我国区域政府之间竞争的领域和内容

三、我国区域政府之间竞争的领域和内容

（一）我国区域政府之间竞争的领域

我国区域政府之间竞争的目的是促进本辖区的经济增长和社会发展，因而竞争的中心是围绕着产品生产和要素流动来进行，但地方政府之间经济领域内的竞争与政治领域的竞争往往纠结在一起，经济领域内的竞争是为了实现政治竞争的目的，政治领域内的竞争又体现为经济竞争。也就是说，我国地方政府之间经济竞争的目的不仅是为了获取经济利益也是为了获取政治利益。在我国现行的体制下，地方政府之间的经济竞争也是为了地方政府和官员政绩最大化的竞争，地方政府通过对经济资源的争夺来获取政治资源，经济利益的竞争其实也是政治利益的竞争。总的看来，由于我国转轨时期的特殊制度环境，地方政府之间的政治、经济竞争实际上是错综复杂的交织在一起的，地方政府竞争既是“经济锦标赛”也是“政治锦标赛”。总之，我国区域政府之间竞争在政治市场领域和经济市场领域展开，其中经济市场又包括产品市场、要素市场两个方面。

1．政治市场的竞争

随着社会主义市场经济的发展，中央政府掌握的资源总量在不断减少，但中央政府提供的有限资源和政策仍然非常重要，如经济特区政策、西部大开发战略等。因而地方政府在政治市场上的竞争表现为：争取获得比其他地方政府更为优惠的政策，或者争取中央政府对制度供给实行准入和试验推广。如我国改革开放初期设立的经济特区和沿海开放城市，其政府在行政权力、财税分配、经济规划及人事任免等方面有比其他地方政府更大的权限，享受更为优惠的政策，因而促进了这些地区的快速发展。这种向上级政府争取更多的资源和优惠政策空间，涉及中央政府与地方政府在行政、财政权力分配、经济规划和人事任免的博弈，我们称之为政治市场的竞争。

2．产品市场的竞争

地方政府之间在产品市场上的竞争，是指地方政府通过影响辖区内企业的经营环境来提升企业的竞争力，从而实现辖区经济发展的目的。产品市场上的地方政府竞争是一种间接竞争，表面上看是辖区企业与外地企业之间争夺市场的竞争，实际上却演变成政府之间的竞争。

我国地方政府通过国有化和其他政策掌控了众多经济资源，通过这些资源可直接影响到微观经济主体的决策行为。地方政府在产品市场上的竞争主要体现为对本辖区的企业有选择地进行保护和扶持。一般来说，政府进行保护和扶持的企业主要集中于两类企业：一是对地方财政收入、就业量影响大的骨干企业（集团），二是地区间竞争激烈的、规模小而生产者众多的，因而其生产与竞争对辖区内人民收入水平与生活水平、财政收入影响较大的企业群体。保护和扶持的手段主要有：

（1）降低企业的要素投入成本。通过改善成本-收益结构来推动企业发展，如财政投资和补贴、干预银行贷款、地方政府担保、廉价土地批租、合作科学研究及协助企业上市等。这些方式虽不同，但都致力于降低企业的运行成本。

（2）利用各种“规制”影响企业的经营。运用各种规制手段如企业的进入及退出限制、所有制规定、各种指令或指导计划、生产及产品标准设定及兼并及破产批准等，对企业的激励约束机制产生影响。

（3）限制域外同类产品的进入。可以采取的措施包括设立垄断性的商业经营机构、歧视性行政管理等。此外，地方政府还可以通过改善基础设施等公共产品供应的方式来提升本区域产业的竞争力。

3．要素市场的竞争

地区经济的发展要素一类是对地域空间有较强依附、区域间流动性差的要素，如：矿产、土地、森林及水等。不同地区这些要素禀赋的差异影响着地区经济发展的起点、进程和后劲，而且对吸引要素流动具有重要的影响；而另一类是对地域空间依附性相对较弱、区域间流动性强的要素，如：资金、信息、技术、知识及人力等。

要素市场的竞争一是体现在如何合理开发区域现有的流动性较差的资源，更重要的是体现在如何吸引可流动性要素在本区域聚集上。随着市场体制的不断建立，经济资源的地区流动不断增强，任何一个地方政府都不可能将自己封闭起来发展地方经济。地方经济发展所需的经济资源不仅是流动的，而且是稀缺的、有限的，一个地方的获得意味着另一个地方的丧失。市场经济条件下，一个地区的经济水平不仅取决于该地区拥有多少资源和资本，更取决于该地区能吸引多少资源和资本。一个地区比其他地区吸纳更多的经济资源就意味着前者将在地区经济增长、就业、居民收入、可支配财政收入、政府租金以及官员政绩等多个方面获得更大收益，并在下一步的发展中占优势。因此，地方政府总是尽可能地把稀缺的资金、人才、技术和信息等引进来，这就必然会加强地方政府之间的竞争。

在资源要素市场上，我们应该看到：地方政府对可流动性经济要素的竞争是具有一定程度选择性的，即地方政府并非对所有要素都持积极吸引的态度。对于劳动力资源的竞争选择在我国就较为明显，许多城市对各种专业技术人员提供比较优惠的条件，而对于一般民工流入则实施较严格的流入控制。对于资金要素，我国地方政府则基本持积极吸引的态度，这尤其体现为各地招商引资的激烈竞争上。改革开放后，从中央到地方的各级政府，在考虑加快经济发展的步伐时往往把扩大引进外商直接投资作为第一选择，有时甚至是唯一的选择。不少地方政府，更是将引进外商直接投资同经济发展之间画上了等号，作为其政绩的一个主要标志。为引进外商直接投资，各地政府无论在审批程序上还是公共资源的运用上，都优先满足外商投资的需要，并实施许多地方性的优惠政策。当然，外商直接投资不只是一般意义上的资本输入，也包含着技术和知识的输入，这对近年来我国经济的高速增长发挥了非常重要的作用，但也导致我国经济发展过度依赖外商直接投资的现象，不利于我国经济的可持续发展。

可流动性资源要素在不同的辖区间流动的动力在于追求潜在利益。如果某一要素在辖区间的流动所取得的利益大于它所失去的利益，即机会利益大于机会成本，存在机会净利益，则要素就有流动的动力，否则要素就没有流动动力。可流动要素流动的动力是多种机会净利益综合决定的，而不是某一个方面决定的。如对于以厂商直接投资为载体的资本流动而言，厂商决定资金是否流向某地区时会综合考虑以下因素：此地的劳动力成本，原材料成本；此地的基础设施和产业基础；当地政府的管理水平和效率以及税费政策和规划战略等。地方政府为吸引资本流入，则必将在这些方面采取多种竞争手段展开激烈的竞争。

（二）我国区域政府之间竞争的手段

我国区域政府之间竞争可以运用的手段包括经济手段、行政手段和法律手段等。在经济手段方面，我国地方政府虽不具有货币政策、汇率政策等政策工具，但仍然可以在财政政策、金融政策及价格调控等方面有较大的灵活性。第一，财政手段。财政是地方政府宏观调控的最直接手段，主要通过财政补贴、减免税、财政投资、参股、贴息及担保等方式实现。第二，金融手段。金融政策虽掌握在中央手里，但地方政府可以通过财政资金的金融化运作来获取金融组织的有限调节权。如设立中小企业担保基金以及成立各类风险投资基金等方式均可从金融组织获取地方经济发展资金。第三，价格手段。价格手段是政府调控经济运行的重要手段。县级以上政府有不同价格制定权，如基础产业、公用事业和部分服务业的价格。

在行政手段和法律手段方面，地方政府可以通过行政力量，制定红头文件，制定地方性法规对资源流动、产品生产和销售及基础设施建设等进行调控。

（三）我国区域政府之间竞争的内容

1．税费和补贴竞争

西方关于地方政府竞争研究的主要关注点在于税收竞争，这是因为在西方联邦制的背景下，地方政府一般具有一定的调整税率的权力，从而税率的调整可以作为地方政府吸引流动性要素的重要手段。西方国家地方政府采取的税收竞争形式有：第一，整体税负竞争。这是指通过采取降低本辖区企业和个人等流动性要素整体税负的办法而在同级政府之间进行的一种税收竞争。第二，经济发展型税收激励竞争。为了促进本辖区经济的发展而采用特定的税收激励手段如税收减免优惠等与其他辖区政府进行的税收竞争。第三，税种竞争。这是指辖区间在某一类税种上的竞争，如资本税、商品税或者所得税上的竞争，也可以是各辖区政府之间在某一特定税种如个人所得税、消费税等方面的竞争。第四，税负输出竞争。这是指辖区政府为了把税负转移出本辖区而让非居民个人或辖区外的公司或者其他要素拥有者承担实际税负而进行的税收竞争。

在分权化改革之前，中央集权的财政体制决定了我国基本上不存在国内税收竞争问题。随着财政分权的进行和地方政府利益的日益凸现，地方政府之间为吸引资本和要素的流入，以税收为手段展开竞争。有研究表明，20世纪80年代开始至90年代中后期，我国地方政府的竞争手段和形式主要是税收竞争。我国地方政府虽然不拥有税收立法权，但“地方政府作为组织税收收入的重要主体，却在税法和税收政策的实际执行中（如税率、税基及税收减免等征收管理方面）拥有广泛的自由裁量权，因而我国地方政府之间的税收竞争现象还是大量存在的。这既有因中央的差别性税收政策及地方合法税收权限引起的制度内税收竞争，也有大量的丰富多样的制度外税收竞争。总体说，我国的地方政府税收竞争呈现出非规范的状态。

我国地方政府之间的税收竞争形式有：第一，税收优惠。各地方政府为吸引资本，竞相减免税，既包括有法律授权的制度内减免税，也包括无法律授权或者超越授权的制度外减免税。如国务院批准的各类开发区和高新技术开发区内的企业可以享受15％的企业所得税，但很多地区的开发区也自行规定了税收优惠政策。第二，先征后返。地方政府将原本入库的税收收入，以奖励或者补贴的形式向特定纳税人予以返还。1994年分税制后，由于减免税权高度集中在中央政府，地方政府乱减免税受到中央政府的有力遏制。因此地方政府将在分税制财政体制中分得的税收收入通过财政返还的形式返还给投资者，成为税收优惠这种竞争形式的替代。如对本辖区开发区内的企业虽征收33％的税率，但通过财政支出的方式返还18％的税收，这样企业的实际税收就等于15％，享受了国务院批准的各类开发区和高新技术开发区内的企业可以同样享受的待遇。第三，增加配套措施，豁免各项费用。资本是在利润牵引下流动的，为了获得更多的资本来发展本地经济，地方政府的理性选择是降低资本流入本辖区的各种成本或者说减少投资者的成本。其中采用的方式有：地方政府将一般性税收收入用于特定投资项目的基础设施的改善，向特定投资项目以较低的价格甚至免费提供土地等。优惠提供工商用地现象在我国各地非常普遍，这实际上是一种补贴待遇。

2．规制竞争

规制是指政府以法律、法规形式对经济活动进行的管理、协调和制约，是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式。政府规制的产生与市场失灵有关，导致市场失灵的原因有三个：一是信息的非对称性；二是经济的外部性；三是垄断。在上述三种情况下需要政府规制。政府规制的公共利益理论主张政府规制是对市场失灵的回应，政府规制的目的是为了控制受规制的市场主体对价格进行垄断或者对消费者滥用权力，具体表现为控制进入、决定价格、确定服务条件和质量及规定在合理条件下服务所有消费者时的应尽义务等。^[6]在现实生活中，纯粹的经济过程是不存在的，任何经济活动都是在一定的制度约束下，尤其是规制条件下进行的。政府规制对于要素所有者、生产者和消费者的选择往往是决定性的，例如对生产过程的规制可以影响企业的生产标准、劳工利益和生产成本，对消费过程的规制影响到消费者可供选择的商品和劳务的种类和范围，对要素流动的规制则构成要素所有者在实现自身收益最大化时的约束条件之一。由此可见，政府规制的领域、力度和方式将直接影响到经济活动主体的活动范围、行为规则、相应的机会成本与盈利空间。^[7]在不同的规制条件下，经济主体可以“用脚投票”，流动到规制成本较低，更易实现收益的地区，从而影响到地区经济发展和福利水平。因而在地方政府竞争过程中，规制竞争是极为常见的竞争手段。

我国地方政府之间的规制竞争也非常激烈，各地政府对劳动力流动、资本流动、生产和消费的实际规制各不相同，在这些方面存在着直接和间接的规制竞争。我国各地的地方保护主义行为在很多方面就属于规制竞争行为。地方政府出于本地的利益，通过“红头文件”“办公纪要”“打招呼”“设卡”技术壁垒（通过质检部门等）和费率控制（收取各种费用）等方式限制外地资源进入市场或限制本地资源流向外地。目前，我国区域政府之间规制竞争存在“规制强化”和“规制弱化”两方面并存的现象。地方保护主义行为体现的是一种“规制强化”。从而导致各区域产业结构趋同，存在种种贸易壁垒等地方保护主义行为。而在引进外部资源方面，更多体现的是一种“规制弱化”竞争，即用减少规制来吸引投资。

3．公共物品和服务竞争

公共物品和服务的供给是地方政府的职能之一。辖区公众是公共物品和服务的消费者，政府则是公共物品和服务的提供者，个人为消费公共物品和服务支付的价格就是税收的水平。1954年美国经济学家泰伯特（Tiebout）在《地方支出的纯理论》中提出的“以脚投票”机制，揭示了地方政府为了增强本地区对选民的吸引力必须提供最优的公共物品和税收负担组合。理性的选民会比较居住地公共物品和服务的收益与履行纳税义务的成本。在选民的约束下，地方政府具有有效地提供公共物品和服务的动力。因而公共物品和服务的有效供给既是地方政府竞争的结果，也是竞争的手段。从博弈策略上讲，区域性投资环境的优良程度直接或间接地决定了地方经济的发展速度，地方政府想要增加本地区对外来投资主体的吸引力，除降低本地区的税费负担水平外，更需要改善本地区投资的基础设施环境，来实现本地方政府在博弈过程中的优势地位。我国地方政府之间的公共物品和服务竞争包括以下形式。

（1）基础设施建设竞争。为了弥补城市化滞后导致的基础设施建设落后问题，也为了改善区域性投资环境，各地方政府都十分重视和加强地方基础设施建设，这体现为近年来各地方政府在基础设施的投资力度上。我国地方政府公共投资供给规模的增长趋势相当明显。我国地方政府着力于基础设施建设竞争，不仅因为基础设施建设对优化投资环境的重要性，而且对吸引资源流入，拉动地区GDP增长效果也十分明显。

（2）制度性公共物品竞争。良好的制度供给是一个社会进步的重要标志，也是经济发展的基础条件。在地方政府竞争中，制度性公共物品的有效供给对地方政府竞争力的提高和地区的经济增长更为关键。柯武刚、史曼飞认为，制度竞争是个过程，它会调动技术上、组织上和经济上的创造性，助长政府行政机构中的政治-行政性和司法性企业家精神，从而创造性地、预先主动地加速生产力的增长，增强着竞争力。^[8]因而在竞争的实践中，有些地方政府逐渐意识到单纯依靠政策优惠越来越难以赢得持久的竞争优势，地方政府之间的竞争逐渐转移到政府服务、信用建设及产权制度改革等制度性公共物品的供给方面。我国当前地方政府对行政审批程序的改革，提出的建设信用省、市、县的目标都体现了在制度竞争上的努力。我国产权制度的改革也是在地方政府的推动下进行的，并逐步向纵深发展。当然我国地方政府之间的制度竞争还停留在较低的层次，有待于提升。

（3）政府行政效率的竞争。经济发展表明，一个廉洁、有效率的政府是经济增长的重要推动力量，而一个腐败、低效率的政府则是经济增长的阻力和腐蚀剂。政府推动经济增长的作用，主要通过其高效率的行使行政管理职能加以实现。根据公共经济理论，地方政府行政部门具有垄断的特征，因而政府行政效率低下，有其内在的必然性。但随着吸引资源流入，增加地方税收收入，满足居民需求，实现地方利益最大化等外在压力的不断增加，提高地方政府行政效率就成了重要的竞争内容和手段。地方政府之间的效率竞争，主要体现为推进政府体制改革，建立廉洁、高效、进取的政府，公开政务、开放信息，提高政府官员及公务员的行政能力，从而实现有效制度供给、公共服务与物品供给。