财政省直管县安徽试点的操作细节

——以无为县为例

安徽省无为县农村财政管理局局长、党组书记　胡卫星

安徽省从2004年实行省直管县财政体制改革。这一改革从体制创新入手，理顺省以下财政分配关系，减少管理上的中间环节，促进县域经济发展，增强县乡财政实力。对于巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三大改革任务，都起到重大的推动作用。无为县通过三年多省直管县财政体制改革的实践，并取得了显著的成效。

一、省直管县财政体制改革的主要内容

2004年3月1日，安徽省人民政府办公厅转发《省财政厅关于省直管县财政体制改革的具体实施意见》的通知，实行省直管县财政体制改革，内容主要包括六方面。

1.预算管理体制。

(1)预算收支划分。现行符合省财政支持县城经济发展要求的市、县财政收支范围暂不作调整，但对不符合支持县城经济发展要求的，省财政将予以规范和调整。

(2)体制补助(上解)基数。以2003年基数为基础，将省财政对市、县相对固定的补助纳入省对县的体制补助或上解基数。同时，按照2003年财政结算中市对县的体制补助数额调减省对市的补助基数，相应增加省对县的体制补助基数。

(3)税收返还。一是“两税”(指消费税和增值税75%)和金融企业所得税返还基数，以2003年财政结算中市核定的市对县2003年“两税”返还额和金融企业所得税返还额作为省对县的返还基数。相应调整省对市本级的返还基数。从2004年起，“两税”增量按县的“两税”增长幅度和1∶0.15的系数计算返还，并相应增加下一年度的返还基数，“两税”出现负增长，按1∶0.15的系数扣减返还额，并相应减少下一年度的返还基数。二是所得税收人基数和返还基数。根据《安徽省人民政府关于进一步调整和完善所得税收入分享改革方案的通知》的规定，所得税收人分享改革以后，所得税收入基数、返还基数由省财政直接核定到县。所得税收入完不成基数的，省财政按75%直接扣减县的基数返还额，并相应调减县收入基数。三是按上述办法调整或核定的省对市、县的体制补助(上解)基数、“两税”和金融企业所得税返还基数，所得税收入和返还基数，省财政厅将另行文件下达。

2.各项转移支付及专项资金补助。

省对下各项转移支付补助按照规范的办法直接分配到县;省财政的专项补助资金由省财政厅会同省直有关部门直接分配下达到县，同时抄报市财政及有关部门。

3.财政结算。

每年年终，省财政按照财政体制和有关政策规定，将结算表格和相关结算对账数据直接下达到市、县，直接与县财政办理结算，结算结果抄送市财政。

4.收入报解及资金调度。

县国库根据财政体制规定，直接对中央、省报解财政收入，同时，省财政直接确定县财政的资金留解比例，预算执行中的资金调度，由省财政直接拨付到县。

5.债务举借和偿还。

(1)历史债务的处理。2003年底以前的政府或财政部门举借的债务不再重新办理手续。由县财政分别按规定归还省财政，到期不按时归还的，由省财政通过结算直接对县财政扣款。

(2)新增债务的管理。从2004年起，县财政直接向省财政办理有关手续并承担偿还，到期后不能按时偿还的，由省财政直接对县财政进行结算扣款。

6.财政信息化建设

为适应省直管县财政体制改革的要求，省财政厅将为直管县开通信息网站和电子邮件系统，运用技术手段促进工作交流。直管县的广域网络数据专线月租费，由省财政统一支付。直管县开通与省财政厅的信息网络，并落实专人，保证办公局域网、广域网的正常运转，按时上网接受信息。年终省财政与县财政结算一律通过网上办理。

二、省直管县财政体制改革取得的成效

1.实现县域经济快速发展，增强县乡财政实力。我县从2004年实施省直管县财政体制改革后，县域经济和财政收入呈快速增长的态势，逐步缓解县乡财政困难。2004年全县实现生产总值72.83亿元，增长13.5%，实现财政收入3.94亿元，增长17.2%;2005年全县实现生产总值85.78亿元，增长17.5%，财政收入在全面取消农业税的情况下，连续跨越4亿、5亿元两个台阶，达5.72%，增长45.5%;2006年全县实现生产总值98.4亿元，增长16.5%，实现财政收入7.74亿元，增长35.2%;2007年第一季实现财政收入3.2亿元，今年有望财政收入突破10亿元大关，为实现无为跨越式发展奠定了坚实的物质基础。

2.增强了地方可用财力，提高了财政支出的保障能力。在省直管县的新体制下，县能够获取更多项目资金和财力的支持，县财政资金调度实行省直接确定资金留用比例，由国库直接返还县，加快了资金到位速度。特别是对县转移支付补助的具体分配和测算直接到县，大大缓解了县级财政资金调度压力，增加了县级可用财力，确保全县财政供养人员工资的正常发放，并有力支持全县社会经济和各项社会事业的发展。

3.巩固了农村税费改革成果，全面推进农村综合改革。

(1)推动了乡镇机构改革。省直管县财政体制改革实施之后、乡镇政府职能转变滞后，仍然管了、办了一些不该管、不该办的事，花了不少不该花的钱的问题更加暴露出来。除此之外，乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有从根本改变。增加的支出主要用在养人、养机构上。如果不实行乡镇机构改革，农民负担就有可能反弹，农村税费改革成果难以巩固。为适应省直管县财政体制改革的需要、不失时机推进农村综合改革，无为县于2006年全面实行乡镇机构改革，一是调整乡镇规模。将原来的35个乡镇，撤并为23个乡镇，减少12个乡镇，按一个乡镇一年需要公用经费行政运行成本80万元，全县每年可节约公用经费行政运行成本960万元。二是精减供养人员。通过考试、分流等措施，对乡镇土地所、水利站、计生服务站等各类超编人员、不在编人员以及代课教师等自聘人员进行了全面清理。全县共精减乡镇超编、聘用人员1101人，年减少支出约920万元。三是开展撤村并村。将全县原679个村(居)委员会撤并调整为321个，减少了358个，村“两委”干部由3129人减至1868人，减少了1261人，以平均每村每年2万元管理费，每人每年0.5万元报酬计算，全县每年可减少村级支出1300多万元。

(2)实行农村义务教育改革。无为县从2004年认真落实“以县为主”的农村教育管理体制，撤销乡镇教育办公室机构，建立乡镇中心学校管辖所属学校机构，并垂直于县教育部门管理。将教师的工资纳入县财政全额预算，由县财政直接发放，教师的工资与当地公务员享受同等待遇.近三年多来，在省财政大力支持下，全县农村学校布局进行进一步调整完善，加大对农村义务教育投入，新建和改建96所薄弱学校，到目前为止全部消除D级危房，农村义务教育公用经费保障水平有了提高，改善办学条件，提高了教育质量，真正实现教育的优先发展。

(3)实行县乡财政管理体制改革。实行省直管县财政体制改革后，理顺了省与县财政分配关系，但是县与乡镇财政分配关系没有问题。随着农村税的全面取县乡财政管理体制已越来越不能适应当前形势的发展。根据省直管县财政体制改革的要求，理顺县乡财政分配关系，县政府2006年出台《关于深化乡镇财政管理体制改革的通知》(无政［2006］164号)文件，对县乡财政管理体制进行改革，实行让利于乡的财政政策。新体制在确保乡镇财政供给人员工资和公用经费之外，根据乡镇规模大小情况，给每个乡镇事业发展资金150万元至200万元，县财政增加乡镇补助1600万元。同时新体制增加超收分成的比例，年终超收50万元以内的，全部留归乡镇。新的县乡财政管理体制，充分调动了乡镇抓经济、促发展的积极性，乡镇财政实力进一步增强。2006年全县乡镇实现财政收入61882万元，比上年实绩增加18200万元，增长41.7%。23个乡镇全面超过年初下达的收入基数，超收额达11434万元，乡镇因此分得起收财力2760万元，新的县乡财政管理体制改革，凸显了强大活力和动力。

以上三大改革，是省直管县财政体制改革催生的结果，是省财政实行激励性和政策性奖励促改革的结果。

三、对完善省直管县财政体制改革的几点建议

1.进一步加大省对重点县财政支持力度。对百万人口以上的农业大县、国家重点扶贫县要调减体制上解和专项上解基数;适当减免县借上级财政欠款，如世行贷款、国债转贷、周转金等。即使不能减免，建立实行催账停息，待地方财政状况好转后，再分期分批归还。

2.进一步完善转移支付办法，要根据县级人口、资源、标准财政收入、标准财政支出，可用财力、财政供养人员、地方财政收入努力程度等综合因素计算一般性转移支付补助，加大转移支付补助力度，解决县域财政公共服务均等化。

3.建立化解县乡政府债务的奖励机制。为积极稳妥化解县乡政府债务，防范县乡政府债务风险，建议省财政建立“县乡化解债务奖励基金”，并制定化解县乡政府债务的奖励办法，促进和鼓励县乡政府主动积极化解债务，建立防范和化解县乡政府债务风险的有效机制。

4.建立向省直管县派驻联络员制度。2004年安徽省实行省直管县财政体制改革，并从财政厅选派57名处级干部，专门负责联系、指导全省57个省直管县(市)的财政工作。这些联络员同志，经常深入基层，紧密结合对口联络县的实际，积极开展工作，帮助县(市)加快经济发展，指导县(市)财政深化改革，提高财政管理水平，用了三年时间，使省直管县(市)实现大目标;财政经济较快发展，财政实力逐步增强，财政管理水平明显提高。建议继续派驻省直管县(市)联络员，真正做到“扶上马、送一程”，全面振兴县乡财政。