适格的原告

一、适格的原告

在我国要建立民事公益诉讼制度，首先遇到的问题是原告的适格条件问题。我国民事诉讼法第108条规定，民事诉讼的原告是与本案有直接利害关系的当事人。这实际上是严格的原告适格制度。当事人适格是指在特定案件诉讼中作为原告或被告进行诉讼的权能及资格。严格的当事人适格制度要求当事人对诉讼标的有实体上的权利，当事人与案件有直接的利害关系。我国采用严格的当事人适格理论，是因为我国传统诉权理论强调，程序不具有独立的价值，它是为实现实体权利服务的，认为诉讼就是通过查明并肯定主体的民事权利而使它真正得到保护的手段。因此，没有实体权利的诉权是没有意义的，也就是说，没有直接利害关系的原告，提起民事诉讼得不到法律保护，提起这样的民事诉讼没有任何意义。程序意义诉权和实体意义诉权是诉权的两个方面，程序是为实体服务的，作为诉讼权利并不是独立的权利，而是依附于实体的权利。因此，没有实体权利的人在本案中是不享有诉权的。在这样的法律规定下，要维护公共利益，就得自身先受害成为当事人，才能提起民事诉讼，在民事诉讼中，也不得提出与己无关的诉讼请求。“王海打假”就是其中一个典型事例。王海打假从事的本身是维护社会公益的活动，但由于法律的规定，他必须先购买假的产品，成为一个直接受害者，才可以向法院提起民事诉讼。乔占祥向法院提起诉讼时，提出的请求是退还多收的9元钱。事实上，这个请求仅是其个人利益，谈不上维护公益的诉讼，但大家都称之为公益诉讼，因为受铁道部提高春运期间票价影响的人数可多达1亿人，金额高达9亿元。在现有民事诉讼法规定下，乔占祥无权提出返还9亿元的诉讼请求。但就是这样似是而非的公益诉讼，产生的效果非常好。由于乔占祥的诉讼，现在任何一个垄断部门提价，都必须经过物价部门及广大消费者参与的听证会，否则无效，达到了乔占祥提起该诉讼时的最后目的。王海1998年在哈尔滨向6家出售假“淋必治”的药店提出索赔请求后，一夜之间“淋必治”片剂就从哈市大小药店消失了，这是行政部门打假不可能达到的效果。还有要求铁路、车站的厕所不能收费的诉讼，现在各铁路、车站的厕所都是免费服务，这也达到维护公益的目的。

随着诉讼法理论研究的深入，许多学者提出了诉讼权利独立的主张。这些诉讼理论是很丰富的。在此就不详细地讲。其中有代表性的观点就是公法诉权说。该学说认为诉权是不依赖任何条件而存在的公法权利，是一项不可剥夺的人权^[25]。认为诉权与诉讼标的、实体权利没有多大的关系。由于国家垄断了司法权力，国家也由此产生了保护公民的义务，公民因此有请求法院作出合理裁判的权利。近年来的司法改革及诉讼理论的发展，诉讼权利是一种独立的权利并具有独立的价值得到我国大多数学者的响应，在现行法律规定及司法实践中得到广泛的应用。因此，一定程度上放宽原告适格的条件已具有一定的理论基础。

民事公益诉讼的一大特征就是作为提起诉讼的原告与本案无直接利害关系，甚至也没有私人的利益。要推动民事公益诉讼的发展，就必然要求放宽原告适格的条件，或取消限制原告提起诉讼。考虑到民事公益诉讼的必要性及特殊性，在民事公益诉讼中，原告适格的条件不能强调为有直接利害关系。美国的民事诉讼法规定“每一诉讼必须以真正有利害关系的当事人提出”，^[26]对于利害关系的理解，可以是非常广泛的，例如环境问题，环境是全社会共有的财富，对每个人都有利害关系，但某个主体损害了环境，并不是对每一个人都有直接的利害关系，直接的利害关系强调是直接受到损害，真正利害则是指可能受到损害，也就是间接受到损害。如前所述，美国、德国、英国、法国等，他们在涉及公益上的法律都规定了一定的机构、团体、个人拥有向法院提起诉讼的权利，并不要求他们直接受到损害。公益诉讼的关键在于，每个认为公益受到损害的团体及个人都有权提起民事诉讼。

严格的原告适格制度的优点就在于排除无谓的诉讼，把民事诉讼减少到最小的范围，以提高诉讼效益。放宽民事诉讼当事人适格的条件，这是一个非常复杂的问题，它涉及政治、文化、社会、经济的方方面面。

(一)个人是否能提起公益诉讼

实际上，在西方发达国家，并不是每个国家都赋予公民提起民事公益诉讼的资格，即便有的国家有这种规定，也规定了许多条件，该国公民取得这项权利也不是容易的事。扩大当事人的主体范围，可能遭到起诉的主体必然反对。民事公益诉讼最发达的美国，也没有规定公民在任何方面都可以提起民事诉讼，只是在法律有规定的情况下才可以提起民事诉讼。但我国有其特殊的地方，赋予普通公民有提起民事公益诉讼的权利是可能且是必要的。其理由为:1.与其他西方国家相比，我国的社会团体数量少，功能弱，社会性团体发展不充分，不足以维护公共利益。以我国最普及的团体消费者权利保护协会为例，它实际只是一个半官方的机构，协会的领导由政府任命，经费来源于政府财政拨款，经费数量有限，协会机构的人员编制有限，有的地方的消费者保护协会与地方工商行政管理局的某些内设机构合署办公，一套班子，几块牌子。该协会按行政区域设置，没有固定的登记会员。由于我国的社会团体的人员少，经费少，不具有代表性，因此，其在行使维权的职能时官僚主义更严重，也更加被动。有一个明显的例子^[27]，淮河污染非常严重，国务院于1994年宣布治理淮河，到2004年国务院以各种方式投入资金人民币600亿元。国家环保局于2003年宣布淮河治污成功。然而，淮河仍然是一河污水向东流，各个机构测量的数据总是不一样!以2003年淮河主要污染物COD(化学需氧量)排放的测定为例，环保部门认为只有70多万吨，这一数据比他们自己测定的2000年水质最好时还少了约30%。而水利部门测定的数据是123万吨，接近历史最高水平。表述到媒体上就是污染程度“逐年下降”和“回到治理前‘原点’”的两种截然不同的观点。两种观点孰是孰非，公众至今还一头雾水。但2004年7月的一场大雨，整个淮河流淌着一条污染巨龙，150多公里长高浓度污染物集中下泄，证明淮河的治理以失败告终。淮河治污还有不为人晓的内情。淮河水污染防治的第一个规划——“九五规划”的制订负责人日前公开承认:这个规划的时间限定是“运动式”的，“军事化的”，是当年为了满足“2000年变清”的时限要求而逆向“倒推”出来的治污计划与方法，愿望当然是好的。30种常规污染指标中的重点、对水颜色影响最大的是COD，为消除COD，时间安排与措施制订上也采取了“不太合适”的办法。这位当年居于领导岗位的专家现在说，当年如果不是这样，淮河治污也许会更好点，更科学点。已退休的他认为，按目前的治理方法，淮河治污要见成效，至少还需要50年。国家环保局及地方环保局的领导检查各企业的排污情况时，看到的是各企业停止排污，没有排污管道等好的现象。但知情的老百姓却知道这些企业的排放管道在哪，知道他们什么时候排放污染，却没有人问他们。在当地老百姓带领《南方周未》的记者参观八里沟排污现场时，记者就此采访了淮河水利委员会，记者们出示了从八里沟取来的污水水样，并报以排污口直排污水和“兑稀”污水的情况，淮河水利委员会程副局长听了大吃一惊，表情凝重地说，这太过分了，国家环保总局的同志还没走，他们就敢这样干了，这样的事一定要曝光!若国家环保总局的人走了就可以排了吗?对淮河污染“没有人来管，谁来也不中!”淮河流域的村民们不断重复着这句话。由此可见，仅依靠团体的力量来治污，没有与其切身利益相关的老百姓的参与，这样的治污难以成功。2.无论什么样的侵权行为，直接的受害者首先是个体，这样的个体多了，才是公共利益受到损害。仍以淮河污染为例，治理淮河污染是否成功，不以机构测量的数字为准，要看在淮河污染中，老百姓的生活状况是否变好。首先是老百姓的经济损失问题。1989年，1.1亿立方米的污水经蚌埠闸下泄，形成60公里污水带，淮阴市经济损失1250万元;1994年，发生震动全国的“7·23”特大污染事故，持续时间55天，污染农田5000余亩，经济损失1.7亿元;2001年，淮河上游1.44亿立方米污水形成20余公里污水带，水利部门从骆马湖调水8亿立方米补进洪泽湖;2002年，1.3亿立方米污水下泄，仅盱眙受污染的水面就达5.3万亩。这些损失是以亿为单位计算的，多少户农民为此倾家荡产。在一般的经济纠纷中，凡是有具体责任者，虽然也有各种各样的困难，但毕竟可以进入司法程序，然而，像淮河污染这种找不到具体责任者的事故，各家各户受了损失该怎么办呢?传统的民事诉讼解决不了这个问题，现有的行政手段也解决不了这个问题。第二，淮河流域的居民生命健康权利如何保护。20世纪90年代初，淮河污染已严重影响流域的工农业生产和1.7亿多居民的生存。首先是居民无水可喝。“前年我们这井水都变坏了，苦得很。喝水困难，要从外面拉水回来喝。实在没办法就把压井里的水烧开了，澄一下再下锅。村里人去周口反映情况，今年来取水样的都七八回了，把我们村一些人的锅都拿走了，可就是没有结果。”一位男子说，这样的地下水质在淮河流域还算是好的。由于污染，淮河流域的农村还有很多的乙肝村、肿瘤村。黄孟营村处于沙颖河三条干渠交汇处，环保摄影人士霍岱珊的得奖图片《污染造成肿瘤村》就是在这里拍摄的。1996年以来黄孟营村癌症死亡名单显示，从1996年起，该村可以确定的因癌症死亡的人数为41人。据了解，该村最小的肿瘤病患者仅一周岁，已有两户人家因患肿瘤病而绝户。环境保护作为社会公共利益，这是从一般利益上讲的，但生活在这片受污染的环境里的居民，是直接的受害者，却没有办法解决这个问题，也没有解决这个问题的方式。法律不应仅规定保护他们的权利，而且还应规定他们保护自己权利的方式，而最好的方式就是授予他们提起民事公益诉讼权利，按照民事公益诉讼的理论提起民事诉讼，以保护社会公共利益及个人利益。3.在维护社会利益的各种方式中，进行诉讼的效果最好。无论是环保还是“打假”，国家都投入了大量的力量，但效果仍然不好。环境总体质量迅速恶化，假货越来越多。究其原因，除了国家力量不足，不足以制止这类行为以外，还有另一个原因，就是污染环境的企业、造假的企业为其违法行为付出的代价太小。通过诉讼的方式，让企业付出较大的代价，就可起到制止的作用。王海在哈尔滨起诉一家销售假“淋必治”的药店后，假“淋必治”在哈尔滨市一夜之间就消失了。乔占祥提起9元钱的诉讼后，公益行业、垄断行业在提价之前必须听证，就成了一个程序。可见，个人提起民事公益诉讼的威力是巨大的。

有人认为，赋予个人提起民事公益诉讼的资格，必然带来司法权力的扩张，一些原本可能由行政机关负责管理的事务，变为由司法机关来处理。这又与一个国家的政治制度相关。我国管理社会的权力相对集中在政府手中，若赋予公民个人有权提起民事公益诉讼，那么一些原本由政府处理的事情，就可能要由法院来处理，这是否恰当呢?卡佩莱蒂教授认为，顺应立法机关和行政机关权力的扩大化，司法权的扩大也是合理且必要的^[28]。我国目前处于社会主义初级阶段，是一个发展中国家，地广人多，工业基础差。赋予每个公民提起民事公益诉讼，可以弥补国家机关力量的不足，可以更好地维护社会的公共利益，以保障国家持续健康地发展。

(二)能否借鉴美国的集团诉讼制度

我国民事诉讼法第53条规定了共同诉讼制度，即:当事人一方或者双方为两人以上，其诉讼标的是共同的，或者诉讼标的是同一类、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。第54条规定:“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼”。这就是我国的代表人诉讼制度。

我国的集团诉讼制度与美国的集团诉讼制度是不同的，区别具体体现在:1.我国的集团诉讼的成员是确定的，或者在起诉后经过登记程序将集团成员确定下来，而美国的集团诉讼的成员是不确定的。2.代表的充分性不同。我国的集团诉讼要求代表当事人进行诉讼的代表人须得到被代表的成员的充分授权，我国民事诉讼法第54条规定:当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经被代表的当事人同意。从上述规定可以认定，代表的产生是推选，须得到大家的同意，即使如此，特殊的诉讼行为仍须得到被代表人的同意。3.裁判的效力范围不同。我国民事诉讼法第55条第4款规定:“人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决、裁定。”从上述规定可以看出，我国法院判决仅对已登记的集团成员有约束力，对没有登记的成员无约束力，处于相同立场的权利人，若在诉讼时效期间提起诉讼，可参照适用，但不能自动适用。通过对比分析，美国的集团诉讼制度与我国的共同诉讼制度有很大的不同，虽然我国的代表人诉讼是借鉴美国的集团诉讼制度而制定的。

美国的政党制度是多党制及三权分立，经济上非常发达，19世纪70年代，德·得克威尔说过，“在美国，大部分政治问题迟早都会还原为法庭审判问题”，^[29]历史证明，这个论断是正确的，甚至连总统选举中出现的问题都由法院裁判，例如布什与戈尔的总统选举出现争议，结果由法院裁定。美国的集团诉讼适应了解决公共政策、公共利益问题的需要。在我国也应建立集团诉讼制度，因为我国目前也有这个需要。集团诉讼是广大的扩散的弱小群体团结起来实现自身权利的重要工具，特别是我国正在健全股市制度的时候。由于上市公司的管理层有意散布虚假信息，作假账，抽逃资金，关联交易，侵害了广大的股民的合法权益，同时也使股市丧失了起码的公信力。据新华社电，自2001年4月来，先后有61家沪市上市公司受到77次公开谴责，477人(次)上市公司董事、监事和高级管理人员因未能勤勉尽责遭公开谴责。及时、准确依法披露与公司经营相关的信息，是上市公司及管理层应履行的基本义务。但一些上市公司管理层漠视法律和道德，屡屡出现作假账、董事长失踪、违规担保、挪用公司资金，典型代表的事件就有琼民源、PT红光、郑百文、黎明、中科创立、大庆联谊、PT水仙、亿安科技、银广夏等上市公司造假事件，无数的中小投资者为此倾家荡产。除了造假外，还有上市公司的高管携款潜逃的，卷走资金近100亿元。例如挪用公司资金7亿多元后“因病出国就医”不归的ST南华董事长何竟棠、留下40多亿元贷款的奥园董事长刘波前往日本“养病”，以及在9.88亿巨额担保面前“人间蒸发”的ST啤酒花董事长艾克拉木·艾沙由夫等。仅银广夏上市公司虚构利润一项，要求提起诉讼的就有8万人，金额达几亿元。按我国现有的司法诉讼程序，要求原告全部到庭或要求其出庭的代表人有严格的授权手续，仅审核原告的身份、出庭代表人的身份及授权文件一项，都费时费力，使法院难以完成这一审判任务。正如上证所研究中心主任胡汝银表示，尽管现实中上市公司财务造假、虚假上市等现象较普遍，但在司法实践中，没有作出对违法的董事负有实际意义的民事判决，董事的民事责任客观上被虚化了。实际上，到目前为止，上市公司造假侵害中小投资者利益，法院判决上市公司赔偿投资者损失的也是微乎其微。

类似的情况在我国正不断出现，广大普通公民的合法权益不断地遭到侵犯。据新浪网讯，陕北的朱久虎律师正带着一个律师团要搞出“一份让陕西高院无法不受理的起诉书”。这是一个集团诉讼案件，被告是陕西省政府，而原告则会达到500名左右，涉案金额至少在50个亿。案情并不复杂，在陕北榆林、延安等地有丰富的石油，有首长提出“各县发一台钻机，叫老百姓打石油，把积极性调动起来”。于是陕北各县纷纷出红头文件，出优惠政策，据说，陕北涉油15个县，有民营开发公司近千家，有近万个自然人股东，涉油个人近10万人。由于掠夺性开采，造成环境污染，同时造成税费外流。国务院要求整顿，于是陕北各县行动起来，有的县决定“先收井，后算账，再解决遗留问题”。这样的结果是政令畅通，开采石油得到有效制止，但投资者利益并没有得到保护。因为他们的投资都得到政府的批准，在没有正当合法的理由下，政府又取缔了他们的经营活动。于是投资者不同意，律师就参与进来。

同时，我国的公司在国外不断遭到集团诉讼。中国人寿集团因其母公司的造假问题在美国就被其股东提起了集团诉讼。

广大的中小投资者的合法利益也是社会公益的一部分。应创设一种集团诉讼制度，充分保护中小投资者的利益。保护中小投资者利益有很多的方式，例如我国已规定上市公司的管理层因损害中小投资者利益应承担相关行政责任、刑事责任、民事责任，等等，但实际上，在类似此类的案件中，很少有上市公司的高级管理层人员承担刑事责任或承担的刑事责任很轻，难以阻止上市公司管理层继续损害中小投资者的利益，故类似的违规事件仍在出现。美国的诉讼经验证明，集团诉讼是中小投资者保护其利益的重要方式，前文已举出的案例证明，集团诉讼可以让违反规定的公司付出最大的代价，以阻止其再次实施损害中小投资者的利益的行为。

(三)赋予一定团体、机关提起民事公益诉讼的权利，也是现阶段可行的办法

团体诉讼是一个稳健的民事公益诉讼形式，既防止个人滥用诉权，起到保护公共利益的作用，又符合我国目前的政治、经济发展状况。

研究德国的团体诉讼制度，可以发现我国现有的团体与德国法律规定的团体还是有差别的。首先，我国团体数量少，而且大多是半官方性质，自发组织代表成员利益的团体就更少。若规定团体诉讼制度，而不提高团体数量及质量，规定以团体诉讼来实现公共利益的目的就难以达到。第二，我国的团体大多是按行政区划设立，没有登记自己的成员。如消费者保护协会，大多按行政区划设立，协会领导还领取国家公务员的工资，其业务范围仅针对该行政区划内的消费者，消费者也不交纳会费。因此，从本质上讲，消费者协会是国家为了保护消费者权益而设立的一个机构，不是一般的团体。目前，消费者保护协会普遍面临机构不健全，人员编制不到位，业务人员水平不高，经费没有保障等问题。部分基层协会甚至没有独立的工作机构及专职的工作人员，有些地方是与工商部门的有关科室合署办公，一套人马几块牌子，没有稳定的经济来源。这样的团体难以应对日益复杂的消费者维权工作。第三，我国的团体目前均没有代替自己的会员提起诉讼的权利及功能。因此，要在我国实行团体诉讼制度，就必须创设这样的团体。符合什么样的条件的团体才能作民事公益诉讼的原告呢?可以从团体资金规模、成立年限、区域范围、代表行业等方面作出一般性规定，凡具备此条件的团体均可提起民事公益诉讼，也可以从我国实际出发，对国家的某个急需治理方面如打击假冒伪劣产品，先规定合法成立的消费者协会有权提起民事公益诉讼，至于其他行业，待条件成熟再决定。有的学者认为，应当赋予消费者及环保协会等团体起诉权，对团体条件应限制为:(1)可能接受诉讼实施权人，应当是以公益为目的的社团法人或团体;(2)该社团法人或团体接受诉讼实施权应在章程所规定的目的与事项的范围内;(3)该社团法人或团体的诉讼担当应向法院提交书面证明文书;(4)该社团或团体不得为放弃诉讼请求，作出撤诉或和解;(5)确定判决的效力，只及于受予诉讼实施权的成员。可以为其成员人利益人为原告进行诉讼。^[30]

另外，团体不仅能提出宣布禁止令状类的民事公益诉讼，而且还应能提起民事赔偿类的民事公益诉讼，这一点也应与德国不同。若团体仅能起到预防受到侵害的作用，那么团体诉讼对国家利益及社会公共利益的保护力度就不够。

但我国目前没有团体诉讼制度，团体只是起支持受害者提起诉讼的作用。如《中华人民共和国妇女权益保障法》第48条规定:“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人可以向妇女组织投诉，妇女组织应当要求有关部门或者单位查处，保护被侵害妇女的合法权益。”《消费者权益保护法》规定，“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体”，该法第32条第1款第(6)项规定“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼”。

有学者主张，规定检察机关为提起公益诉讼的机关，不需要其他团体提起诉讼。实际上，在司法实践中，检察机关已提起了一些民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼的理论基础有:1.目前的宪法、法律规定。《中华人民共和国宪法》第12条规定“国家保护社会主义公共财产，禁止任何组织、个人用任何手段侵占或破坏国家和集体财产”。因此，当单位、个人的职务行为违法，造成国有资产流失时，作为法律监督机关的人民检察院应当行使监督权，防止国有资产流失;国有资产管理法规定，国有资产管理者在国有资产受到侵害时，必须依法保护。表明国有资产管理者对国有资产并不享有自由处分权，如其放弃主张权利，则必须依法纠正;《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定的有关团体支持起诉应理解为包括支持起诉和提起诉讼两种方式;2.2000年，最高人民检察院发出了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，要求检察机关充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼;3.有关的司法实践，最高人民法院对检察机关提起的民事诉讼并没有持明确反对的态度。1997年后，河南、黑龙江、四川等地检察机关已起诉并经法院判决胜诉数百件民事案件，并有大量的宣传报道，最高人民法院并没有明确指出这些案件的原告主体不适格。至今以书面形式表现的态度是，最高人民法院在对湖北省高级人民法院的批复中指出检察院提起民事诉讼没有法律依据，这仅证明最高法院在相关立法没有变化的情况下，依据现行法律作出的一种解释，不证明最高法院不支持这种观点。

规定检察机关作为国家法定提起民事诉讼机关是可以的，但要达到维护公益的目的，仅规定检察机关为唯一符合提起民事诉讼原告资格的主体是不够的。第一，检察机关属国家机关的一部分，也可能有官僚作风，可能对某些违法行为视而不见，对这些情况要从制度上进行规范，进行制约。第二，我国地广人多，检察机关力量有限，不可能单独完成维护公益的大任，它必须依靠其他团体、个人的支持才能达到维护公益的目的。第三，有些公益诉讼涉及专门的知识领域或管理领域，例如环境污染案件，原告要提供证据以证明其主张就须有专业人士参加，由专业领域的机关团体提起民事诉讼比检察机关更有利于保护公益的目的的实现。因此，有必要赋予一些社会团体提起民事诉讼的权利。