中国“省直管县”体制改革中城乡统筹发展理论

四、城乡统筹发展理论

依据社会发展过程中城市与乡村的不同关系导向，可以将城乡关系理论划分为城乡不平衡发展理论和城乡统筹发展理论。城乡不平衡发展理论又可以进一步细分为城市偏向论和乡村偏向论。在早期社会，乡村经济要比城市经济成熟得多，这一时期基本上是以乡村经济发展为主，城市经济发展为辅。进入工业化时代以来，城市经济的发展势不可挡，城乡关系逐渐向“以城为主、以城带乡”的发展阶段过渡。从表面来看，城市和乡村的发展似乎是一个“此消彼长”的过程。然而以城市或乡村中的任何一方为主导，实行偏向化发展战略，虽然在短时期内可能带来高效率的经济增长，但“一条腿长、一条腿短”的发展模式，始终是存在问题的。因此从社会整体发展的长远目标来看，作为社会系统不可分割的两个重要组成部分，城乡之间必须“两条腿”一样长，协调发展。城乡统筹发展理论强调城乡之间的均衡发展，主张城市和乡村中任何一方的发展都不应该以牺牲另一方的发展利益为代价。城乡统筹发展是一个系统工程，不仅强调城乡之间享有同等的发展权利和发展地位，城乡居民之间享受相同的基本公共服务，而且要求城乡之间要优势互补、协调发展。早期西方的很多流派都是主张实施城乡均衡发展的，比如傅立叶的“法郎吉”与“和谐社会”⁽¹¹⁹⁾、圣西门的“城乡社会平等观”⁽¹²⁰⁾、欧文的“理性的社会制度”与共产主义“新村”⁽¹²¹⁾等,都从不同侧面阐释了城乡协调发展的主张。此外，马克思主义经典作家也从社会历史发展演进规律的角度出发对城乡关系进行了科学的阐释,认为“从城乡对立走向城乡融合是城乡关系发展的必然”,并进一步指出城乡融合并不可能一蹴而就,而需要一个漫长的历史发展过程。近现代以来，一些西方学者对城乡一体化发展问题进行了大量卓有成就的研究，其中比较有代表性的理论有霍华德的“田园城市”理论、刘易斯的城乡二元经济结构理论和麦基的亚洲城乡关系理论。

自党的十六大以来，“统筹城乡发展，壮大县域经济”等字眼不断见诸于中央政策文本。2010年，中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》再次指出，要“推动城乡统筹，继续推进‘省直管县’财政管理体制改革和扩权强县改革试点工作”。由此可见，统筹城乡发展已经上升到国家发展战略的重要高度。肇始于20世纪80年代的“市管县”体制，其设置的初衷是通过壮大城市经济，达到“以城带乡”、“以工促农”，统筹城乡发展的目的，然而从“市管县”体制的实际运行情况来看，显然是事与愿违了。

“市管县”体制下的城乡关系,本质上是一种“板块式的行政合治”⁽¹²²⁾。作为带有强烈计划经济色彩的行政管理体制，在“市管县”体制下，城乡之间无法在资源要素等方面实现合理流动和科学配置，这不仅无助于城乡经济社会发展的有机融合，而且日益强化了横亘在城乡之间的二元结构。一方面，在一些地级市自身经济实力不强的欠发达地区，城市自身的发展都成问题，根本谈不上辐射带动周边农村地区的发展；另一方面，在市弱县强的县域经济发达地区，地级市不仅没有成为助推县域经济增长的“领跑者”，反而成了县级财政的“抽水机”，诸如“市卡县”、“市吃县”和“市刮县”等侵害广大农村地区发展利益的现象时有发生。可以说在“市管县”体制下，城乡之间的差距不是缩小了，而是扩大了。从发达国家城乡统筹发展的成功经验来看，城乡统筹发展不可能依靠市与县之间的行政隶属关系通过行政手段强行推动，而必须要以城乡双方具有平等法律地位为基本前提。也就是说在市场经济条件下，那种试图通过行政强制手段推行所谓的城乡一体化发展的做法，已经被实践证明是行不通的。

当前，我们需要重新审视城市与农村、市与县之间的相互关系。以市、县行政分治为特征的“省直管县”体制改革，在一定程度上可以承担起城乡统筹发展的重任。首先，在“省直管县”体制下，实行市县分治，市和县都直接隶属于省，不仅可以避免市对县的可能“盘剥”，减少县级财政的流失，而且有助于促进市和县之间的良性互动，在市和县之间构建起优势互补、协同发展的“伙伴关系”；其次，“省直管县”后，公共服务的统筹权全部上移到省，有助于实现城乡基本公共服务的均等化；最后，“省直管县”后，原先市级政府中与县有关的大量权力以及部分原属于省级政府与县域发展有关的权力都相继下放到县，有助于壮大县域经济，提升县级政府管理和服务的水平。

需要注意的是，尽管“省直管县”体制改革在一定程度上有助于推动城乡统筹发展，但我们绝不能依此得出“只要实行‘省直管县’体制，就可以完全实现城乡统筹发展的结论”。城乡统筹发展是一项综合性很强的系统工程,绝不是单靠“省直管县”体制改革就能够实现的，还需要其他诸如城乡二元体制改革、政府职能转变等配套改革协同推进，共同完成。