城镇房屋拆迁中政府失灵的原因

一般而言，政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体、组织。政府及其官员则是政策主体的一大关键因素。

一、政府决策失灵

改革开放以来，中国进入了急剧转型的新时期。随着市场经济的发展和政府改革的深化，公共决策的主体日益多元，利益关系也更加复杂，政府的地位和权威日益受到挑战，政府的决策往往没有起到最初的效果。而同时，随着互联网技术的发展，公众通过网络表达多样化的需求与意见，这就使得政府决策经常处于争论之中，为群众所诟病。

在当前中国处于社会转型的背景环境下，政府决策失效的原因主要是寻租和地方保护主义。目前中国的寻租现象已经不是个别和局部的现象，而是具有相当的深度和广度。寻租的本质是以公共权力换取私人利益，表现在公共决策上，是以牺牲公共决策的有效性来满足一己之私利。寻租活动不仅会导致政府官员徇私枉法，而且其本身就是对公共政策的公然无视。它一方面破坏了市场经济秩序，另一方面扭曲了公共决策的运行（特别是执行过程）。因此，寻租现象的存在，势必造成公共决策的严重失效。

地方保护主义也是公共决策失效的主要根源。少数地方政府不敢直面竞争越来越激烈的市场，不是积极培育自己的竞争力，而是采取极端的“把关政策”，建立市场壁垒，企图用封锁方法遏制竞争，保护地方局部利益。一些地方政府还登上“地方保护”的前台，或以会议形式，或以行业规定，或以文件形式，指令性或暗示性地要求本地单位和个人买地方货。司法的地方保护主义现象也相当严重。如两个企业发生矛盾，外地企业打赢官司往往更难。最高人民法院副院长李国光认为，法院判决、裁定和决定的“执行难”问题，最为重要的原因是地方和部门保护主义的严重干扰。

中国在进行新型城镇化的过程中，地方政府往往表面化地通过拆迁重建来打造城镇，从而造成对公民权益的损害，而在城镇拆迁中也出现了政府失灵的现象。近年来，随着城镇居民住房产权改革和大规模旧城改造的推进，因房屋拆迁引起的纠纷逐年上升。拆迁矛盾日益突出，已经成为社会舆论、公民及政府高层关注的热点问题。城镇房屋拆迁是城镇规划、建设过程中一个重要环节。一方面，关系到城镇规划的实施和城镇建设的发展步伐；另一方面，又涉及千千万万被拆迁人的切身利益。[13]如果没有政府积极有效的介入和监督，显然难以平衡拆迁人和被拆迁人的合法利益，难以保障拆迁工程的顺利进行。

城镇房屋拆迁中政府失灵，是指政府对城镇房屋拆迁中的拆迁补偿、安置及强制拆迁等环节行政干预不当，举措失宜，无法按照预定的政策有理、有序、有度、合法地安排拆迁工作，导致政策失灵，也造成了拆迁工作的市场缺位。政府为平衡城镇房屋拆迁各方的利益，对城镇房屋拆迁实行监管，由此产生机会主义；在其部门利益的驱使下，造成了政府角色错位。一些地方政府直接充当了拆迁人，在经济利益最大化和经济发展压力、动力面前利用自身垄断城镇土地供给及城镇规划的权力，拆迁生财，低成本推进城镇化进程。在城镇房屋拆迁中，被拆迁方往往是社会底层的群体代表，这些群体在强大的政府权力和开发商面前，无论多么执着和顽强，始终显得势单力薄而且不堪一击。[14]这要求我们在加强司法建设的同时，也要强化政府的服务意识，如何进行城镇化以实现政府和居民的共赢应纳入政府为之思考、奋斗的范畴。

当前中国处于网络信息新时代，网络舆情是政府了解民意的重要渠道和方法，对于民意的征求也应适当地采取网络投票、提问等方式。网络传播方式已成为中国公众表达利益诉求、维护自身权益的重要公共平台。网络的出现，满足了政府与公众的需求，使得网络舆情在构建服务型政府的过程中发挥了重要的积极作用。而对网络舆情的关注也改变了政府一贯的行为方式，逐渐利用网络提高行政管理能力。《2008年联合国电子政务报告》认为：长期以来，发达国家与发展中国家都在不断地围绕着传统政务模式的各个层面进行探究，其目的是希望能为电子政务的发展道路寻求一个清晰的方向。[15]中国在全面推进政务革新的演进中，也日益加深了对电子政务的理性认识。随着互联网技术的不断发展，电子政务逐渐在中国政府行政办公中普及，社会大众越来越多地利用互联网获取决策信息、了解政府决策程序，网络为公众参与政府治理提供了便捷的平台。网络政治作为新的政治资源和能量，开始发挥对现有政治资源的补充作用，并且成为改造现有政治框架的工具。[16]

二、电子政务有助于提高公务员行政决策能力

从一定程度上来说，能力就是决策的基础。而电子政务在政府部门广泛开展和应用的结果将有利于全面提升政府公务员的各项能力。电子网络可以使公务员超越时空限制，获取以前仅靠其自己个人智力体力无法得到的信息以扩大自己的工作半径，使得电子政务延伸并能增强公务员的智力和体力；电子政务使公务员的工作方式实现了从政务操作型向知识智能型的转变，从职能分工型向多能综合型的转变，有效地增强了公务员的综合业务处理能力；在电子政务时代，网络平台的“零距离”和交互性，促使操作层与决策层可以直接沟通，提高公务员的沟通能力；电子政务的政府管理信息系统、计算机辅助决策支持系统，能提高公务员的政策制定能力；电子政务的公开性与交互性，在提高政府活动规则性、程序性的同时，也会极大地提高公务员的行政决策监督能力。总之，电子政务有助于公务员各种能力的提高，也就增强了公务员的决策水平，使他们能更自觉地要求决策、参与决策，从而推动行政决策的科学化、民主化进程。

行政决策主体多元化发展。电子政务的开放性使得公民、企业、政党、社团以及其他社会组织参与决策变得更加容易，方式更加灵活，领域更加广泛。[17]例如，企业或者公民通过网络BBS、领导信箱等将自己的需要、意见直接或者间接地向行政决策者反映，以要求决策者做出回应，甚至直接通过网络投票和网络视频、网络电话、网络听证会等方式直接参与决策的过程。公民、企业以及其他社会组织的直接或者间接的决策参与改变了以往决策主体的单一化，使行政决策主体趋向多元化发展。例如，2009年4月23日，中国法制办公布《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》，全文通过网络投票方式征求社会各界意见。

三、电子政务促使政府决策高效化

2013年1月16日，有关陕西神木“房姐”的帖子在网上热传。帖文称，陕西榆林市人大代表龚爱爱在北京持有20余套房产，总价值近10亿元。随后，龚爱爱又被爆料有4个户口，在神木还有2套房产。此事一经热传，公安部立即决定成立工作组，协调指导事件调查督办工作，要求尽快查清情况，依法严肃追究责任。因此，网络舆论的速成性和快捷性是传统媒体所无法实现的。换句话说，互联网络的发展促进了新型公共信息舆论监督机制，网络媒体成为窥视和指引社会舆论的重要切入点，提高了政府决策的高效性。网络舆论对政府决策的监督发挥着举足轻重的作用。[18]电子政务环境下行政决策的另一个显著特点就是决策手段和技术的现代化。计算机技术、网络技术将被更多地引入行政裁决的过程中来，其中一个典型的例子就是决策支持系统。决策支持系统的引入，能为决策者迅速而准确地提供决策所需要的数据、信息和背景裁量，帮助决策者明确目标，建立和修改模型，提供备选方案，评价和优选各种方案，通过人机对话进行分析、比较、判断，为正确决策提供有力支持。[19]

四、网络舆情优化政府决策

网络舆情作为双刃剑，在促进政府决策更加科学化、民主化的同时，也会在一定程度上带来负面影响，需要政府在决策中保持警惕。

现代社会的竞争逐渐激烈，某些网络媒体为吸引更多的公众关注，常常不顾及舆论导向，不加甄别地在网上编发一些道听途说的消息。目前网络舆情论存在的一个明显问题，就是网络舆情与真实情况之间可能存在着一定的时间间隔，导致传播和报道的事件并不一定完全准确，甚至可能是凭空捏造。在谣言得到澄清之前，更加偏激的网络舆情可能随之而来，并且会越来越偏离于事情的真实情况，然而其真实性很少被大多数网民质疑，网民通常表现出一种群体的盲从性。这种真实信息和垃圾信息相伴而生的状况，就造成了网络传播权威性的缺乏，这种缺陷正每时每刻都在侵蚀着网络舆情的权威性与可信度。

在网络中，这些虚假的信息误导公众的视线，导致公众在网络上对政府决策产生错误理解。缺乏必要的关于网络规范的规章制度，导致政府对网络舆情的监控失误，也会影响政府对整个公共事务的决策。当前中国对公民通过网络参与公共政策制定的引导能力较弱，对网络舆情的规范化程度较低，还没有形成一个比较全面的网络信息控制系统，对公民网络参与的控制十分困难[20]，进而也会导致公共政策制定的失误，如果得不到及时的控制，就会形成恶性循环。

但同时，网络舆情对于政府决策也有很大的积极意义。随着网络技术的发展，出现了许多影响政府决策的新型网络参与媒介，主要有网络社群，微博，论坛，博客，新闻跟帖，专业网站和小众网站。仅以微博为例，学者于建嵘通过微博发起的“随手拍照解救乞讨儿童”微博活动便是一个影响政府决策的好案例。于建嵘在微博上重申，最终目标是通过制度建设和全民参与减少与杜绝未成年人乞讨的现象，希望通过这个活动推动立法进程，制定核查和救济乞讨儿童的严格程序，让儿童乞讨失去牟利的市场。事实证明，他通过微博发起的网络参与活动很快引起了政府决策的更新和调整。由此可见，一种可观的微博政治在中国业已形成。微博客是突发新闻的出色载体、言论表达的开放平台、参政议政的良好工具，也是政府阳光执政不可缺少的通道。[21]政府决策实质上是各方利益的博弈。在这个博弈过程中，强势群体特别是某些利益集团无疑处于支配的地位。他们可以利用强大的经济实力和社会能量，对公共政策的制定和执行施加影响，对社会公共舆论的倾向施加影响。在中国，一些既得利益集团往往借助特殊的社会关系，如家族血缘关系、同学关系和老乡关系等纽带，直接接触公共决策的相关政治人员，如人大代表、政协委员、政府官员等，或者凭借自身的经济实力，利用非正当手段，拉拢勾结政策相关人，使他们成为该利益集团的代言人，使公共决策朝向有利于其集团利益最大化的方向发展，这是目前中国强势利益集团谋取利益最大化的重要手段，也是导致权力腐败的重要原因。网络众意尤其关注此类非正当“交易”，热衷于曝光一些“惊人”的内幕，对政府决策系统造成强大的舆论压力，这在一定程度上对利益集团“绑架”公共政策现象起到了监督制约作用，促进了公共决策的民主化和公正化，也提高了公共政策的合法性。

网络舆情内容的丰富性、多元性、开放性以及信息传播的多项性，能够帮助决策者更深层次、更全面地收集民众对公共事件的理解和看法，通过对网络舆情信息的收集，能够有效地帮助决策者做出正确的决策。同时，网络舆情还是政府制定决策的第一道过滤器，政府的决策要想获得成功，必须要得到民众的支持，不能够遭到民众的反对。[22]当政府制定的一项符合公共利益的决策被公众人民支持和认可时，通过网络舆情进行宣传，能够有效推动决策的执行和实施，进而能够引导更多的人对决策进行支持。

五、城镇化背景下政府网络舆情应对分析——以乌坎事件为个案

（一）事件经过

在快速城镇化的背景下，因失地农民利益纠纷引发的群体性事件占据了群体性事件中的绝大部分比例。政府在真正处理这类危机时，往往忽略危机的网络舆论信息，使得本来能够被扼杀在摇篮里的群体性事件越发膨胀，对之处置的代价往往要比事前的预防耗费更多的人力和财力。而随着政府对网络舆情重视程度的增加，在处理相关群体性事件时相对能“重起轻放”，取得一个政府与群众双方较为满意的结果。而广东的乌坎事件就是中国城镇化进程中发生的一项典型的通过网络舆情促进政府决策的案例。

2011年9月21日，广东省汕尾市陆丰乌坎村2000～3000名村民由于土地被村委会成员私下变卖以及财务、选举等问题对村干部不满，举行了多次游行示威活动，并产生了打伤警员、打砸警车事件。乌坎村委会几年来在当地居民不知情的情况下，将一块3200亩的集体土地陆续卖给开发商，卖地款项高达7亿多元人民币，而每亩补助款却只有500元，余款全部被当地官员私吞。购买并倒卖村民土地，准备兴建滨海新区碧桂园的开发商，为祖籍乌坎的港商陈文清。当地居民屡次上访无果。2011年9月，乌坎村仅存的另一块土地又被村委会卖给开发商。此举再次激起民愤，当地人于21日进行游行示威，政府于22日派出军警镇压，最终引爆骚乱事件发生。其间，村民薛锦波等5人被刑事拘留，其中薛锦波在被关押了3天后死亡。官方验尸结果与薛之家人探视后认定的情况大相径庭，事件被迅速激化，且引起了国际媒体的广泛关注。乌坎事件通过媒体和网络迅速传播，引起了全国乃至全世界人民的关注和热烈讨论。

在事件初期，政府没能合理对待村民诉求、依法解决问题，事件爆发后，各级政府调查村民提出的问题，没有结果。事件反复升级过程中，地方政府又召开新闻发布会，将其错误定性为敏感事件，此时乌坎村进入无政府状态，事态再次升级，网民和政府的关注度也呈现了上升趋势。到12月19日，乌坎事件的新浪原创微博数量已猛增至63709条，达到整个事件过程中的最高点，期间媒体报道数量达302篇。[23]随后，政府根据具体情况及时改变应对策略。省市两级政府的开明态度和良好的方法技巧，让事件朝好的方向发展。12月20日，中纪委委员、广东省委副书记朱明国有关“群众的主要诉求是合理的”“大多数群众的一些过激行为是可以理解和原谅的，党和政府不会追究他们的责任”的讲话极大地加快了乌坎事态的平息速度。12月22日正是冬至，当天下午朱明国深入陆丰乌坎村，走访看望乌坎村群众。他与村民代表坦诚交流，并走进村里，与村民们共饮工夫茶，代表省工作组祝愿乌坎村民过个好冬至、过个好元旦、过个好春节，更是让公众看到了事件会得到良好解决的希望。同时，汕尾书记关于乌坎事件的讲话，一度在网上被割裂和放大，后来通过“汕尾公众网”发布讲话全文，获得公众谅解，得到了舆论的好评。12月30日，广东省委成立工作组，由中纪委委员、省委副书记朱国明带队进驻乌坎村，表示要以最大的努力和诚意解决村民的合理诉求，尽快恢复法制秩序和社会管理秩序。这也让一度情绪激烈的当地村民趋于平和。

乌坎事件被称为中国群体事件的标志性里程碑之一。在我国城镇化过程中，存在着政府忽略居民自行决策的问题，从而导致双方矛盾的尖锐化。新型城镇化应该是关注居民利益的而不应成为某些政府领导打造政绩的利益场。网络舆情的存在有效监督了政府行为，而乌坎事件不仅是中国民主史上的一座丰碑，同时它在网络舆情推动政府优化决策方面有着不可忽略的重要作用。

（二）事件启示

1.政府不当举措是网络舆情生发的主要诱因

乌坎事件反映了我国社会发展过程中利益冲突的尖锐化，而政府在处置过程中的系列不当举措是直接诱因。乌坎事件的发生过程经历了较长时间的酝酿、发酵期。乌坎村民早在2009年就开始上访，其所反映的村级财务、选举、土地等问题一直悬而未决，诉求长期没有得到回应，村民们对当地政府的不信任感明显，矛盾日积月累，导致村民积怨很深，导致在群体性事件爆发后非理性特征较为突出，除集会、示威、游行外，部分村民采取了打砸、围攻行为，出现了警民冲突和对峙的情况，引发了国内外媒体的广泛关注。乌坎事件表现为“利益”与“权利”的交织，这是我国社会发展到转型阶段的必然结果。乌坎事件的发生，在相当程度上是因为“地方政府治理机制的不健全、不完善”。

2.政府和公民社会合作是平息网络舆情的关键

网络舆情，正是不断增长中的我国民众社会力量的体现，是民众表达的对于与乌坎事件相关的所有信息的看法和意见。在乌坎事件舆情爆发后，广东省委注重与公民社会互动是事件舆情最终平息的重要原因。也就是说，政府和公民社会是群体性事件的网络舆情的共同治理主体。公民社会和公众参与的社会治理方式一直为现代社会公共治理理论所强调，在我国社会变迁过程中，这种多中心化的、政府与公民合作治理的模式是当前我国政府治理的主要方式。但不可忽视的是，转型期间我国社会矛盾和问题错综复杂，政府在国家和社会生活的各方面仍然发挥着举足轻重的作用，既是顺应社情民意实施治理的主体，又是公众提出利益诉求的主要对象。可见，在我国网络舆情治理中，将是政府发挥主导作用，公民社会则起着参与、辅助、配合和监督的作用。

3.政府在网络舆情治理中起主导作用

政府是网络舆情的直接管理者。虽然政府和各职能部门的具体工作内容和方法各有不同，但是，从舆情的角度看，其各项工作实质和核心，就是对国家和公共事务的间接或直接管理。现代社会网络舆情终将改变地方政府的管理观念，如果政府无法认识并落实其职能——主动地、积极地提供公共事务的服务和管理，为公民提供方便快捷的公共服务，那么它终将被社会发展淘汰。网络舆情带有群体性事件的特点，同时又表现出自身的传播特点，一旦爆发，将迅速扩散，并对社会产生严重的不良影响。网络的发展使公众和网络组织有机会关注和有效参与各类事件，但对于事件的应对仍是作为舆情治理主体之一的普通的单个民众或几个社会组织无法独立完成的。与社会公众相比，政府是从宏观上对社会事务进行管理的，政府的权力具有权威性和强制性，这赋予了政府面对危机时充分调动社会力量和资源的能力，使政府能够迅速地、果断地应对和解决矛盾与问题，做到事前有效计划和预防，事中和事后快速反应。

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