地方政府的角色与区域政府之间竞争的类型

二、地方政府的角色与区域政府之间竞争的类型

（一）地方政府的角色

我国地方政府扮演着多重角色，即：上级政府在地方的代理者、地方利益的代表者、辖区的管理者和公共物品的提供者。无论是哪种行为角色，地方政府都以促进本地经济发展为其行为目标，从而使地方政府之间的竞争围绕促进本地的经济发展而展开。

1．中央政府在本辖区的代理者

我国作为单一制主权国家，地方政府尽管可以拥有广泛的权力，但地方政府不是相对独立的政治实体。从理论上说，地方政府是中央政府的下属机构或代理人，它们是按中央政府的意志或中央政府的需要而设立的，其权力来自于中央的授权或特许，中央政府通过立法、行政、财政及人事监控等途径对地方政府的权力行使监控。

我国分权化、市场化的体制转轨虽然使中央与地方的经济关系发生了极大的变化，地方政府掌握了越来越多的经济资源配置权和经济控制权。但从总体上说，中央与地方政治关系的基本框架仍然没有触动，中央政府仍具有极强的政治行政控制权，通过干部人事控制、行政职权控制及立法控制等，对地方经济控制权的运用形成制约。因而，在我国地方政府是中央政府在当地履行各种职能的代理者角色没变。中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为，另一方面则通过一整套政府绩效考评制度来约束地方的决策者。

2．地方利益的代表者和具有自身独立利益的主体者

随着我国政治经济体制改革的不断深入，地方政府拥有了越来越多的行政和经济的自主权。行政性的决策分权增强了地方政府的自主性，财政分级核算、收入分成使地方政府有了追求经济效绩的动力，市场经济的发展使在传统体制下被抑制的地方政府经济人特性得到显现。地方政府在制度变迁中获得了谋求地方利益的权力、能力和动力，成为地方利益的代表者并具有自己的独立经济利益。

地方政府经济职能就是要促进地区经济总量的高速增长、实现充分就业、提高本地区人民生活水平等，分权化后的地方政府获得了资源配置控制权，并具有一定数量可自主安排的财力、物力和人力资源，可以在一定条件下对本地区经济进行生产力布局调整及经济运行调控，实现辖区上述的发展目标，从而成为辖区利益的代表者。分权化、市场化改革使地方政府具有经济发展的自主权和收益权。在资源有限的条件下，区域政府之间通过激烈的竞争以实现地方经济利益则是地方政府的理性选择。根据公共经济理论，所有的经济主体都是在一定约束条件下追求自身利益最大化的经济人，地方政府及其官员也是具有独立经济利益的主体。例如企业总是追求利润的最大化，消费者则追求自身效用最大化。对地方政府而言，最主要的利益就是政府财政收入的最大化。对地方政府官员而言，他们“不仅需要关心在自己任期内地区经济利益的实现程度如何，更关心自身的政治利益能否得到满足，如中央的嘉奖、职务的升迁等。”20世纪80年代初实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革以及中央政府对地方政府的激励机制，促使政府利益、官员利益相融合，使地方政府的主要官员和地方政府成为休戚相关的利益共同体，并且在它们追逐自身利益最大化的同时也促进辖区利益的实现。

3．辖区的管理者和地方公共物品的提供者

作为辖区的管理者，地方政府还应承担，制定规则、维护竞争、提供公共物品等职责。政府提供的公共物品包括物质的和非物质的产品和服务两个构成部分，前者如国防、公路、桥梁及航标灯等，后者如制度法规、政策等。由于公共物品在消费上具有的非排他性和非竞争性决定了要排除他人使用这种物品或是不可能或是交易成本非常高，因此大多数公共物品不可能通过竞争市场实现最优配置和供给，而只能由政府来提供。即使是主张“管得最少的政府是最好的政府”的自由主义经济学鼻祖亚当·斯密，也肯定了政府应当提供国防、法律等公共物品的职能。

由于信息和激励的原因，中央和地方政府在公共物品的供给方面各有优势。为了实现公共物品社会效益的最大化，有必要在不同层次的政府之间进行分工，实现公共物品的分层次供给。地方政府提供的公共物品是地方性公共物品。地方性公共物品分为基础性公共物品即基础设施和制度性公共物品两大类。当然，地方性的公共物品也可以由中央政府提供，在此中央政府的优势是其财力雄厚，能够集中全国的资源来解决某些地方政府所无力解决的问题。但相对于中央政府来说，地方政府能更准确、有效地了解和把握本地民众的实际需求和具体偏好，从而能更有效地提供地方公共物品。所以，地方政府的一个重要任务就是大力强化公共物品和服务的职能，以委托人或投资者的身份提供令辖区居民满意的地方性公共物品。

（二）区域政府之间竞争的性质

区域政府之间竞争的性质是由地方政府的多重角色决定的。一方面，它是上级政府派驻到辖区内的政治分支机构，担负着完成上级指令，实现上级目标的任务。当同级地方政府是出于完成上级任务而在彼此之间进行竞争时，竞争体现的是其作为政治分支机构的身份，竞争以追求政绩显性化为目的。我们把这种性质的竞争称为“政绩性竞争”。另一方面，地方政府又是辖区公众的利益代言人，辖区居民需要地方政府为辖区争取更多的资源和福利，而企业要求地方政府为其争取更大的产品销售市场和提供更好的制度环境。另外，地方政府还必须负担起公共产品的供给。为实现辖区利益最大化，地方政府不仅会充分利用它自身所拥有的资源，同时还会与其他同级对手争取新的资源，以满足地方经济发展，增进辖区居民和企业的福利。当同级地方政府之间是为了满足辖区内包括自身在内的各利益需求方的多样化利益需求而竞争时，这样的竞争我们称之为“公共性竞争”。公共性竞争是地方公众话语权扩大之后，区域利益多样化、差异化的直接体现。

在公共性竞争条件下，同级地方政府竞争行为的动力来源与它进行政绩性竞争时完全不同。政绩性竞争是同级地方政府之间为了完成其政治分支机构的任务而进行的，此时地方政府的行为是自上而下政治科层结构利用政治强制力推动的结果。而在公共性竞争条件下，地方政府的行为是由于自下而上来自其辖区的企业或者民众利益驱动，以及地方政府作为一个组织谋求自身经济利益需求而推动的，是一种来自其辖区内部的企业和民众，当然也包括地方政府本身谋求经济利益最大化的内在动力推动的结果。由于各辖区的经济利益多样化特点，需要地方政府在公共性竞争中充分发挥创造性，以创新作为竞争的手段，更好地满足来自辖区内各方的利益需求。

（三）区域政府之间竞争的类型

根据对地方政府竞争双重性质的考察，可以把我国区域政府之间竞争的状态划分为三种类型。这三类竞争状态可能在同一时期存在，也可能同一个地方政府在不同时期呈现不同的竞争状态。

1．完全政绩性竞争

在高度集权的计划经济体制下，地方政府有经济利益追求但无经济自主权，因此，公共性竞争是无法存在的。这一状态下同级地方政府竞争的特点是：地方政府对于上级指令的高度重视和服从，如何完成中央政府的指令，如何与中央政府的政策高度吻合，是同级地方政府之间竞争的关键。这也是计划经济时代的典型写照。

2．政绩性竞争为主，公共性竞争为辅

随着我国经济体制改革的不断深入，中央政府开始把地区事务及区域经济决策权力更多地下放到地方政府，使得地方政府拥有更多对其辖区内经济事务的决策权和处理权，地方政府掌握了更多辖区内的经济资源。“分灶吃饭”等财政税收改革政策的推行，从制度上肯定了地区利益的存在，地方政府性竞争对区域经济的影响日渐显著。与经济改革同时进行的政治体制改革让辖区公众开始具有公众话语权，辖区政策满足居民的需要，吸引资源的流入，开始在公共产品供给方面展开竞争。但此时地方政府的约束主要还是来自于上级，中央政府掌握了主要的税收收入。对于地方政府而言，完成上级的各项工作安排，获得中央转移支付，仍然是地方政府竞争的重点。竞争以政绩性竞争为主，公共性竞争为辅。当前，我国中西部大部分地区的区域政府之间竞争属于这种类型。

3．公共性竞争为主，政绩性竞争为辅

随着我国经济实力的不断增强，在东部沿海发达地区，经济建设所需资金、政府维持组织机构运转所需要的费用不再主要通过上级调配而获得，而是要取决于其辖区内企业和居民的纳税情况。区域间公共产品和服务的好坏成为吸引资源流入，促使税收增加，实现经济发展的关键因素。公共性竞争成为区域政府之间竞争的重点。

当前我国各地区政府之间竞争，政绩性竞争和公共性竞争并存。虽然中央行政性分权和财政制度的变革赋予了地方政府更多的自主权，但中央通过对地方政府首脑的行政任命，仍然维持在政治上的绝对控制权，经济利益独立的地方政府不可能脱离上级政府控制。因此，政绩性的竞争一直存在，但其原先的显著地位将逐步会被公共性竞争所取代。只有在欧美联邦制度下的地方政府，完全服从辖区内经济利益的需要，为辖区各方谋求最大的利益，才可能存在完全公共性竞争的情况。