构建我国区域政府之间合作机制的思考

二、构建我国区域政府之间合作机制的思考

区域政府合作的目的，从根本上说，就是通过行政性力量基于对市场规范的共识，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形成一个统一的地域经济组织，即区域经济共同体。这一合作机制与传统体制下的地区合作与发展不同，它必须是建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。在市场经济深入发展和各地方政府利益独立化的制度背景之下，区域内各地方政府之间的合作行为是一种利益驱动下的战略选择，区域政府合作框架必须是基于各地的共同利益之上，并且使区域内的地方政府意识到只有选择合作策略才能增进和分享共同的利益。

因此，基于对共同利益追求的原则，区域间政府合作应加强合作的制度化、规范化，构建多层次的合作组织机构，以降低合作的成本，提高合作的效率；同时，建立科学的地方政府政绩考核体系，深化财税体制改革，完善分税制，构建完善的利益分享和补偿机制，以形成各方多赢的格局，确保区域共同利益的实现。具体来看，完善我国区域政府之间合作机制主要有以下几点：

1．完善相应的法律制度，实现区域政府合作的制度化、规范化

地方政府之间跨区域经济合作的开展，不仅需要借助财政支持、发放补贴、税收减免等经济手段以及必要的行政手段，还需要以一定的法律框架为基础。以法律的严肃性、规范性、稳定性保证区域经济合作的持续、顺利进行，也是国外市场经济国家通行的做法。英国区域政策的开端就来自于1934年的《特别的地区法》，以后区域政策的发展基本上就是通过一系列有关立法来实现的。美国有《阿巴拉契亚山区再开发法》，而其著名的田纳西河流域的开发，则源自于前文提到过的《田纳西河流域管理局法案》，这是一部隶属于美国宪法的法案。法国有《领土整治与开发指导法》。日本则以《国土综合开发法》作为区域政策的根本法，并有《孤岛振兴法》《山村振兴法》《北海道开发法》等关于特定落后地区振兴的法律，以及《新产业城市建设促进法》《低度开发地区工业促进法》等关于对产业的空间布局进行引导的法律等一整套法律体系。德国除在宪法中明确规定：“国家必须保持各地区人民生活条件的一致性”外，还制定有《联邦国土整治规划法》《联邦改善区域经济结构共同任务法》《联邦空间布局法》等一系列关于区域经济政策的法律和法规。

反观我国，虽然自党的十一届三中全会确立“改革、开放、搞活”的方针以来，为推动区域经济合作，发展生产力，先后颁布了一些法规，制定了许多相关政策，如1986年国务院颁布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》、1999年国家经贸委颁布的《关于进一步推动经济技术协作工作的若干意见》、2000年国务院颁布的《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、2001年西部开发办和国家计委等部门研究编制的《“十五”西部开发总体规划》等，20世纪90年代以来，在中央政府在历年的工作报告和“九五”“十五”计划中，也都把区域经济协调发展作为我国经济发展的指导方针之一。但是这些大多是“决定”“通知”“意见”等，而不是法律法规，因此严肃性、规范性、稳定性明显不足，结果使得区域政策的一贯性和连续性得不到保持，联合协作各方的合法权益得不到有效保障，各合作伙伴的积极性无法提高。

因此，对于中央政府来说，首先，必须提高宪法权威，强化宪法在统一国内市场中的作用。在宪法中明确禁止地方政府分割市场的行为，其条文核心是：“不得以任何形式限制国内自由贸易”；明确、细化违宪审查程序，切实建立违宪审查制度，以宪法诉讼、行政诉讼等方式防范、惩戒分割统一市场的行为，尤其是抽象行政行为。其次，完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为。竞争法在建立和维护市场秩序方面起着至关重要的作用，它主要包括反限制竞争法和反不正当竞争法，而反限制竞争法就属于反垄断包括反行政性垄断的法律。当前，我国出台了《反垄断法》，其中关于反行政性垄断和地方保护主义的法律规定有待进一步完善。此外，还应出台一部地区关系法，以法律的形式明确地区政府之间关系。

另外，由于在经济区域内缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上都存在很大的差异，没有规范区域一体化发展的统一法规，区域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域合作的进程中，区域政府之间针对区域整体发展所达成的共识，必须要以制度性的合作规则来保证。这种区域合作规则应达到两个基本要求：一是为合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏。

2．构建促进区域政府之间合作的多层次组织机构

区域政府合作机制的实现不但要有良好的制度环境，更要有实施具体合作事宜的组织载体。区域合作是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。从我国实际情况和西方国家区域合作的实践来看，区域政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。

（1）中央层面成立协调区域关系的机构

区域政府合作机制的建立离不开中央政府的直接介入，尤其是在中国这样一个制度不完善，而中央政府又掌握了大量的资源配置权的国度里。在我国，由于机构改革大大滞后区域经济发展，目前中央政府尚未建立起专门性的区域协调机构。我们认为，在我国，中央政府必须设立一个负责区域管理的综合性权威机构，负责协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府之间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。同时，还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法制化、制度化。

（2）地方层面建立跨行政区的协调管理机构

尽管中央政府在促进区域政府合作中发挥着重要的作用，但地方政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，如何发挥各地方政府的积极性，建立一个反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是区域政府合作机制能够真正建立的关键。

新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加，而协调地方政府之间的利益关系，单纯寄希望于中央政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到目标。而实际上，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能的。

从近些年我国发展实践来看，地方政府为了协调相互间关系，也往往倾向于加强横向合作与联系以实现利益最大化，但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，促进区域间合作，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。区域政府之间合作机构可以采取设立负责日常联络和组织工作的秘书处以及根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能，并越来越具有一定的常设性质。其工作主要是组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制订统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况等。

（3）鼓励建立各类半官方及民间的跨地区组织

以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，组建跨地区的民间组织，通过民间的力量自下而上地作用，可以更有效地推进区域政府之间合作。

跨区域的民间组织的组织形式主要有：一是建立由各地专家学者为主体的专家组。为区域政府决策提供咨询，承担政府决策的咨询参谋机构的职能。二是组成跨地区的行业联盟。充分发挥行业组织在区域合作中的作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，共同制订区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的连接和整合等。三是可组建跨区域的企业集团。跨国公司是打破国家之间关税和非关税壁垒的最有效方式；同样，跨区公司也是打破区域封闭格局最好的方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国际竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。当然，这种超级企业集团不是行政的捏合，而是要遵循市场的规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

3．建立科学的地方政府政绩考核体系

如前所述在以经济建设为中心的制度背景下，一个地方的经济发展状况往往直接决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府之间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场割据盛行。因此，必须建立起科学的地方政府官员绩效评价体系，通过其正确的方向引导、规范官员们的行为取向和行为模式，实现地方政府行为的正常化，从而达到协调和改善政府之间利益关系的目的。我们认为，科学的地方政府绩效评价体系的建立应该体现以下思想：一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展与其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重该方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该趋向于一个综合的指标体系，不应仅仅局限于发展经济的能力。应当设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，关注在遵守国家法律法规方面的表现，对直接干预市场运转或企业活动所造成的经济损失须承担相应的法律和经济责任。

4．深化财税体制改革，完善分税制

财税体制是中央与地方关系的核心问题，合理界定中央与地方的财权直接关系到全国统一市场秩序的形成。因此，我们必须深化财税体制改革，完善分税制。首先，进一步合理界定政府事权，划清各级政府的支出责任，并以此为基础划分税制。其次，建立规范化的中央对地方的转移支付制度。一般包括：一般性补助即税收返还；专项拨款补助；特殊因素补助等。再次，应调整税费关系，规范政府收入，同时进一步完善地方税收体系。我国应通过“费改税”，扩大现有税种、税基或设置新税种等办法加以规范，并建立国家预算，建立以税收为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制，同时也为地方政府建立稳定的税基。

5．构建完善的利益分享和补偿机制

所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，通过的“横向的转移支付”，来实现各种利益在地区间的合理分配。建立横向转移支付制度，实现区域之间的利益补偿，是地方政府之间能否顺利开展合作治理的核心环节。所谓横向转移支付，就是由富裕地区或受益地区直接向贫困地区或受损地区转移支付。通过横向转移改变地区间的既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡或促进区域间的公平。

我们知道，区域政府合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”“大而全”的工业体系，重新调整各地方政府的产业结构，形成合理的业布局和产业分工体系是区域政府合作的题中应有之义。但合作结构中总有优势一方，有些区域可能必须从某些产业中退出，重新定位自己的优势产业，而另一些地区则可以乘机扩大市场规模，进一步壮大自身的产业优势；有些地区生产的可能是低附加值的上游产品，有些地区生产的可能是高附加值的下游产品，于是发生了地区利益从劣势一方流向优势一方的问题。这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢，这就需要有一个与此相适应的“区域利益分享和补偿机制”。当然，在这一机制中，中央政府的协调作用是不可或缺的，尤其是涉及财政转移支付方面，更离不开中央政府的宏观调控。

综上所述，我国作为一个政府主导型的、后发型现代化的国家，一方面，政府对经济有较深的干预，政府手中掌握了大量的管理和直接运行经济的权力和能力；另一方面，市场经济发育还极不成熟，公民社会的力量也还有待发展和壮大。因而，只有政府之间达成共识，通过政府之间合作，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策资源和法律制度才可以有效地实现区域一体化的发展。当然，以政府合作来推动区域经济一体化，并不是强调以政府的力量去替代市场，而是试图通过区域内地方政府的共同行动，一起尝试并进行以市场化为导向的制度创新，为区域内社会经济资源的优化配置提供一个一体化的制度平台。

同时，我们也必须意识在一个缺乏普遍的法治规则、统一的市场秩序和完善的区域政策的国度里，要真正建构起一个行之有效的区域政府合作机制，绝非是一朝一夕的事。从发达国家的经验看，甚至连欧洲的区域政府之间合作也走过了半个世纪的艰难历程。但区域政府之间合作的前景是诱人的。而近年来，我国经济区域内各级政府通过实质性的合作所表现出来的区域经济一体化的绩效，也使我们有足够的理由相信，建构一个行之有效的区域政府合作机制，推动和实现区域经济一体化，进而实现全国统一市场的形成，绝非是一个遥不可及的乌托邦。

【注释】

[1]Robert Agranoff，Intergovermental Management：Human Services Problem-Solving in Six Metropolitan Areas，N．Y．Albany：State University of New York Press，1986.

[2]戴维·H．罗森布罗姆等．公共行政学：管理、政治和法律的途径．北京：中国人民大学出版社，2002.

[3][美]尼古拉斯·亨利．公共行政与公共事务．北京：华夏出版社，2001.

[4]林尚立．国内政府之间关系．杭州：浙江人民出版社，1998.

[5]黎鹏．区域经济协同发展研究．北京：经济管理出版社，2003.

[6]舒庆，周克瑜．从封闭走向开放——中国行政区经济透视．上海：华东师范大学出版社，2003.

[7]陈剩勇，马斌．区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择．政治学研究，2004（1）.