村村民委员会是否为山林土地权属适格的主体

——上思县叫安镇三科村冲随村民小组诉上思县人民政府土地行政裁决案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2016）桂06行终72号行政判决书

2.案由：土地行政裁决纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：上思县叫安镇三科村冲随村民小组（以下简称冲随组）

被告（被上诉人）：上思县人民政府（以下简称上思县政府）

第三人（被上诉人）：刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户

第三人：上思县叫安镇凤凰村民委员会（以下简称凤凰村委会）、广西壮族自治区国有七坡林场（以下简称七坡林场）

【基本案情】

冲随组与凤凰村委会、刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户争议的山场四至范围明确，争议范围不包含水旱田地在内。1958年至1960年，因国家兴建凤凰水库，原凤凰大队（现凤凰村委会）冲随屯的村民陆续搬迁到各地居住，大部分村民搬迁到叫安乡三科村广同定居，并建置为现冲随组；其余的村民如刘某金、刘某法、刘某程、刘某则散迁到叫安乡文明村新村屯、思阳镇高岸屯、在妙镇在妙圩和叫安乡婆门屯等村屯居住。原冲随屯的村民搬迁到各地居住后，均在当地划分得田地，没有划分得山林。

争议山场于土改、合作化、四固定等几个时期，各方均没有证明政府已划定归属的证据材料。1984年林业“三定”期间，冲随组按照当时的政策，回到原籍将“板那少、派岽、弄六罗”等山林填入其队山界林权审批表上报，得到当时凤凰大队、叫安公社审批同意。该表中载明的山名及四至界限没有涉及现争议山场。2002年9月13日，冲随组将该屯的2356亩山林租给七坡林场种植速生桉，并签订有《林业用地租用经营合同书》，但该租赁林地范围也不涉及争议山场。

刘某金、刘某法户、刘某程户、刘某户原是冲随组的村民，在林业“三定”时，根据中共上思县委员会、上思县人民政府《关于落实林业“三定”若干问题的决定》第一条第七点“水库搬迁队，原则上不许倒回库内要山权……搬迁的插花户一律不得回去要山”的规定，在原籍没能划分得山林。1993年5月19日，刘某金、刘某法户、刘某程户、刘某户与原凤凰村公所（现凤凰村委）签订一份《协议书》，原凤凰村公所在统管山内划出少量山权给刘某金、刘某法户、刘某程户、刘某户经营管理。该协议书中约定划分给刘某金、刘某法户、刘某程户、刘某户经营的山权范围在现争议山场范围内。2002年10月14日，刘某金、刘某法户、刘某程户、刘某户将原凤凰村公所划给的林地租给七坡林场种植速生桉，并签订有《林业用地租用经营合同书》。

在林业“三定”时，凤凰村委将“渠吞”等十座山名及四至界限填入《叫安公社凤凰大队山界林权审批表》上报，得到当时公社、县政府的审批同意。该表载明的山场四至界线已包含争议山场，但在该表的大队审批意见栏中有“经冲随队、江派队决定划为大队所管的山权林权”的注明。1984年11月1日，原凤凰大队的《山界林权证》中载明“渠吞”等十座山及其四至界线的部分内容与其山界林权审批表载明的内容一致，亦包含了争议山场，但该证没有签发机关上思县人民政府的印章。凤凰村委分别于2003年12月28日、2004年6月14日将现争议山场在内的984.5亩林地和371.8亩林地租给七坡林场种植速生桉，并签订有《林业用地租用经营合同书》。2003年12月30日，凤凰村委又将现争议山场内原与苏希某、苏祝某、苏臣某签订的《杉木经营合同书》中合作经营的310亩林地共同租给林某，并签订有《协议书》和《林业用地租用经营合同书》。

冲随组及刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户对争议山场内的林木没有提出权属主张。

冲随组与凤凰村委会、刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户就争议山场发生权属纠纷后，请上思县政府确权，要求上思县政府确权给其组现争议山场，上思县政府在调处权限范围内受理该权属纠纷后，经过现场勘验、调查取证、调查核实当事人提供的证据材料，认定了争议山场的管理使用及当事人依法达成协议的事实，经调解达不成协议，于2011年7月27日作出上政裁（2011）17号行政处理决定：一、争议山场的山权归凤凰村农民集体所有，由凤凰村委会经营管理。二、争议山场内的原凤凰村公所与刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户签订协议约定的部分山权由刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户使用。本处理决定不包含农田权属。

【案件焦点】

1.凤凰村委会是否具有山林土地权属的主体资格问题；2.关于被诉行政行为的合法性问题。

【法院裁判要旨】

广西壮族自治区上思县人民法院经审理认为：凤凰村委会是基层群众性自治组织，依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。农民集体所有的财产包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村村民委员会经营、管理，由村集体经济组织或者村村民委员会代表集体行使所有权。上思县政府在调处权限范围内受理涉案山场权属纠纷后，经过现场勘验、调查取证、调查核实当事人提供的证据材料，认定了争议山场的管理使用及当事人依法达成协议的事实，经调解达不成协议，作出上政裁（2011）17号行政处理决定，该决定认定的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，为合法的具体行政行为。冲随组请求撤销上思县政府作出的上政裁（2011）17号行政处理决定，由上思县政府重新作出处理决定的理由不成立，不予支持。广西壮族自治区上思县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：

驳回冲随组的诉讼请求。

冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户不服一审判决，提起上诉。

广西壮族自治区防城港市中级人民法院经审理认为：（一）关于涉案山林土地权属的主体资格问题。农村土地集体所有制是我国历史发展的产物，是以家庭承包制为基础的集体所有制形式。农村集体土地所有权主体既存在村民小组范围内的农民集体，也包括村委会范围内农民集体和乡镇范围内农民集体。如《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村村民委员会发包”的规定，即对农村集体土地所有权主体包括村村民委员会的确定。据此，村村民委员会也属于山林土地权属适格的主体。故冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户主张村村民委员会不具备山林土地确权的主体资格，与实际不符，并与法律规定相悖，不予采纳。（二）关于被诉行政行为的合法性审查问题。首先，经查，上思县政府作出行政处理决定和一审查明的事实清楚，证据确凿。冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户对其中凤凰村委会将争议山场填入《山界林权审批表》《山界林权证》提出系造假、存在瑕疵，但未能提供证据足以证实凤凰村委会造假，至于凤凰村委会持有的《山界林权证》仅盖有当时处于换届交接的县长“黎某某”的印章，未盖有上思县政府的公章，虽存在瑕疵，但与当时层报已得到公社、县政府盖章审批同意的《山界林权审批表》相互印证，佐证了林业“三定”时凤凰村委会将所管的争议山场填表上报得到当时公社、县政府审批同意的事实，而且此后争议山场一直由凤凰村委会经营、管理，已经形成长期经营管理的事实。冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户对本案事实、证据虽提出质疑，但无证据反驳，并不影响案件事实的认定，故不予采信。其次，上思县政府基于上述查明事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项、第十一条第（二）项的规定作出涉案的行政处理决定，有事实和法律依据。上思县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定对争议的山林权属行使裁决职权，各方当事人均无异议。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》属于地方性法规，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，地方性法规适用于本行政区域发生的行政案件。新修订的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》于2013年12月1日施行，而被诉的行政行为即上思县政府上政裁（2011）17号行政处理决定系于2011年7月27日作出，显然应适用修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户主张被诉行政行为适用修订前的法规属于适用法律法规错误于法无据，不予采纳。修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项规定，土地改革以后当事人依法达成的协议，可以作为调处权属纠纷、确定权属的证据材料（权属凭证）；第十一条第（二）项规定，当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为调处权属纠纷、确定权属的参考凭证材料（权属参考凭证）。本案中，凤凰村委会持有的涉案《山界林权审批表》《山界林权证》《协议书》《林业用地租用经营合同书》等证据，即属于能够证实其对争议山林长期的管业事实。在各方当事人均未能提供土改、合作化、四固定等时期人民政府对争议山场已确权或划定的证据的情形下，上思县政府适用修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定作出处理决定，切合实际，于法有据。综上，被诉行政行为合法，一审判决驳回冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，应当予以维持。冲随组和刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户对争议山场权属提出的上诉请求，没有事实和法律依据，理由不成立，不予支持。广西壮族自治区上思县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

【法官后语】

本案是因山林权属纠纷引发的争议，是行政案件中相对集中的一类纠纷。山林权属纠纷是影响林业生产的一个重大问题。从中华人民共和国成立至今，国家共对山林所有权、使用权进行了4次确权发证，即1952年的土改、20世纪60年代的四固定、1981年6月开始的林业三定（稳定山权、林权，划定自留山，确定林业生产责任）以及两山到户（责任山、自留山）。整个确权过程由于涉及面广、工作量大，因此存在诸多问题。比如在当时，林业三定的发证工作几乎都是由当地村干部填写的，许多地方并没有深入实地的踏界，加之村干部素质的参差不齐，导致有山无证、一山多证，山林界线模糊不清，甚至重叠交叉、张冠李戴，这些都是山林权属纠纷产生的原因。

在山林确权行政案件审理中，对山林确权处理决定合法性的审查主要包括以下几个方面：1.作出确权决定的行政主体是否适格；2.作出确权决定是否依法定程序进行；3.作出确权决定所依据的事实是否清楚，证据是否确凿；4.确权决定所适用的法律、法规、规章等法律规范是否正确、恰当。以本案为例，综合四个审查方面进行分析。第一、确权主体适格是确权行政行为合法性的首要条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。据此，山林纠纷只能由人民政府处理，山林确权行政案件的适格被告只能是政府。本案中，作出行政行为的上思县政府是争议山林所在地县政府，有山林确权的法定职权，行政主体适格。第二、确权决定是否依法定程序进行是行政行为合法的重要条件。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，山林权属纠纷政府确权处理作出决定的程序应当包括：（1）收到当事人向政府提交书面申请书后，进行登记立案。（2）政府调处人员到纠纷现场实地调查、勘验。政府调处人员应到争议地现场查看，实地走访，听取各方当事人意见。勘验后，将情况和结果制作笔录，并绘制权属争议区域图，由勘验人、权属纠纷当事人和基层组织代表签名或者盖章。（3）根据案情需要，可以调查、收集证据，有关单位和个人应当配合。必要时组织当事人对证据进行质证。当事人有回避的权利。（4）组织和解、调解。当事人可以本着互谅互让的原则协商，达成协议。（5）行政主管部门集体讨论提出确权建议，在法定期限内作出书面处理决定。本案中，上思县政府在调处权限范围内受理冲随组与凤凰村委会、刘某金户、刘某法户、刘某程户、刘某户的山场权属纠纷后，经过现场勘验、调查取证、调查核实当事人提供的证据材料等法定程序，最后认定了争议山场的管理使用及当事人依法未达成协议的事实，经政府调解达不成协议后在法定期限内作出行政处理决定，程序合法。第三、确权行政行为的主要证据是否确实、充分，是法院判断确权行政行为是否合法的要件之一。法院在审理该类案件时需要全面审查行政机关所提供的证据是否能证明处理决定所认定的事实，认定事实与其他事实、证据是否相互矛盾，证据是否充分有力。本案经过一审、二审，两级法院根据上思县政府所提供证据［调处申请书、广同村（原冲随）山界林权审批表、协议书、原凤凰大队山界林权审批表、山界林权证、踏查笔录及附图、调查笔录等］，对案件情况进行了详细调查、开庭质证等，对处理决定进行充分审查后未发现有认定事实错误、证据矛盾的情形，所查明的事实也与处理决定查明事实一致，据此充分说明了上思县政府行政处理决定所认定事实清楚，证据是确凿的。第四，行政行为的法律适用是否正确适当。山林、土地确权机关在作出确权的裁决时，一般可以适用《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施细则》、地方性法规如《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》等法律法规和规章。本案中，上思县政府基于其查明的事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项、第十一条第（二）项的规定作出涉案的行政处理决定。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定明确了县政府确权的法定职权，上思县政府依据该条规定对本案争议的山林权属行使裁决职权，作出处理决定，适用法律正确，各方当事人也均无异议。而《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》属于地方性法规，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，地方性法规适用于本行政区域发生的行政案件。修订前的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（六）项、第十一条第（二）项均属于山林权属纠纷处理相关规定，符合本案争议山林的处理情形，上思县政府据此作出处理决定，切合实际，于法有据。综合以上四个方面的审查，可以得出本案的处理决定合法的结论。

关于山林权属问题的行政案件，审理案件还需要特别注意，一是山林权属争议的双方当事人，往往都持有各种凭证，一时难以判断是非曲直，审理中，不仅要查阅相关的案件材料，还要进行现场勘查，做到事实清楚，证据确凿充分，真实地反映争议事实。二是要审查行政机关是否充分考虑到双方历史和现实的使用状况，对不尊重历史，不注重现实而明显偏袒一方，过多考虑不相关因素的，一般应撤销该处理决定，并可判决其重新作出具体行政行为。

编写人：广西壮族自治区上思县人民法院 黄夏蓉