建设工程质量安全政府监管

上海迪士尼乐园项目建设规模大，涉及专业工种多，项目管理模式特殊，项目参建主体多，施工现场质量安全监管难度大。为利用有限的资源完成迪士尼乐园大规模、多专业工程的质量安全监管工作，特对上海迪士尼乐园项目的政府监管体系进行研究。引入“专家咨询组”等社会资源，实现“小政府，大社会”的管理模式，使有限的监管资源得到更高效配置，监管机构更高效运转。

一、政府监管难点

（一）项目自身的差异性

上海迪士尼乐园包括大量的娱乐设施、假山、舞台等项目，这些项目的结构、功能与普通的建筑有较大差别，监管的难点、重点也有所不同。在项目监管过程中，项目的差异性决定监管的差异性。

（二）迪士尼标准与国内标准的差异

乐园项目创意设计主要由美方完成，中方公司对其是否符合中国标准进行修正。设计上采用美方标准，当与中方标准出现矛盾时，修改具有一定难度。如消防设计上，美方强调通过消防性能化设计（PBD），与中方消防标准有差异。

（三）特殊项目管理模式与多参与方下的监管协调

上海迪士尼乐园项目业主为上海国际主题乐园有限公司（OC1）和上海国际主题乐园配套设施有限公司（OC2）。为方便建设管理，两家业主单位联合成立了上海迪士尼主题乐园管理公司（MC），同时聘请设计管理总顾问（ECI）、施工管理总顾问（ECM）等公司，作为MC团队的支撑，开展建设管理工作。

乐园6个片区通过招投标各自选择一家施工管理公司（CMC）进行施工管理。因迪士尼主题乐园业主方团队多，在质量安全监督管理中，业主沟通渠道难以确认。同时，为节约工期，平行发包模式给监督管理带来较大难度。

迪士尼管理组织机构如图7-3-1所示。

图 7-3-1 迪士尼管理组织机构图

（四）监管资源制约

建设管理中心的监督资源远不能满足迪士尼质量安全监管需求。如何利用有限的资源完成迪士尼乐园大规模、多专业工程的安全质量监管工作，是迪士尼监管体系面临的难题。

二、政府监管模式

参考国内大型工程政府监管模式，引入专家咨询组等社会资源，实现“小政府，大社会”管理模式。建立“以项目为主线，建设管理中心统一受理，社会专家参与服务，规划建设处协调竣工联合审核”的政府监管模式。

（一）监管组织架构

发挥社会专家作用，聘请专业监管机构参加专业监督工作，配合建设管理中心完成项目的监督管理工作。

建设管理中心在监督实施过程中发现的问题，直接与建设方、施工方及监理方沟通以使问题得到解决，保证项目正常进行，其沟通渠道如图7-3-2所示。

图7-3-2 上海迪士尼乐园项目政府监管组织机构

（二）监管范围

度假区建设管理中心监督管理范围主要包括：

乐园内各项目的土建、钢结构、幕墙（包括桩基、基坑围护、地基基础、建筑结构、假山结构、外立面等）；

机电安装（包括强弱电、给排水、暖通、消防、弱电设备、变配电、发电机及其配套设施、水处理设备、表演灯光系统、表演机械系统、表演电气系统、厨房、电梯等）；

精装修工程（包括室内装修、布景设置等）；

室外工程（包含市政、绿化景观、道路和广场、临时设施、土方工程、主题乐园出入口、总体水、总体电、泛光照明、表演灯光系统、零星假山等）；

大型游乐设施、演出布景的预留预埋以及安装配合等。

（三）监管内容

1． 质量安全行为监督内容

根据国家法律、法规和建设强制性标准，对乐园工程建设、勘察、设计、施工、监理和检测单位等各责任主体的质量、安全责任和义务的情况进行监督。

图 7-3-3 上海迪士尼乐园项目沟通模式图

2． 施工现场安全防护监督内容

施工现场监督管理的内容包括脚手架、基坑施工、模板支架、高处作业、施工用电、卸料平台、物料提升机、施工升降机、塔式起重机等。

3． 建设工程实体质量监督

根据国家工程建设强制性标准及有关规范，在迪士尼乐园项目的施工过程中，对工程的实体质量、安全状况进行监督检查。

4． 建设工程竣工备案

建设单位在建设工程竣工验收后，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门审核。

图7-3-5 质量安全监管内容示意图

（四）监管流程

图7-3-6 迪士尼项目政府监管流程图

三、监督管理制度

通过研究分析提出差别化监管制度；标准先行制度；中间交付验收监管制度；项目竣工政府联合审核制度，创优制度和培训教育制度。

重点介绍标准先行制度、中间交付验收监管制度、项目竣工政府联合审核制度。

（一）标准先行制度

1. 常规建设工程

建设单位应明确其执行的标准编号和名称，工程建设过程中应严格按照标准实施监督管理，特别是工程建设强制性标准。

2. 采用四新技术的工程

由建设单位组织设计单位、施工单位及监理单位编制适合本工程的施工控制及质量验收标准，如涉及结构安全和使用功能的，必须组织相关专家进行评审和论证，并办理相关备案手续。

3. 采用外方标准的工程

中方有此类标准，美方标准严于中方标准的，将美方标准视为企业或项目标准，可以采用美方标准施工及验收；美方标准和中方标准存在矛盾或宽于中方标准的，应严格执行中方标准。

中方无此类标准，采用美方标准应符合相关程序，即建设单位应组织设计、施工、监理单位对标准进行翻译，并根据工程需要编制为项目的检查和验收标准；涉及主体结构安全及使用功能的检查和验收标准必须经上海市相关部分评审和论证，并办理相关备案手续。

（二）中间交付验收监督制度

由于乐园项目土建装饰工程和游乐设施工程存在交叉施工的现象，为避免交叉施工导致质量问题及成品保护等方面的扯皮，制定中间交付验收监督制度，由建设管理中心对中间交付验收进行监督。

1. 中间交付验收须具备的条件

主体实物工程已经完成，技术资料齐全，质量符合设计、规范的要求；

现场已清理，符合下道工序施工要求；

如涉及安全方面要求，需要满足消防要求的，消防验收必须通过。

2. 中间交付监督程序

移交单位根据规定填报中间交付验收交接表；

移交单位所属项目监理部确认具备移交条件，并通知建设单位；

建设单位通知移交单位及其监理、接收单位及其监理以及相关设计人员进行中间交付验收，建设管理中心进行验收的到位监督；

参与验收的各方，对交付项目是否具备移交条件进行验证和确认，接收单位有特殊要求时，可以当场提出；

对联合查验过程中取得共识并提出具体整改意见的不合格项，由交付单位根据整改意见完善落实，交付单位所属项目监理进行监督，整改完成后按上述程序重新验收，直到验收合格；

建设管理中心对中间移交验收的组织及验收的内容、质量进行监督，并对中间交付验收进行备案。

（三）竣工联合验收制度

为提高建设工程竣工验收效率，更好服务项目法人，管委会牵头建立乐园项目竣工政府联合审核平台，统一受理申请、组织集中验收、协调矛盾和问题。

图7-3-7 迪士尼项目监管需求与监管制度对应示意图

图7-3-8 中间交付验收流程示意图

图7-3-9 竣工联合验收示意图