我国区域政府之间竞争的负效应分析

三、我国区域政府之间竞争的负效应分析

（一）引发地方保护主义和重复建设的行为

区域间政府竞争容易引发地方保护主义和重复建设的行为，从而阻碍资源的合理流动，造成资源浪费。地方保护主义是指地方政府为了维护其辖区经济主体的利益和政府自身的利益，通过显性或隐性的行政规制手段方式限制资源地域性流动或实施歧视性待遇的各种行为。分权化改革使地方政府成为具有相对独立利益的经济主体，当这种利益与具有强制性的地方公共权力结合在一起的时候，就会出现保护地方利益，排斥外地产品，限制人才流动等反市场行为，这种排外行为不仅破坏统一市场的政治基础，还往往与腐败现象密切相关联，从而危及社会的稳定，并会降低地方政府公共产品的供给效率。^[9]

在我国，地方保护主义行为的典型表现有：在产品市场上，对那些对本地区同类产品的生产与销售构成竞争危险的外地产品的市场准入进行限制；在劳动力市场上，一些地方政府用户籍、人事关系等方式规定了外来人口不得在本地区就业或限制在本地区就业的范围，某类、某层次的专业技术人员不得流出本地等；在资本市场上，许多地方政府在资产重组过程中，限制本地企业资金流出。

在地区经济发展中具有基础性地位，利润率高，为地方税收贡献大的行业，如烟草、食品、医药及建筑等，存在较为明显的地方保护主义现象。可以说，追求经济的快速增长和税收的快速增长是地方保护主义的两大客观原因。

地方保护主义行为的大量存在使得我国在市场日益一体化、全球化的大趋势下，还不得不面对严峻的地方市场分割的事实。巴黎国家研究和发展中心的经济学家庞塞特，经过多年的调查研究表明，尽管在语言、文化、货币和制度等方面不存在差异，但我国省际的贸易障碍比一些国家（如美国、加拿大）内部各地区之间的贸易障碍要严重，我国国内各省之间的贸易壁垒的程度丝毫不亚于欧盟国家之间或加拿大与美国之间的贸易壁垒。圭伦·法布瑞把这种现象称之为“官僚主义的市场分割”，澳大利亚学者奥德丽·唐尼索恩指出了这是中国特有的“蜂窝状”经济。地方保护主义是一种与市场经济逆道而行的行为，造成部分地区经济结构封闭，市场遭到扭曲，最终限制了全国统一的市场经济的发展。

地方保护还常常与重复建设联系在一起，地方政府之间的竞争一方面可以打破地方政府提供公共物品的垄断地位，另一方面，竞争又激发了各地方政府的投资扩张冲动而造成重复建设等过度竞争行为。我国地方政府竞争中的重复建设主要表现为：在非竞争性领域，如机场、港口等大型公共基础设施上，地方政府作为决策主体和投资主体，不顾中央政府对基本建设投资规模控制的政策规定，争相上马，重复建设；在竞争性领域，地方政府在价高税大的项目上大量投资，或出台一些保护性政策，支持、引导一些盈利性行业的发展。各种税高利大的项目和产业有助于实现地区GDP的增长，因此无论对手是否建设，也不管当地的比较优势和行业前景如何，地方政府都会在本地建设，这就导致了重复建设现象的产生。

重复建设造成了国家物资的巨大浪费，以及大量的工业生产能力过剩，产品积压，制约国民经济的发展，使国家蒙受巨大损失。从短期来看，地方保护确实能给地方带来一些暂时的可见利益，但是长期来看，地方保护形成的市场分割、地方封锁、政府垄断导致或加剧宏观经济的恶化，造成地方经济的饮鸩止渴和误入歧途，并容易遭受其他地区的报复，削弱地方经济可持续发展的能力。

（二）影响市场对资源的配置

价格竞争是市场竞争的最重要的手段。从我国区域政府之间竞争的实践看，地方政府之间的不当价格竞争往往体现在，采取“过度让利”或“过度争利”的政策，以达到增强资源支配权的目的，其结果必然是影响市场对资源的配置。更有甚者，一些落后地区不惜以牺牲环境为代价，竞相引进发达国家及国内发达地区的淘汰产业和高污染产业，以追求眼前利益。其中，最主要的表现是恶性的税收竞争和“倾销式”的土地价格大战。

1．恶性的税收竞争

我国地方政府虽然不拥有税收立法权，但“地方政府作为组织税收收入的重要主体，却在税法和税收政策的实际执行中（如税率、税基及税收减免等征收管理方面）拥有广泛的自由裁量权”，因而在地方政府的招商引资竞争中，税收优惠是常见的竞争手段，主要表现有擅自减免税、有意放松税收征管力度、包税、买税、税收“先征后返”、超额的税收奖励等。

合理的税收和财政补贴竞争可以降低企业的投资和运营成本，促进优势产业发展和促进资源配置的优化，对经济发展起着积极的作用。但恶性的税收和财政补贴竞争导致了极大的消极后果。地方政府采用税收竞争赢得竞争优势的做法在性质和作用上类似于企业用降价的手段争取更多的市场份额，但与企业降价以争取最大的市场份额不同的是：地方政府供给公共物品的能力依赖于它的财政汲取能力，而恶性的税收竞争将使地方政府无法汲取足够的财政税收资源用于地方公共物品的供给。这也是西方财政联邦主义理论中消极竞争论者对地方政府竞争的批评焦点所在。在他们看来，地方政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得依赖税收支持的地方政府无法为最优的公共产品筹集到足够多的资金，因而地方政府之间税收竞争是降低社会和个人福利水平的“扑向低层的竞争”。

恶性的税收竞争除了降低地方性公共物品供给的效率之外，还存在以下不良后果：第一，导致大量税收收入流失，造成潜在的“财政风险”。第二，扰乱了正常税收秩序，表现为：我国地方政府虽然不拥有税收立法权，但地方政府之间的恶性税收竞争使全国统一的税法得不到准确、规范的落实，淡化了国家税收优惠政策的宏观调控效果；在竞争过程中由于总体税负下降，国家税收总体上将受到损失；各地方因过度税收竞争而背上沉重的债务包袱最终也只能由中央政府来承担。

2．“倾销式”的土地价格大战

优惠提供工商用地是我国地方政府采用的一种财政补贴竞争配套措施。目前土地是我国最大的国有存量资产，而这笔巨大的资产实际掌握在地方政府手中，因为地方政府可以通过市场化运营使其变为最具活力的资本，而且土地是一切生产和存在的源泉，是各行各业发展必不可少的物质条件。因而土地优惠供给成为地方政府之间招商引资竞争的一个重要手段。为了吸引外资，许多地方政府违反国家的有关规定，擅自出台和制定土地优惠政策，以土地成本价以下的价格招商已成为普遍现象。“倾销式”的土地价格大战在我国各地是愈演愈烈。

在“倾销式”的土地价格竞争中，地方政府利用大量的财政收入对投资者进行补贴，挤占了地方公共服务的投入；农民利益被地方政府大量剥夺；此外就是刺激了房地产业用地价格上涨，这是近几年来我国各城市房地产疯长的重要原因。

（三）区域政府之间竞争中的恶性规制竞争行为破坏市场公平竞争的秩序

规制是指政府以法律、法规形式对社会经济活动进行的管理、协调和制约。我国各地政府对劳动力流动、资本流动、生产和消费的实际规制各不相同，地方政府之间进行的以不同的规制条件来吸引更多的投资和消费的行为就是规制竞争行为。在我国当前经济规制领域，存在政府以许可、申报、审批、营业执照及标准设立等形式对微观经济领域实行层层规制的情形，因而地方政府之间的不违背经济伦理原则的合理规制竞争可以起到放松规制，促进一个适宜于企业生产的低成本环境的形成和市场秩序的健康发育的作用。但我国当前许多地方政府以低于社会公认的生产和消费规制水平来吸引社会更多投资和消费，以获取超额经济和政治利益，这种规制竞争就属于恶性规制竞争。例如，一些地方政府为了眼前利益，不惜出台违反环保的相关法律的“土政策”，为污染企业大开方便之门。一些政府对制假、售假的行为进行保护，同时引发寻租行为，破坏了市场公平的竞争秩序，损害了政府和地区形象。

【注释】

[1]亚当·斯密．国民财富的性质和原因研究（下册）．北京：商务印书馆，1972.

[2]Tiebout．A Pure Theory of Local Expenditures．Journal of Political Economy，1956（64）.

[3]庞明礼．地方政府竞争研究述评．中南财经政法大学学报，2006（3）.

[4]Albert Breton．Competitive Governments：An Economic Theory of Politics and Public Finance．New York：Cambridge University Press，1998.

[5]任维德．地方政府之间的竞争及其竞争力提升．内蒙古大学学报（人文社会科学版），2005（3）.

[6]张雷宝．地方政府公共投资效率研究．北京：中国财政经济出版社，2005.

[7]张紧跟．当代中国地方政府之间横向关系协调研究．北京：中国社会科学出版社，2006.

[8]柯武刚，史漫飞．制度经济学．北京：商务印书馆，2004.

[9]杨龙．中国区域经济发展的政治分析．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2004.