浙江统筹城乡发展思路研究

浙江统筹城乡发展思路研究_2016 浙江省新型城市化实践报告

浙江省发展和改革委员会课题组

党的十六大以来，我省在全国率先出台统筹城乡发展纲要，坚持政府推动和市场运作、规划引领和项目推进、集中集聚和延伸覆盖、试点突破和面上推进相结合，走出了一条顺应时代发展趋势、极具浙江特色的统筹城乡发展路子。“十二五”时期，是我省全面提升惠及全省人民小康社会水平，实现城乡协调发展，加快向建设物质富裕、精神富有的现代化浙江迈进的关键时期。全面总结统筹城乡发展的经验，深入剖析面临的问题，客观研判发展的趋势，科学谋划对策思路，对于提升我省统筹城乡发展水平、加快城乡一体化进程，具有十分重要的意义。

一、历程与特征

浙江统筹城乡发展的历程，大致可以分为三个阶段：

第一阶段（2004年以前）：自发探索阶段。以2003年党的十六届三中全会提出“五个统筹”为标志，全省确定了积极推进城市化、加快城乡一体化的基本方略。这一阶段，各地自发开展多种形式的实践探索。余姚率先开展统筹城乡的理论研讨，探索城乡一体化改革的新路径；杭州率先根据城乡发展需求调整行政区划，修编覆盖城乡的市域总体规划；宁波率先推进城市基础设施向农村延伸，加快城乡一体的设施建设；义乌等地率先开展国家和省级统筹城乡就业试点，建立城乡统一的就业制度；嘉兴率先建立新型农村合作医疗保险制度，统筹城乡医疗保障迈出实质性步伐。总的来说，这一时期的探索是自发式、局部式、分散式的，统筹的领域不够宽、内容不够全，组织化程度也不够高。

专栏1　各地统筹城乡的实践探索

嘉兴：从1995年开始探索农村合作医疗制度，实行“四级筹资、两级管理”的大病统筹合作医疗；2003年率先实施新型农村合作医疗制度，并确立了城乡一体化发展战略。

杭州：2001年调整行政区划，萧山、余杭撤市设区，修编覆盖城乡的市域总体规划，推进道路、供水等基础设施城乡一体化发展。

义乌等地：义乌市、长兴县2001年被列入国家城乡统筹就业试点地区，慈溪市、秀洲区、普陀区、绍兴县、德清县、温岭市、永康市、龙泉市等8个县（市、区）2002年成为首批省级城乡统筹就业试点地区。我省成为全国城乡统筹就业试点工作范围最广的一个省份，初步建立了“五统一”的城乡就业制度框架。

第二阶段（2004—2008年）：全面推进阶段。以2004年率先在全国出台《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》为标志，我省统筹城乡发展全面推进。这一阶段，以《纲要》为引领，围绕统筹城乡产业、社会事业、基础设施建设、就业和社会保障、生态环境建设、区域协调发展等主要任务，着力推进以打造统筹城乡战略平台、发展农村社会事业、延伸城市基础设施、建立评价引导机制为核心的统筹发展举措，大力实施中心镇培育工程、千村示范万村整治等农村基础设施建设工程、农民健康等农村社会事业发展工程，形成了规划纲要引领、政策制度配套、工程项目推进、考核评价引导的全面统筹推进机制。这一时期，统筹城乡在全省有组织、有计划、有步骤、有重点地推进，形成了城乡互动、区域协调的新格局，全省统筹城乡发展水平从基本统筹进入整体协调阶段。

专栏2　浙江推进城乡统筹发展的重要举措

新型城市化战略。2006年8月8日，召开全省城市工作会议，在全国率先提出走大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。

省域城镇规划体系。2006年在全国率先开展新一轮省域城镇体系规划，提出“三群四区七核五级网络化”空间结构，构建了支撑全省城乡统筹发展的重要空间节点。

中心镇培育工程。2006年，提出实施中心镇培育工程；2007年出台全省中心镇培育意见和发展规划，明确十大扶持政策，将中心镇作为统筹城乡发展的重要节点，先后确定了200个左右的省级中心镇。

农村基础设施工程。主要包括千村示范万村整治工程、乡村康庄工程、千万农民饮用水工程、污水垃圾集中处理工程、万里清水河道工程、户户通电工程和新农村电网建设工程、广播电视村村通工程、千镇连锁超市和万村放心店工程。

农村社会事业发展建设工程。主要包括教育“四项工程”（家庭经济困难学生资助“扩面工程”、爱心营养餐工程、食宿改造工程和教师素质提升工程）建设、中小学现代远程教育工程、名师支教农村、职业教育六项行动计划（职业教育助学奖学、中等职业学校实训基地建设、中等职业学校师资队伍建设、县级骨干职业学校建设、校企合作、提升劳动力素质）、社区卫生服务体系建设、农民健康工程、千万农村劳动力素质培训工程。统筹城乡就业和社会保障制度。主要包括城乡统一的就业制度、养老保险制度、医疗保障制度、被征地农民基本生活保障制度、最低生活保障制度、集中供养制度。

第三阶段（2008年至今）：试点突破阶段。以2008年省委、省政府批准设立嘉兴、义乌统筹城乡综合配套改革试点区为标志，统筹城乡发展进入重点突破和全面攻坚的新阶段。这一阶段，着重抓住统筹城乡的重点领域和关键环节，通过试点突破、示范引领，有力破解了城乡二元体制。围绕农村土地资产化，开展宅基地换城镇住房、农村生产和生活用房相分离、土地流转农户建立养老保险制度等改革；围绕空间利用集约化，推行了“1+X”村镇布局规划，实现县市域城乡规划全覆盖；围绕基本公共服务均等化，构建城乡一体的公平教育和平等就业制度，实现城乡养老和医疗制度全覆盖，建立了覆盖城乡、“五位一体”的大社保体系；围绕农村金融创新，积极发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融组织，建立农村合作金融机构跨区域发展机制。这一时期，统筹城乡以农村改革为动力，创新了农村土地使用制度，促进了城乡要素的优化配置，转移了大批农村富余劳动力，建立了城乡一体的公共服务体系。农业农村发展活力进一步增强，全省17个县（市、区）的统筹城乡发展进入全面融合阶段。

专栏3　浙江统筹城乡综合配套改革重大成果

农村土地使用制度：嘉兴市开展宅基地换住房，鄞州区实行宅基地变性，丽水市实行下山移民宅基地移位，长兴县实行集中居住、复垦增量模式，义乌市开展农村生产和生活用房相分离等。

社会保障制度：嘉兴市率先实现城乡养老保障制度全覆盖、率先建立城乡居民基本医疗保障体系，义乌市形成城镇职工、被征地农民、土地承包经营权流转农民、城乡居民等四种养老保险并存的多层次、全覆盖的社会保障格局；在试点基础上，全省实现城乡居民养老保险和医疗保险制度全覆盖。

农村社区服务模式：舟山市普陀区桃花镇率先开展基层党组织“网格化管理、组团式服务”，2010年这一社区服务模式在全省城乡推广；义乌市所有村（社区）建成村级便民服务站，成为全国农村社区建设实验全覆盖示范单位。

农村金融制度：杭州联合银行海宁支行开业运营，成为全国农村合作金融系统首家异地支行；丽水市开展农户小额信用贷款试点，并逐步在全省推广；全省出台全国首个土地（林地）承包经营权出资农民专业合作社登记办法，政策性农业保险和农村住房保险制度在试点基础上全面推进。

二、成效与体会

近年来，通过自发统筹、全面推进、试点突破，走出了一条符合浙江实际的统筹城乡发展之路，城乡协调发展的格局基本形成。

（一）主要成效

1．促进了城乡空间的优化布局。充分发挥规划在城乡发展中的空间资源配置作用，在全国率先编制完成省域城镇体系规划、县（市）域总体规划，编制实施县域村庄布局规划和城乡统筹的经济发展、基础设施、生态环境、社会保障等一系列专项规划，基本形成了以“三群四区七核五级网络化”城镇结构和“47624”城镇体系为主构架，城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分发挥的城乡空间格局。

专栏4　全省城镇空间结构和城镇体系

“三群四区七核五级网络化”城镇空间结构：“三群”即环杭州湾、温台沿海和浙中城市群；“四区”即杭州、宁波、温州以及金华—义乌四个都市区；“七核”即嘉兴、湖州、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水等中心城市；“五级”是指由长三角区域中心城市、省域中心城市、县（市）域中心城市、重点镇和一般镇构成的五级城镇体系；“网络化”是指以人流网、物流网、信息网、能源网为支撑，以山海联通的生态廊道为纽带，形成串联城乡的网络化发展格局。

“47624”城镇体系：“4”即4座长三角区域中心城市，包括杭州、宁波、温州和金华—义乌都市区核心区域；“7”即7座省域中心城市，分别为嘉兴、湖州、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水；“6”即60座左右县（市）域中心城市；“2”即200个左右省级重点镇（即中心镇）；“4”即400个左右一般镇。

2．推进了农村劳动力的大规模转移。顺应工业化中后期农村人口分工、分业、分化加速的客观趋势，大力发展工业经济和城市经济，打造农村劳动力转移就业载体；大力推进农村土地流转和规模经营，促进农民转移就业；大力实施农村劳动力素质培训，提高农村劳动力的就业能力；全面建立“五统一”的城乡就业制度，形成政府促进就业、市场调节就业、劳动者自主就业相结合的公平就业机制，促进了大量农村劳动力向城镇和二三产业转移。2004—2011年，实现农民转移就业244.4万人，非农产业从业人员比重和城市化率分别提高11.7和8.3个百分点。

图1　2004—2011年全省非农就业占比和城市化率情况

3．实现了基本公共服务的城乡全覆盖。在全国率先实施基本公共服务均等化行动计划，统筹配置城乡义务教育、医疗卫生等公共资源，建立多层次、全覆盖、可持续的社会保障制度，实现养老、医疗保险制度城乡全覆盖，初步形成了统筹城乡的公共服务体系和民生共享机制。2011年，九年义务教育完成率、十五年教育普及率分别达到99.2%和97.6%，城乡居民养老参保率超过90%；城镇职工和居民医疗保险、新农合参保率均超过97%，基本进入了全民养老医保时代。

专栏5　部分公共服务领域发展成就

医疗卫生：覆盖城乡的公共卫生和基本医疗服务体系不断完善。2011年，全省共有卫生机构1.67万个（不含村卫生室），城乡社区卫生服务中心（站）6526个；执业医师和执业助理医师12.45万人，注册护士10.9万人，每千人拥有执业医生数和床位数达到2.28人和3.56张，比2004年提高0.47人和0.83张；“五苗”接种率保持在95%以上，平均预期寿命达77.29岁（2010）；人群主要健康指标均居全国前列，人类发展指数（HDI）进入高收入国家行列。

社会福利：在全国率先基本建成覆盖城乡的新型社会救助体系，2011年，五保、“三无”对象集中供养率分别为97.3%和99.6%，分别比2004年提高15.4和9个百分点。城乡社区服务网络加快建设，全省新建成521个乡镇（街道）社区服务中心和4671个村级社区服务中心。

文体普及：博物馆、艺术中心等一大批标志性文化设施相继建成，“两馆一站”基本实现全覆盖，城乡体育设施不断完善，开展农村“种文化”“送文化”活动和群众性文化体育活动，全民健身活动蓬勃开展。

4．改善了农村生产条件和人居环境。大力推进城市基础设施向农村延伸，着力实施“强塘”等农田水利设施建设工程，累计完成超过1500万亩标准农田建设，耕地有效灌溉、旱涝保收率分别达到76.0%和56.7%，粮食生产综合机械化水平达64.8%，农村生产条件明显改善。全面推进“美丽乡村”建设，着力改善农村住房、道路、水电、环境等生活条件，共完成农房改建117.4万户，农村居民人均居住面积达60.8平方米，农村安全饮用水覆盖率达95.8%，实现“户户通电”和“城乡同价”，标准化公路通行政村率达99.5%，行政村整治率达80%以上，农村垃圾集中处理率达到90%，农村生活条件和人居环境显著改善。

专栏6　农村基础设施建设工程主要成就

千村示范、万村整治工程：把中心村培育建设作为全面提升千村示范万村整治工程的战略重点，整镇连片推进村庄环境整治建设，共培育建设823个中心村，建成一大批全面小康示范村和文明和谐的农村新社区。

乡村康庄工程：完成农村通村、联网公路建设8.3万公里，16177个行政村新通了等级公路，行政村等级公路通村率由2002年末的57.7%提高到2011年的99.5%，直接惠及全省近2万个行政村3500多万人。

农村电网改造工程：一期、二期农村电网建设和新农村电气化建设工程全面实施，全面实现“户户通电”“城乡同价”。

千万农民饮用水工程：提前三年完成解决1360万农村人口饮水安全的目标。全省农村自来水覆盖率由2002年的62.45%提高到2011年的95.8%。

千镇连锁超市、万村放心店工程：乡镇连锁超市覆盖率达到100%，行政村连锁便利店覆盖面近50%。

强塘固房工程：共完成除险加固病险水库755座，率先完成中央下达“三年内完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务”；加固海塘215公里、水闸170座、堤防557公里。

美丽乡村：共完成环境整治村超过2.3万个，农村卫生厕所普及率达90.11%，228个乡镇开展了整乡整镇整治建设，已有527个建制镇建成污水处理设施。

5．健全了城乡要素合理流动的体制机制。深入推进“人进城、地流转、房置换”的体制改革，积极探索农村土地和产权制度改革，加快推进农村金融创新，有效地促进了城乡要素的合理流动。2011年，城镇人口比2004年增加了743.8万人，土地流转率达40%，累计流转林地超过1350万亩，农村宅基地产权登记发证率超过90%，农村宅基地换城镇住房改革在全省全面推开；新型农村金融组织加快发展，股权、承包经营权、使用权贷款业务有序开展，累计183家小额贷款公司、41家村镇银行开业运行，涉农贷款余额居全国首位。

专栏7　统筹城乡要素改革主要成效

农村金融：加快发展小额贷款公司、村镇银行、农村合作银行等农村金融组织，探索创新林权、农村住房、股权抵押贷款等金融产品，加快探索多层次、适度竞争、商业化运作的现代农村金融服务体系。丽水市创新开展农户林权抵押贷款、农村信用体系建设和银行卡助农取款服务等农村金融创新，成为全国首个农村金融改革试点，在全国率先完成“银行卡助农取款服务”农村全覆盖。

土地流转：出台引导农村土地承包经营权流转、促进农业规模经营的意见，94.1%的县（市、区）、80.1%的乡（镇）和41.3%的村建立了土地流转服务组织，全省土地流转总面积820.0万亩，占总承包耕地面积的40%。

宅基地整理：开展多种形式的宅基地整理，涌现了城中村改造和宅基地变性、宅基地置换和复垦增量、宅基地移位等多种整理方式。嘉兴市创新开展“两分两换”，以宅基地换钱、换房、换地方，推进农居集中建设，签约换房农户已达2.4万户，拆除旧房1.9万幢，节约土地1.2万亩，土地节约率达50%以上。

林权改革：深化林权制度改革，成立了面向全省的华东林业产权交易所，49个县（市、区）成立林权交易中心，累计流转面积1350亩。丽水市创新推出林农小额循环贷款、林权直接抵押贷款、森林资源收储中心担保贷款三种林贷新模式，累计发放林权抵押贷款7.25万笔，金额50.55亿元，惠及林农20余万。

6．形成了推进统筹城乡发展的政策体系。为充分发挥政府推动的主导作用，在全国率先出台统筹城乡发展纲要，率先实施基本公共服务均等化和美丽乡村建设行动计划；围绕以城带乡和以工促农，出台推进新型城市化、开展中心镇和小城市培育和建设14个产业集聚区等政策；围绕提升农业农村抗风险能力，出台农业和农房政策性保险等政策；围绕城乡互动和区域协调发展，出台农业“两区”、农房改造建设、欠发达地区奔小康和山海协作等政策，形成了有利于城乡统筹和区域协调发展的政策体系。

7．遏制了城乡居民收入差距扩大趋势。把转移农民、减少农民作为富裕农民的根本导向，积极培育现代农业经营主体，着力提升农业综合生产能力，建立健全了农民创业增收的长效机制，全省农村居民人均纯收入连续27年保持全国各省区首位，城乡居民收入差距扩大趋势得到初步遏制，在小幅波动中呈现缩小态势。2004—2011年，城乡居民收入差距从2.39∶1缩小到2.37∶1。舟山、湖州、嘉兴3个市和余杭、慈溪、岱山等16个县（市、区）的城乡居民收入比缩小至2倍以内。

图2　2004年与2011年农村居民人均纯收入构成对比

图3　2004—2011年全省城乡居民收入及差距变化

（二）主要体会

始终坚持“以城带乡、以乡促城、城乡互动”的发展方略，因地制宜、分类推进，我省城乡统筹发展积累了宝贵经验。

——政府推动和市场运作相结合，是我省统筹城乡发展最强劲的动力。把政府推动作为主要引擎，把市场运作作为内在驱动，充分发挥政府在统筹城乡发展中的主体推动作用，通过市场的多元能动作用，激发不同主体参与统筹城乡的主动性和积极性，全省形成了政府主导、市场运作、社会参与的互动发展格局。

——规划引领和项目推进相结合，是我省统筹城乡发展最有效的方法。把纲要规划作为行动纲领，把项目工程作为重要载体，建立健全规划带项目的联动机制，按照统筹城乡发展的总体部署，有计划、有步骤、有重点地推进一系列城市基础设施向农村延伸、民生工程和公共服务向农村覆盖，形成规划统领、项目推进、政策配套的协同发展机制。

——集中集聚和延伸覆盖相结合，是我省统筹城乡发展最显著的特征。把集中集聚作为主体导向，把延伸覆盖作为有效途径，整合各类资源要素，着力构建县城、中心镇、中心村三级统筹空间节点，引导人口集中、产业集聚、功能集成，依托战略节点，通过集中延伸把基础设施和公共服务联结成网、组合成群，形成集中集聚和延伸覆盖有机结合的统筹发展模式。

——试点突破和面上推进相结合，是我省统筹城乡发展最重要的创举。把试点突破作为先行示范，把面上推进作为综合抓手，在不同层面、重点领域和关键环节，推进综合配套改革试点和专项改革突破，用改革的办法破解难题，用创新的举措在全省推广，形成以点带面、点面结合、重点突破的统筹发展路径。

三、趋势与建议

（一）面临问题

我省统筹城乡发展取得了显著成就，但按照新型工业化、新型城市化和农业现代化同步发展，城乡居民收入与GDP同步增长，城乡二元体制彻底打破的要求，统筹城乡发展还面临不少问题。

1．农村生产生活条件虽然得到明显改善，但是城乡基础设施的差距仍然较大。农村公路通达水平已显著提高，但农村交通运输服务水平较低，道路安全及站场等设施还需完善，城乡客运一体化率亟需提高。农村供水管网建设相对滞后，部分农村地区的水量不能得到有效保证，农村居民集中式供水水质卫生合格率有待提高。根据省农办和建设厅提供的数据，农村生活垃圾集中处理率已达到86%，但实行无害化处理的比率仍然偏低；建制镇污水处理率仅为38.2%，行政村生活污水处理设施覆盖率只有55.4%，远低于县城以上污水处理率90%以上的水平，农村工业污染及农业面源污染问题仍比较突出。一些农村基础设施项目由于长效投入和管护机制不健全，影响了日常运行，有的甚至停产闲置，需要加快建立城乡统一的维护管理制度，最大限度地提高农村公用设施使用效率。

2．公共服务均等化虽然实现制度全覆盖，但是城乡之间的待遇标准还有差距。农村教育的“短板”问题仍比较突出，农村学校教师流动性偏大，体育、艺术及保健教师普遍不足，农村中小学特别是初中高级教师比例不及城市一半；城乡生均公用经费保障水平仍有差距，城市中小学“生机比”分别为5.5∶1和7.3∶1，而农村中小学仅为6.2∶1和8.3∶1，城乡学生信息技术的应用水平差距较大。高等级、高质量、高职称的优质医疗资源集中在大中城市，农村优质卫生资源配置严重不足。城乡人力资源市场和信息网络建设不平衡，特别是乡镇一级的就业服务体系建设，普遍存在机构不健全、信息不通畅、服务不规范等问题。城乡最低生活保障标准仍有40%的差距；新农合与城居医保的筹资水平和保障水平也有差异；养老医疗保障在制度上已实现了城乡全覆盖，但农村养老医疗保障的参保率及保障水平仍然偏低。

3．要素市场化配置的改革力度不断加大，但是要素单向流动的问题依然突出。近年来公共财政支农力度不断加大，三农支出占财政总支出的比重仅30%左右，公共财政城市偏向的格局没有根本改变。农村信贷资金外流的趋势仍未得到有效遏制，商业银行在农村缩点收权，加剧了城乡之间金融资源配置的失衡，2011年农村本外币贷款余额所占比重仅为37.5%。人才总体上流向城市多、流向农村少，每千名农业从业人员中农业技术人员的比重仅为2.87人，农村留不住人的困境仍未根本破解。由于农村集体建设用地使用制度的不健全，以及地随人走流转制度的缺失，农村土地流动性差，单位产出效益较低。

4．集聚集约虽然已成为城乡统筹主导模式，但是重延伸轻集聚的倾向依然存在。目前向中心城市、县城、中心镇和中心村集聚集约发展的路径已经明确，但在实践过程中，人口、产业集聚步伐比较缓慢，资源要素分散配置的现象依然存在，集聚效应和配置效率偏低。“十一五”期间，全省行政村数量减少了6686个，但行政村平均规模仍只有725人（六普口径）。一些农村基础设施的规划建设未能超前考虑人口集聚情况，导致延伸到农村的设施由于面广量大，不但给投资建设带来很大压力，而且设施的建设标准和利用效率偏低，一定程度上还“固化”了城乡二元结构。

5．城乡收入差距虽呈现缩小趋势，但是它的不稳定性和农村劳动生产率不高的问题依然存在。我省农村居民人均纯收入连续27年居全国省区首位，是全国城乡收入差距最小的省份，城乡收入差距从“十一五”开局的2.49∶1缩小到2.37∶1，总体上呈现缩小趋势，有些年份略有回升，是否已出现城乡收入差距缩小的“拐点”，还有待于进一步观察。不同地区城乡居民的收入差距仍然较大，2011年农村居民人均纯收入最高的金华市达到17121元，最低的丽水市仅为7809元，城乡收入差距最小的舟山市为1.84∶1，而差距最大丽水市则接近3∶1。由于人多地少，农业规模经营面积不大，农业产业化、组织化水平不高，一产劳动生产率仅为二、三产业的25%左右，农民来自第一产业的收入不到20%，并且面临着较大的自然灾害风险和市场风险，缩小城乡收入差距任重道远。

6．农村改革虽然进一步深化，但是城乡二元体制尚未彻底打破。依附在户籍上的社会福利难以统一，一定程度强化了城乡二元分割的结构特征。与城市居民对占有资源的完全产权相比，农村产权制度不够清晰，农村资源既不能抵押贷款，又不能交易流转，农民无法享受充分的产权收益，农村资源的资本转化、资本增值、资本积累的金融通道尚未打通。经济社会管理权限向乡镇及农村地区延伸不足，乡镇责任大、权力小，权责不匹配问题普遍存在，农村的经济社会管理职能有待于进一步加强。

（二）发展趋势

未来一个时期，我省城乡统筹将从整体协调进入全面融合的发展新阶段，总体判断将呈现七大新趋势。

1．现代农业进入快速发展期。随着新型工业化、新型城市化和农业现代化的同步推进、农业劳动生产率的迅速提高、农业发展方式的加快转变，特别是农业“两区”的加快建设，以及农业科技和农作制度创新的力度加大，现代农业经营主体的培育加快，农业社会化服务体系日益完善，必将有力地推动农业规模化、标准化、生态化发展，现代农业进入快速发展期。

2．农村公共服务进入全面提升期。随着公共财政体制的不断完善、财政支农投入力度进一步加大、城乡公共服务差距的缩小，以及城乡教育文化和医疗卫生等公共资源的优化配置，社会保障也在提高保障水平、统筹层次和实现制度统一等方面迈出更大步伐，必将有力地推动民生改善从保基本向上水平转变，农村公共服务进入全面提升期。

3．农村人口进入快速集聚期。随着各类产业平台的加快建设，城市集聚人口、要素的进程加快，特别是中心镇和小城市培育进程加快，中心村建设大规模推进，带动了城镇功能设施的全面改善和二、三产业的迅速发展，以及农村土地承包经营权的加速流转，宅基地置换城镇住房等改革的深入实施，必将有力地推动农村劳动力向城镇和二、三产业转移，农村人口进入快速集聚期。

4．农村生态环境进入明显改善期。随着生态省建设的深入推进，全社会的环保意识不断提高，环境执法监管日趋严格，特别是建设循环经济试点省的全面深化，清洁水源、清洁空气和清洁土壤行动的积极推进，以及“美丽乡村”建设的全面推进、城乡环境综合整治的深入推进、城乡环境基础设施的联建共享，必将有力地推动农村人居环境的持续改善，农村生态环境进入明显改善期。

5．城乡收入差距进入稳步缩小期。随着建设物质富裕精神富有的现代化浙江目标的确立，我省大力实施“低收入农户收入倍增计划”和“低收入农户奔小康工程”，深入推进“千万农民素质提升工程”，努力推进农民转移就业，增加农村居民的工资性收入、经营性收入，特别是农村资源、资产资本化的积极探索，能够有效增加农民的财产性收入，将为农村居民收入的快速增长提供重要保证，城乡收入差距进入稳步缩小期。

6．城乡要素进入合理流动与高效配置期。随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场在资源配置中基础性作用的充分发挥，以及人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约的加快推进和专项改革的深入实施，将有效促进人才、资本、技术、信息等要素在城乡之间双向流动，有力地推动城乡统一要素市场的培育和发展，城乡要素进入合理流动与高效配置期。

7．城乡二元结构进入加快融合期。随着统筹城乡综合配套改革的深入推进，着力构建以城带乡、以乡促城、城乡互促共进的发展机制，特别是在城乡规划引导、城乡产业互动、城乡设施共建、城乡生态共保、城乡民生共享、城乡人文共创、城乡要素配置以及城乡协调管理等重点领域和关键环节的重大突破，必将有力地推动城乡一体化发展格局的加快形成，城乡二元结构进入加快融合期。

（三）对策建议

基本思路是：以全面提升惠及全省人民小康社会水平、建设物质富裕精神富有的现代化浙江为统领，坚持新型工业化、新型城市化和农业现代化“三化同步”发展战略，坚持以“集中集聚”为主导、“延伸覆盖”相结合的统筹发展方略，着力推进农民市民化、城乡空间布局一体化、基本公共服务均等化、要素配置市场化、政策制度一致化，力求在农民转移转化上迈出新步伐，在集聚集约上实现新跨越，在富民惠民上创出新路子，在公共服务上提升新水平，在城乡二元体制上谋求新突破，加快实现统筹城乡全面融合发展。

——调整优化空间布局，着力打造统筹城乡战略平台。坚持把县域作为统筹城乡的主战场，完善规划、调整区划，减少设县数量、扩大县域规模，延长小城市培育时间，加大中心镇培育力度，全面推进“美丽乡村”建设，促进城乡空间合理布局、公共设施统筹建设、资源要素优化配置，着力打造重点突出、网状联结、梯度推进的县城、中心镇、中心村统筹城乡“三级”平台。

——积极引导集聚集约发展，着力推进农民转移转化。按照工业集聚发展、农业规模发展的要求，加快推进14个产业集聚区和117个开发区（园区）及工业功能区、40个现代服务业集聚示范区和100个现代农业综合区等产业主平台建设，强化资源整合、加快功能集成，实现集聚集约发展，有序引导农民多渠道地向城镇和二、三产业转移，促进农民向城镇居民、产业工人和现代农民“三种身份”转变。

——加大投入建设力度，着力改善农村发展环境。坚持政府主导、市场运作，建立健全财政支农资金投入稳定增长机制，加大公共财政和金融支农力度，鼓励引导社会资本、工商企业参与农村基础设施建设和现代农业发展；建立城乡生态保护机制，强化农村生态环境建设，着力构建农村生产发展、生活富裕、生态良好的“三生”环境。

——调整完善政策制度，着力缩小城乡基本公共服务差距。坚持以城乡居民共享改革发展成果为导向，以制度统一为切入点，鼓励各地开展统筹城乡基本公共服务制度改革试点，推进城乡基本公共服务制度衔接。加大农村基本公共服务支持力度，鼓励和引导城市优质公共资源向农村延伸，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，逐步缩小城乡公共服务在覆盖人群、政策标准、服务质量的“三大”差距。

——不断深化体制改革，着力构建农村新型管理体制。坚持“点上改革试验”与“面上改革创新”相结合，深入推进农村土地、产权和集体资产等重点领域关键环节的改革，加快农村新社区建设，逐步形成承包经营权属永久化、集体资产股份化、农村管理社区化的“三化”管理体制。

作者：浙江省发展和改革委员会课题组

组长：姚作汀

成员：施　方、庞亚君、钱　哲、王　琳、赖华东、杨博野