统筹城乡发展的研究综述

2.2　统筹城乡发展的研究综述

从理论角度分析，城乡统筹发展在现代化发展中起着举足轻重的作用，也是建设农村全面小康社会的重要选择。其主要内容是：统筹一、二、三产业发展，推进农业结构和农村劳动力结构的战略性调整，发展农村经济，提高农民收入，实现农村的全面小康；统筹城乡规划与建设，推进农村城市化，建设现代化新农村，提高农民生活质量，实现农村的全面小康；统筹城乡体制改革，打破城乡二元社会结构，改变农民的弱势地位，形成配套的保障制度，实现农村的全面小康。叶裕民认为，只有农业和农村的现代化才能真正为城市化提供坚实的基础；特别是在中国这样一个人口大国和农业大国，谋求农业、农村和城市化共同发展，最终达到城乡一体化，而城乡一体化正是城市化的最高境界。^[11]肖唐镖教授（江西省委党校）认为，统筹城乡协调发展的一个重要问题，就是中央在宏观政策上应对资源配置政策进行调整，应向农村适度地倾斜。谢元泰教授（江西农业大学）认为统筹城乡发展是一个重大的战略问题，对策分析既要考虑政策上的可行性，又要考虑经济上的可行性和文化上的可行性，三者缺一不可。中国农业经济学会副会长、南京农业大学经贸学院院长钟甫宁教授认为，（1）城乡统筹发展是一个长期而艰巨的任务，不是仅仅靠制度安排就能解决。（2）区域发展不能搞一刀切，仅把经济结构作为经济发展的唯一指标是不科学的。各地要因地制宜、统一规划，按照各自的比较优势确立各自的产业结构。（3）统筹城乡经济社会发展的关键是统一劳动力市场。（4）粮食安全问题是应该由农民在忍受低收入的情况下自己来承担，还是由其他人来承担，应该给予足够的关注^[12]。

从统筹城乡发展的内涵上讲，陶武先认为，城乡统筹的基本内涵在于：把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，协调工农关系、城乡关系，逐步清除城乡之间的藩篱，从根本上解决“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，推进城乡分割的二元结构向城乡一体的现代社会经济结构转变。西南民族大学经济学院姜太碧认为，统筹城乡协调发展的内涵主要包括三个方面：一是城乡制度统筹。统筹城乡制度，就是要把影响城乡经济社会发展各个方面的制度统一起来，不能有两类。这些应统筹的制度主要包括：（1）统筹城乡劳动力就业制度。（2）统筹城乡户籍管理制度。（3）统筹城乡财政分配和转移支付制度。（4）统筹城乡社会保障制度。（5）统筹城乡教育制度，让义务教育成为政府的义务。二是城乡要素统筹。城乡要素统筹指城乡的各类生产要素可以完全按照市场机制，实现在城乡间的自由流动，既要允许农村的非农生产要素向城市流动，以城市为载体，实现优化组合，更要提倡城市先进的生产要素向农村流动，改造传统农业，提升农业发展水平。具体来说，最为重要的有：（1）城乡土地要素统筹。（2）城乡资金要素统筹。（3）城乡劳动力要素统筹。三是城乡关系统筹。城乡关系包括城乡区位关系、城乡产业关系和城乡居民关系三个直接的关系，还包括城乡产业关系和城乡居民关系相互作用后产生的工业与农民、农业与市民的两个间接关系^[13]。

从统筹城乡发展存在的问题来看，中国农业经济学会副会长、吉林农业大学校长郭庆海教授认为，中央在关注城乡统筹发展的同时，应该更多地关注区域经济发展的不平衡。中国人民大学农业与农村发展学院唐忠教授认为，以省为单位计算的城乡居民收入差距，沿海最小，中部居中，西部欠发达地区最大，因此现阶段欠发达地区更应该关注城乡统筹发展。四川农业大学经济管理学院陈永正教授认为，制度供给效应对农民增收的边际效应是递减的，要靠农业产业化、改造传统农业来解决城乡统筹发展问题。中国农业经济学会副会长、西南农业大学戴思锐教授认为，促进城乡社会、经济、生态的协调发展，需要构建一套指标体系，对城乡统筹发展的水平、状态进行评价，对城乡发展不协调的原因进行分析，并借以研选城乡统筹发展的对策。城乡统筹发展包括经济的统筹发展、社会的统筹发展、生态环境的统筹建设三大板块，各板块中又包含很多组成部分，且各板块间还存在复杂的关联关系。指标体系应遵循科学性、实用性、可靠性、简洁性、可行性原则。他建立的指标体系用3个一级指标、11个二级指数、39个三级指数从不同侧面和角度反映城乡经济、社会、生态环境发展的差异，可对城乡统筹发展的水平和绩效进行客观准确的评价^[12]。中国农业经济学会副会长、新疆农业大学副校长陈彤教授认为，产业支撑是县域城乡统筹发展的关键。结构提升和产业协调是县域城乡统筹发展进程的一条主线，市场制度建设是县域城乡统筹发展的保障。中国科学院教授高吉喜指出，目前人们对城乡统筹发展认识存在三大误区：将城乡统筹等同农村城镇化、将城乡统筹等同城乡一体化、将城乡统筹等同城乡平均主义。这三种误区或是抹杀了城、村各自特色和优势，或是忽视了城乡各自特色，或是削弱了城乡平等发展，都是错误的。清华大学公共管理学院的施祖麟教授等提出了民本自发与政府自觉的路径。民本自发推进主要通过农村工业化和民营经济发展进行，而地方政府的自觉推动主要表现于其对制度创新的支持、保护和引导以及制度供给。长期从事土地资源研究的中国科学院地理科学与资源研究所的梁季阳研究员提出，“公权”过度运用是现行土地管理制度中存在的一大弊端。促进城乡协调发展，改革土地管理制度，不仅仅在于规范土地流转，同时需要明确土地权属问题，严格限制公权的运用，并建立土地法庭，以严肃土地执法。梁季阳提出，将闲置、废弃的宅基地通过复垦整理以补充因农用地流转而导致的耕地减少，对实现“占补平衡”具有重要意义^[14]。

从推进城乡统筹的对策思路来看，中国农业经济学会副会长、国务院发展研究中心农村部部长韩俊研究员认为，中国正处于工业化中期阶段，现阶段将是由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。必须调整经济发展战略，调整国民经济分配格局，调整城乡就业结构，提升城镇化水平，深化经济和社会管理体制改革，在改变城乡二元结构，实现农业与工业平等发展，赋予城乡居民平等的就业权、教育权和发展权，建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。具体措施包括：（1）调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增加农民可以直接受益的资金投入比重。（2）改革土地征占制度，依法保护农民的土地财产权利。（3）统一城乡税制，从根本上治理农民负担过重问题。（4）公正对待农民工，让进城农民融入城市。孙耀俊先生（吉林省委财经办）以吉林省社会保障体系的研究为基础，提出农村社会保障在经历了自我保障阶段、集体保障阶段和市场化阶段之后，应当走向制度化阶段，重点在巩固、完善“低保制度”“五保制度”与“优抚制度”，建立与健全农民急需的医疗制度，并以土地为保障建立农村养老保险制度。郭金丰博士（江西省委党校）认为，社会保障制度是维护社会稳定的重要机制，能给人提供心理上的安全感。应从制度成本考虑，对农村社会保障工作要“加法”“减法”一起做，“加法”即逐步增加农村社会保障的财政收入；“减法”即将有条件的农民工纳入城镇社会保障体系中^[15]。高吉喜认为，建立和完善生态补偿机制，有助于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向以行政、经济、法律等综合手段为主的转变，有助于推动城乡统筹发展。在生态补偿机制下主要进行城乡环境损益分析、城乡生态资产转移分析，并建立城乡生态补偿基金。西南大学教授邱道持建议完善宅基地产权制度，推进宅基地流转市场化，开放农村集体建设用地市场。姜涛、周富强认为，在统筹重点上，应建立六大体系：一是建立城乡统筹的利益分配体系。二是建立城乡统筹的产业发展体系，调整农村工业布局和发展战略，实现城乡工业一体化。三是建立城乡统筹的社会就业体系，公平对待农民工，逐步实现城乡劳动力与就业市场的一体化。四是建立城乡统筹的城镇化体系，加大户籍制度和征地制度的改革力度，使广大农民成为城市化进程的受益者。五是建立城乡统筹的社会教育和社会保障体系，加快建立公共财政体制，推动农村全面进步。六是建立城乡统筹的政府管理体系，不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。刘国炳认为，当前城乡统筹发展的具体任务主要应包括以下几个方面的内容：一是统筹城乡基础设施规划建设。二是统筹规划城乡一体化的城镇体系。三是统筹规划城乡公共服务事业的发展。四是统筹城乡社会保障体系建设，建立城乡统一的社会保障制度。五是统筹规划县域内城乡用地空间结构体系，进行土地利用规划。六是统筹城乡发展的产业结构体系^[15]。

综上所述，统筹城乡发展是与“三农”问题紧密相连的，是与建设社会主义新农村密不可分的，是与城乡一体化休戚相关的。目前国内关于统筹城乡发展的研究主要集中在：一是统筹城乡经济社会发展的背景和重大意义；二是统筹城乡经济社会发展的内涵和存在的问题；三是统筹城乡经济社会发展的政策建议；四是统筹城乡经济社会发展的经验介绍等。统筹城乡发展的研究相对比较成熟，研究的范围和角度都比较广泛，政策建议也很透彻。目前的实践相对还是比较落后，只有重庆、成都和浙江的发展经验，因此，在促进城乡统筹的机制、体制创新上还需要进一步努力。