项目的绩效要积极引导广大村民进行“一事一议”、“一项一评”，并把村级公共服务项目绩效作为考核村两委干部的重要指标。要让议事会、监事会等村民自治组织对村级公共服务项目实施全过程监督，要创造条件让广大村民“直评”村级公共服务项目。在此基础上，积极构建上级评估、村民评估、第三方评估有机衔接的村级公共服务绩效评估机制。

自2010年以来，我们高度关注成都市以村级公共服务与社会管理机制创新完善农民权益保障的新实践、新进展，在对金堂县、彭州市、邛崃市、郫县等6个县（市）重点村的村级公共服务现有运作模式、制度创新、服务水平、约束激励机制等方面进行了实证研究。