我国区域政府之间合作的现状

一、我国区域政府之间合作的现状

（一）我国区域政府之间合作发展的历程

在传统的计划经济模式下，由于我国实施了条块分割高度集权的行政和经济管理体制，地方政府之间的联系被阻隔，就不存在地方政府之间的合作，即使存在中央统一规划的合作，也不是真正意义上的合作，而是中央政权意志的表现。

1978年十一届三中全会以后，我国政府出台了一系列的政策，有力地推动了区域间政府合作的发展。1980年国务院出台了《关于推动经济联合的暂行规定》，1981年华北地区在呼和浩特市召开了经济技术协作会议并成立了我国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区（由京、津、冀、内蒙组成）。随后1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》又指出：“对外要开放，国内各地区之间更要相互开放”。1986年3月23日国务院发布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》代替1980年国务院出台的《关于推动经济联合的暂行规定》。随着我国经济的开放搞活，地方政府之间的横向联系也日益增多。地方政府之间关系的发展中由于地方政府的自主性的扩大出现了一系列的问题，如区域大战、地方保护主义等，这无疑成为地方政府之间合作关系发展的障碍。于是，1990年国务院又出台了《关于打破地区间市场封锁，进一步搞活商品流通的通知》，其中指出“各地区、各部门自觉制止和纠正地区封锁的错误做法”。1993年国务院出台的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》更进一步规范了区域经济合作。2001年4月国务院发布了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，2003年10月14日中共中央在十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“统筹区域发展，形成促进区域经济协调发展的机制。”2007年3月5日第十届全国人民代表大会第五次会议开幕，国务院总理温家宝作的政府工作报告中提出：“要坚持统筹兼顾、合理规划、发挥优势、落实政策，促进区域协调发展。”中央的这些做法无疑为促进地方政府之间形成合作关系起了积极作用。

（二）我国区域政府之间合作的基本类型及合作方式

当前，我国区域政府之间合作组织主要有：西南六省区市七方经济协调会；西北五省区经济协调会；黄河经济协作区；武汉经济协作区；陇海兰新地带市（州）长联席会；辽宁中部经济区；长江三角洲城市经协会；江苏苏锡常通经济协作区；湖南长株潭经济协作区；泛珠三角经济合作组织等。我国区域政府之间合作的基本类型有：省际的经济协作、省毗邻地区经济协作、省内经济协作和城市间经济协作四种类型。其合作方式主要有：组织合作区内不同地区开展双向经验交流和参观学习，高层领导互访，轮换地点定期召开高层领导联席会议，建立省（区、市）长联席会议，设立经济协作区的常设办事机构、举办地区政府部门间的论坛会议等。

1．省际经济合作

省际经济协作的典型有：由广东、福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南等九省（区）政府和香港、澳门特别行政区政府组成的泛珠三角区域合作（又称为“9+2”合作），以及由云南、贵州、四川、广西、西藏、重庆和成都组成的西南五省七方经济协调会。其中泛珠三角区域合作建立了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度。每年举行一次会议，研究决定区域合作重大事宜，协调推进区域合作。目前已举办会议5次，“9+2”政府领导人共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，各方正努力形成合作互动、优势互补、互利共赢、共同发展的格局。1984年在贵阳召开了四川、云南、贵州、广西、重庆四省区五方经济协调会第一次会议。是我国较早出现的区域政府合作组织，成立以来主要通过每年召开协调会议的形式促进西南地区各省的合作。

2．省毗邻地区经济协作

省毗邻地区经济协作的典型有长三角经济区。长三角区域包括上海、苏州、南通、无锡、常州、泰州、镇江、扬州、南京、杭州、湖州、嘉兴、绍兴、宁波、舟山、台州共16个城市。长三角区域内各地方政府在区域经济一体化发展方向上逐渐形成共识，相互间高层沟通渠道和机制逐渐形成，主要包括长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院、长江三角洲市长联席会议等。这些都为长三角区域内各地方政府之间实施合作提供了契机。

3．省内经济协作

省内经济协作的典型有珠三角经济区。珠三角区域包括广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、江门、惠州（市区、惠阳、惠东、博罗）、肇庆（市区、高要、四会）共9个市县区。2003年，在广东省政协和人大会议上，珠三角地区的深圳、佛山、东莞、珠海、中山等地方政府官员提出要建立珠三角市长联席会议制度，加强珠三角地区各地方政府之间的合作。

4．城市间经济合作

香港和深圳两个城市间的合作就属此种类型合作。深圳和香港两地政府互派代表团进行参观访问，加强合作和交流，签订了《关于加强深港合作的备忘录》和其他8个有关司法、旅游、贸易等合作方面的协议。深港经济的相融性、互补性日益增强。进一步提升合作层次，拓展合作领域，突破制约合作的瓶颈，是深港两地共同的需要和选择。

（三）我国区域政府之间合作的重点领域及合作绩效

我国区域政府之间合作的重点领域主要集中在基础设施建设、产业发展、地方政府财政、环境保护以及区域旅游等方面。区域政府之间合作关系的形成，可以更好地利用彼此优势，在处理跨区域公共设施的建设，开展环境保护，开发旅游资源，促进信息沟通，消除市场分割，促进区域间产品和人才、资金、技术等要素的流动，更好地实施产业转移，促进产业升级等方面取得了很大的成绩。

以泛珠三角区域经济合作为例，泛珠三角区域经济合作包括广东、福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州等9个省（区），再加上香港和澳门，所以又称之为“9＋2”合作。其目的是，积极推动广东与周边省区和珠江流域各省区的经济合作，构筑一个优势互补、资源共享、市场广阔、充满活力的区域经济体系。以2004年“首届泛珠三角区域合作与发展论坛”召开为标志，泛珠三角区域合作区成立以来，正逐渐成为实现合作各方共同利益、促进港澳繁荣稳定、推动东中西部协调发展的重要载体。突出体现在六个方面：

一是成功搭建论坛和洽谈会两大合作平台，有力地推动了合作各方经济社会又好又快发展。截至第四届泛珠洽谈会结束，合作各方累计签约项目超过1.4万个，总金额超过1.6万亿元。特别是历届承办方通过承办论坛和洽谈会，既扩大了自身影响力，又获得了巨大的经济利益。第一届洽谈会期间承办方广东省签约项目710个、金额1336亿元，分别占总数的83.8％和45.7％；第二届承办方四川省签约项目133个、金额147亿元，分别占18.9％和12.8％；第三届承办方云南省签约项目297个、金额1065亿元，分别占29.1％和53.8％；第四届承办方湖南省签约项目797个、金额1981亿元，分别占46.2％和49.4％。与此同时，历届泛珠洽谈会签约项目落实情况好、履约率高。

二是切实加强合作机制建设和规划编制，初步探索出区域合作发展新路子。合作各方坚持以规划为龙头、以机制为保障开展合作，使泛珠合作稳步推进并呈现勃勃生机。一是完善区域合作架构和机制。签署《泛珠三角区域合作框架协议》，确定了行政首长联席会议制度、政府秘书长协调制度、日常工作办公室制度以及部门衔接落实制度等，并在广东省设立泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处。二是制订区域合作发展规划蓝图。配合国家“十一五”规划，编制并推进实施《泛珠三角区域合作发展规划纲要（2006～2020年）》及交通、能源、科技、信息化、环保等专项规划，有序推动了区域合作的发展。三是积极探索异质性合作路子。充分发挥各方优势，致力于打破过去以行政区域配置资源和规划经济发展的模式，按照区域经济发展规律和生产力发展的内在要求，在三个关税区之间、在自觉自愿基础上，努力搭建有组织、有制度保证的区域合作新平台。与此同时，积极推进与长三角、环渤海两大区域的交流合作，通过签署《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》，开展工作互访和交流、互邀参与区域组织重大活动等，促进三大经济圈互联互动。

三是贯彻实施“一国两制”方针和CEPA，有效地促进和维护了港澳繁荣稳定。全面开展与港澳在经贸、服务业、零关税商品、旅游等各个领域的交流合作，进一步密切了港澳与内地的联系。泛珠合作四年间，曾荫权、何厚铧行政长官分别率领政府和企业家代表团访问了泛珠所有内地省（区），增进了港澳对中西部地区的了解，推动一大批港澳企业到内地省（区）投资发展。内地各省（区）也纷纷到港澳举办投资推介活动，借助港澳的国际平台“走出去”开拓国际市场。2006年，香港、澳门与内地九省（区）的进出口额为1215亿美元，占内地对港澳贸易额的72.1％，增长24.9％。借助泛珠合作平台的强大推动力，香港进一步巩固了国际金融、贸易和物流中心地位，澳门进一步巩固了国际旅游中心、区域性商贸平台的作用。

四是积极推动优势互补、互联互动，促进了东中西部的协调发展。合作各方积极响应国家西部大开发和中部崛起战略，以加强泛珠合作带动东中西部的联动发展。一是以推动产业转移为途径，优化东中西部产业布局。仅在第四届洽谈会上广东就签约产业转移项目233个、投资总额246.55亿元。2005～2008年，湖南实施泛珠合作项目7500多个，引进资金年均增长50％以上；江西与泛珠省（区）签约5000万元以上工业项目869个，实际引资532亿元，占该省实际引资的40％以上。二是各省（区）积极推进跨区域的高速公路、铁路、水运、航空及能源项目规划建设，内地九省（区）分别与铁道部签署了战略合作协议，交通部编制印发了《泛珠江三角洲区域合作公路水路交通基础设施规划纲要》。黔滇、滇川跨省高速公路加快建设，贵阳经桂林至广州的高速铁路国家已批准立项并于2009年开工建设，厦深、向莆铁路建设的前期工作正在扎实推进。区域内实现粤桂滇黔四省（区）500千伏输电线路联网，“西电东送”输送能力超过1200万千瓦。三是建设公平开放规范的市场环境。内地九省（区）工商、税务、质监、食品药品监管、知识产权、反走私、金融以及海关、检验检疫等部门，采取清理有关法规、加强执法合作等有力措施，初步营造了公平、开放、规范的市场环境，促进了企业的跨省（区）发展。

五是不断丰富和拓展合作内容，推进了泛珠区域和谐社会建设。合作各方积极拓展区域内人民群众共同关心的文化科教、环境保护、食品安全、卫生防疫、劳务输出等各个层面的合作，努力以合作促民生、以合作促和谐。此外，合作各方还联合举办汽车集结赛、旅游推介大会、文物展览等各种活动，推动泛珠合作走进普通民众生活、惠及各省（区）民众。

六是加强国际交流与合作，架起了我国与东盟合作发展的新桥梁。合作各方积极参与中国－东盟自由贸易区建设。在第三、四届论坛期间，成功举办两次泛珠三角区域行政首长与东盟国家商务部官员对话会，探索建立泛珠区域与东盟地区互利双赢的稳定合作机制。与此同时，泛珠各省（区）加快推进建设连接东盟的国际大通道，连接云南和泰国的昆曼铁路于2009年底通车，广西正重点建设从南宁经越南、老挝或柬埔寨、泰国、马来西亚到新加坡的铁路和高速公路网。近年来，泛珠各省（区）与东盟的投资、贸易合作迅速发展。