制约我国区域政府之间合作的原因分析

三、制约我国区域政府之间合作的原因分析

制约我国区域政府之间合作的原因，我们可以从行政角度、经济角度和法律角度进行分析，从行政角度看，主要体现在政府职能以及政绩考核体系的偏差；从经济角度看，主要体现在现行财税分配体制对区域合作存在制约，区域政府之间合作成本偏高等原因；从法律角度看，主要体现在区域政府之间合作缺乏相关法律与制度的保障。由于区域政府之间合作的动力机制不足，约束机制不够，导致了我国区域政府之间合作难以取得理想的成效。

1．政府职能定位的偏差，阻碍了区域间合作的开展

我们知道政府的经济职能主要有资源配置、收入分配和经济稳定三方面。对于地方政府而言，其经济职能主要集中在通过提供公共产品来实现资源的有效配置上。地方政府的基本角色是：市场秩序的维护者；地方公共物品的提供者以及地方公共财政的管理者。在传统的计划经济体制下，政企不分，政府直接管理企业，企业缺乏经营自主权；随着市场化改革的不断深入，企业拥有了越来越多的自主权，但由于中央行政权力的下方，地方拥有了自主权益，为争夺资源，争夺市场，促进当地经济的发展，地方政府加大了对地方企业的扶持力度。

在通常情况下，由于政府介入经济活动的不可避免性，使得任何制度背景下的政府对于经济发展都负有特殊责任，因此，政府职能问题就成了影响经济发展的首要因素。政府干什么，不干什么以及如何履行其职能，都直接地影响经济的发展。而就区际经济关系这一问题而言，在不同区域的相互作用及其磨合过程中，如何合理地界定政府职能，同样是一个十分重要甚至可以说是一个带有根本性的问题。政府职能的界定会直接影响市场机制作用的发挥，从而对区际经济关系产生极为深刻的影响。政府代表着社会的公共权力，其主要职能在于协调利益、缓和冲突、解决矛盾。政府对经济的管理应该以宏观管理、间接管理和对社会非物质资源的管理为主。如果政府职能偏离了这种界定而使政府自身直接地卷入经济生活中，那么，由于政府尤其是地方政府的有限理性，便容易把权力的标记带到交易行为中，使得许多本属于市场交易的行为变成了政府之间的交易。因此，经济生活中的一些不正常现象，如权力垄断、行政割据和地方保护主义便不可避免，区际经济关系也难以协调。^[6]

2．地方政府绩效评估指标体系不科学，政治晋升中的零和博弈导致地方政府合作困难

目前我国的政绩考核依然以经济建设为中心，地方政府的政绩考核主要依据本地区财政税收状况，本地就业情况和GDP增长速度，各地政府关注的主要是上了多少项目，建了多少企业，经济增长速度是多少等指标。因而他们为保护本地利益，防止税源外流，经常采用行政手段干预生产要素的流动，人为制造区域壁垒。虽然目前这种政绩考核制度正在逐步从淡化GDP向注重绿色GDP，从只注重经济发展指标向也注重地区社会福利方面改进。但是，我国现行的这种政绩考核制度只有与本地区事务发展相关的指标，而很少把本地区对周边或邻近地区的影响作为一个考核指标。这就使得追求自身政治利益的地方官员，只关注本地事务和本地利益而很难有动力去关注跨区域公共事务。

其次，地方政府及其官员合作困难的根源还在于嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈的性质。同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛中。在政治晋升博弈中，给定只有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一个人所得构成另一人所失，因此参与人面临的是一个“零和博弈”。而在正常的经济竞争中，合作博弈所对应的是一个“正和博弈”。“官场”竞争的逻辑将深刻地改变官员所主导的经济竞争的方式和内容。特别是自20世纪80年代初以来，地方官员的选拔和提升标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方GDP的增长的绩效，不同地区的地方官员不仅仅在经济上为GDP和利税进行竞争，而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。我们称这种竞争为“混合竞争”。这就使得地方官员在考虑竞争利益时不仅需要计算经济收益，而且还要计算晋升博弈中的政治收益，两者的总和才构成对他们行为的激励。作为政府官员，政治收益的计算也许更为重要。在纯经济竞争中，合作的正收益可以激励贸易和合作的发生，但对于混合竞争来说，只有合作的结果不改变参与人的相对位次时，合作收益才能实现，否则合作很难发生。

3．现行财税分配体制制约区域政府之间合作的开展

区域合作中的障碍，表面上看来是由行政区域的分割造成的，例如：长江三角洲都市带，该区域内的3个城市分属二省一市，行政隶属关系复杂，地区间协调难度大，但究其深层次的原因还在于利益分配机制的问题。市场经济本身就是利益主导的经济，各地政府、企业有自身的利益选择，如果离开了利益分配，区域的合作也只能是空谈，而引导市场经济行为的财税分配政策，对市场、企业和地方政府都有关键的调控作用。然而我国目前的财税分配体制对于促进区域经济的发展，特别是在发挥地方政府的调控作用方面有着一定的制约，主要表现在：

首先，是中央与地方的事权划分不规范，不利于地方政府加强对地方经济的宏观调控，约束了区域合作。由于1994年分税制出台时，各级政府的职责范围未能及时地做出明确、合理的划分，其后也没有逐步解决这一问题。中央与地方的事权划分不清，导致各级地方政府的财政支出边界模糊。对于中央的事权范围、地方的事权范围，没有进行具体的界定。这种职责不清导致一些具体的公共事务究竟应该由谁负责、地方各级政府之间应该怎样负责以及各自应该负担多少，并不明确，存在较大的随意性。

其次，中央与地方税收划分的不合理。第一，表现在税种划分上，有的税种按区域划分、有的税种按行业划分、有的按企业的隶属关系划分，这种欠合理的税种划分方法导致了地方市场割据、保护主义严重，也阻碍了资源在全社会的合理流动，引发重复建设、结构趋同。第二，在中央与地方收入的划分上共享比例偏大，地方政府没有自己的主体税种；此外在税收管理权限上，我国税收立法权限高度集中，我国的税种、税率都由中央政府制定，全国采用基本相同的税制，税收没能充分起到调节经济发展的作用，而地方政府在自身利益的驱动下，更热衷于税收减免以吸引投资。上述种种无疑阻碍了区域经济一体化进程。

再次，转移支付模式不当，力度不足，难以协调地区之间的利益，不利于区域合作。转移支付制度是大多数市场经济国家处理各级政府之间财政关系的有效手段。在我国，为了补充和完善分税制改革，我国于1995年制定了《过渡期转移支付办法》，该办法是充分考虑当时实际的过渡性转移支付制度情况下做出的，其中规定的税收返还补助在我国当前的转移支付中占了几乎一半，作为财政包干体制的遗物，极不规范。而且我国长期以来一直采取的是单一的自上而下的纵向转移支付，而地方政府之间的横向转移支付几乎没有，这就使地方政府之间的利益机制难以很好的协调，地区与地区的经济交流和合作举步维艰。

同时我国转移支付的力度也不足。实行分税制以后，中央从地方集中了较多财力，但是却加重了地方各级政府的财政负担，尤其是县级及其以下地方政府的财政负担。在不少地方政府财政经费不足的情况下，上级转移支付力度不足，就会造成地方政府合作治理跨区域公共事务缺乏足够的财力支持。

最后税收优惠存在的问题，使税收在推进区域经济合作中难以发挥有效的作用。运用税收优惠政策调节产业结构、地区结构，促进经济发展，一直以来是税收调控的一个重要手段，这对于促进我国经济结构的调整，保持经济的增长和稳定起了重要作用。为了减少税收征管的难度，降低税收成本，规范税收分配，国家对于税收优惠的权限基本集中在中央，地方基本上没有这方面的权限。地方政府为解决某些特殊问题，或越权减免，或暗箱操作。而事实上，各地方政府为了促进本地区的经济发展，在鼓励投资、招商引资等经济活动中，运用税收优惠政策已经是一个不争的事实，许多地方早已突破了二免三减半的外资企业所得税的优惠政策底线，五免五减半的政策在一些地方暗地里操作。更有甚者，当初台积电在长三角选择投资区域，有的地方甚至承诺给予十免十减半的税收优惠政策长三角各城市在税收优惠方面大打出手，既导致地区之间的恶性竞争又损害了该地区的整体利益。不仅使减免税优惠政策没能发挥应有的作用，而且在各地招商引资中起了负面作用。

4．区域内各地政府合作成本偏高导致了区域政府之间合作的缺乏

地方政府之间合作协调的缺乏，可以借鉴交易成本分析的方法从地方政府之间合作交易成本的角度来分析。地方政府之间合作可以看做是权力让渡的交易过程。借鉴科斯定理认为，当交易成本过高时，不交易即为一种理性的选择。借鉴科斯定理的观点，地方政府之间之所以缺乏合作协调，主要就是因为地方政府之间合作交易的成本太高，以致各地方政府都选择了放弃合作。

地方政府之间合作的交易成本包括三个部分：一是，地方政府之间为搜集合作信息的成本，包括有合作意向的政府为寻找自己最佳合作伙伴而花费的成本，以及为收集尽可能多的信息所花费的人力、物力、财力；二是，地方政府之间在进行合作谈判和缔结协议中付出的成本，包括政府合作谈判双方花费在谈判过程中和签署合同的开支，如谈判的时间成本、召开合作会议所需的各项费用等开支；三是，地方政府之间履行和约的成本，包括为了履行合同中的事项，必须建立相应的机构，配备人员，以及运转这些组织机构所需要的费用；为了使合作方切实履行责任所产生的监督成本包括建立监督体系、反馈机制、仲裁机制及处罚机制等。

地方政府之间合作交易成本过高的原因主要体现在：一是地方政府之间在进行合作时，互相之间的政策开放度不高，增加彼此间搜索信息的成本，造成地方政府之间合作的交易成本过高。而且由于地方政府之间合作信息的不对称，容易导致道德风险的产生。另外在处理跨区域合作事务中，面对不可预期、难以度量的收益以及收益如何分配等不确定问题，地方政府合作的积极性也会受到极大的挫伤，不合作往往成为首选。

信息不对称容易导致地方政府之间不信任，从而使他们之间的沟通受到阻碍，进而影响跨区域合作治理的效果。另外，由于信息不对称，地方政府的思维容易局限于本辖区，难以从整个区域全局来思考，支持跨区域问题的治理，使得跨区域合作治理问题流于形式。

二是在地方政府合作谈判和协议的缔结过程中，为协调好合作领域的利益关系，提出对各方都有利的合作协议需要反复地磋商和谈判，由于各方从合作中所获利益不同，积极性不同，存在争议，步调不一致，导致谈判时间越拉越长，有时甚至经过多年协商，仍未有结果。从而导致时间成本、谈判成本增加。

三是在协议履行过程中，由于情况在不断发生变化，原来签订的协议需要不断进行修改和补充，从而增加地方政府之间合作的交易成本。另外，在履约过程中，作为理性经济人的地方政府，在本地区利益和合作区域整体利益出现冲突时，往往选择对自己有利的方案来执行，从而导致地方政府之间相互的不信任，从而使地方合作难以持续进行。特别是对于一些高收益产业的重复建设，供给过度；各地方政府不愿提供跨地区性公共物品，供给不足；各地方政府在面对跨地区的环境和资源保护、跨地区犯罪防范、跨地区的基础设施建设、流行性疾病防治等问题时都采取回避的态度。另外，由于地方领导人的替换导致对原协议的质疑与推翻，都会导致履约成本上升。

政府信用缺失。造成地方政府之间合作难以进行。地方政府之间合作实际上是建立在相互信赖的基础上的一个长期的过程。而我国各地出台的政策缺乏连贯性，没有长久的规划，特别是存在着“新官不理旧事”“一届政府一朝政策”的普遍现象，政策说变就变，往往一个项目刚刚投资正如火如荼地进行，突然政策一变就立刻下马，造成巨大的损失。这样不仅不利于本地长期的发展，更阻碍了地方政府之间的合作。

5．区域政府之间合作缺乏相关法律与制度的保障

当前，我国宪法和地方组织法规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，但是没有涉及上级机关（或中央政府）在跨区域公共事务中扮演的角色，地方政府之间合作机制的建立、地方政府合作中权利与责任分担等问题。目前我国区域合作主要依靠公共政策。规定、政策大多是以“决定”“通知”“意见”等形式发布的，而未上升到法律层面。由于各地方政府制订的政策多而且随意性大，这样就避免不了各地方政策出现相互抵触的情况，造成“政策打架”的现象。

市场经济是法治经济，各地方政府对于区域内经济活动和社会活动的干预需要有法律作为依据和保障。另外，要实现区域协调发展的目标，由中央政府对各地区之间的利益关系进行调节是不可或缺的，而调节地区之间的利益关系如若没有法律作为依据，则中央与地方之间就会陷入无休止的讨价还价之中。只有以法律条文将中央与地方的关系以及中央协调地方利益的方式和方法予以明确地界定，才能避免以上弊端。