合作治理中的政府

二、合作治理中的政府

后工业社会将是一个合作的社会，相应地，后工业社会的社会治理也将是一种合作治理，这在历史上是从未出现过的一种新型的治理形态。因为，迄今为止的社会治理都属于单一主体的治理，对于单一治理主体而言，是没有可以合作的对象的，因而，也不可能有什么合作治理的问题。也就是说，从逻辑上看，在单一治理主体的条件下讲合作是说不通的。在后工业化的进程中，正在呈现的社会治理主体多元化向我们展示的是一个全新的社会治理图景，那就是，人类社会将进入一个多元治理主体合作治理的局面。所以，在社会治理的意义上，如果说农业社会的统治型社会治理已经成了遥远的过去，工业社会的协作治理也正在失去历史价值，随着我们走进合作的社会，与合作社会相适应的将是一种合作治理模式。这是因为社会治理主体多元化而使合作治理获得了产生的条件，同样，也是因为合作治理作为一种新型的社会治理模式正在生成而使社会主体呈现出多元化的发展趋势。

在合作治理的视野中，由多元治理主体构成的社会治理体系不再是边界明晰的相对封闭的体系，而是一个具有充分开放性的动态系统。或者说，多元治理主体并不只是针对具体的和可以静态地把握的对象而开展合作治理，而是在整个社会的意义上和动态过程中去开展合作治理。在这里，治理者与被治理者都是相对的，在某个语境下是治理者，而在另一种语境中又是被治理者。在时间和空间的意义上，每一个治理者都同时是被治理者。在静态的视角中，治理者与被治理者的相对性会以治理主体性质的改变等方式去表现自己。因而，如果说在单一治理主体独自承担社会治理职能的时候所表现出来的是对无所不在的控制的追求，而在多元治理主体合作治理的条件下，每一个进入合作治理系统中的要素都必然具有相对于系统的其他要素的服务定位。也就是说，就治理主体作为合作治理系统中的独立自主的要素而言，它（他）必须具有坚定不移的服务取向才有可能进入并成为合作治理主体。治理主体的服务取向以及作为合作治理主体所必然拥有的服务属性，决定了合作治理中的服务具有普遍性的价值。也正是这个原因，我们也在社会治理类型的意义上将其称作服务型的社会治理模式。此时的政府是以合作治理体系中的多元治理主体中的一元的形式出现的，它所拥有的是服务型政府的性质，所扮演的是引导者的角色，所发挥的是引导多元治理主体以合作的方式开展社会治理的功能。

当然，关于服务型社会治理模式的提法更多地是与工业社会的社会治理模式的比较而言的。我们说工业社会的治理体现为一种协作治理，这只是在一个特定的维度中所看到的情况，也就是从共同行动的意义的角度看到的协作。但就工业社会的治理体系的运行而言，所体现出的则是管理特征，所以，我们也把工业社会的治理模式称作管理型的社会治理模式，我们是在与管理型社会治理模式相对应的意义上把后工业社会的治理模式称作服务型的社会治理模式。如果囿于工业社会的治理模式及其观念，我们关于合作治理的构想也许会被认为是不切实际的想象，然而，后工业化初步显现出来的迹象却向我们证明，合作治理并不是一种空想，而是根源于人类不断进化着的合作行为的。在我们的社会生活实践中，特别是面对复杂的和急需解决的问题时，人们的自发性合作是人类历史上的一种非常普遍的现象，我们的合作治理主张其实是要把亘古就有的合作行为引进到社会治理的领域，赋予其理论形式。当我们从社会治理的角度去看合作的时候，合作行为的视界就得到了超越，以至于我们需要扩展到对合作关系的认识和理解上去。进而，在对合作关系的理解中去构想治理模式的时候，我们提出了合作治理的主张。

合作不同于协作，尽管在人类历史上的每一个阶段中都可能同时存在着协作和合作这两种类型的共同行动行为，而且，在关于合作的理论探讨中，人们往往并不对协作与合作进行区分，而是把这两种类型的行为混同起来加以谈论。事实上，协作的行为往往需要得到外在性因素的支持，如果没有诸如组织结构、规则以及体制方面的规范的话，协作行为是不可能发生的，更不可能持续地展开的。合作则不同，合作行为往往根源于合作者的价值追求，根源于合作者对环境的认识和理解。当然，如果不仅仅把视线放在协作以及合作行为上，而是从系统的角度看，那么，我们发现，在工业社会的历史阶段中，人们的共同行动主要是通过协作系统开展的；而在后工业社会，人们的共同行动将会以合作的方式进行。也就是说，工业社会所提供的是协作系统存在的空间，而后工业社会将成为合作系统发挥作用的场所。在对协作与合作的这一比较中，我们还可以看到协作与合作的展开过程有着不同的特征。对于合作的共同行动而言，与分享合作行动的目标和策略比较起来，分享成果可能并不是那么重要。尽管合作者在分享了行动目标和策略的时候也必然分享合作行动的成果，但是，合作与协作的不同就在于，协作是在预设了分享成果的前提下展开的，而且，规范化的协作行动往往事先就在如何分享成果方面达成协议。如果在分享成果的问题上无法取得一致的意见，协作行动的进程根本就不可能起步。合作则恰好相反，事先讨论分享成果的问题是多余的，取而代之的是事先讨论合作行动的目标和策略。至于合作行动成果的分享，则被视作一种自然而然的事情。

在对协作与合作的比较中，我们还发现，每一个行动体在进入协作系统的时候都可能是在利益追求及其实现的冲动中获得动力的。但是，当这个行动体进入了协作系统并被协作系统结构化之后，原初的动力也就消失了，从而受到一种外在性力量的支配，是由系统的结构、制度和规则等因素驱使着行动体在协作系统中开展行动的。协作系统中的行动体甚至会以消极的态度对待协作。合作行动不同，它不可能由某种外在于行动体的力量来发起、推动和协调，而是出于行动体自身的需要。也许在合作系统的运行中会存在着某些外在性的压力，但是，这种压力仅仅是作用于系统整体的，而不是作用于合作系统中的每一个具体的行动体的。所以，在合作行动体这里，合作行动是根源于其内在的要求和冲动的。因而，合作系统的运行会源源不断地在这种要求和冲动中获得动力。如果说协作系统会经常性地遇到其内部消极因素的增长（如熵增加）而带来的烦恼的话，那么，合作系统则会因为有了合作行动体赋予它的动力而显现出活力永续的状况。

我们说后工业社会是一个合作的社会，其实是说这个社会中的合作关系已经成为一种普遍化的社会关系，社会治理也正是建立在这种合作关系的基础上的，是这种合作关系的体现。在社会治理主体的意义上，由于多元治理主体的并存，政府成了多元治理主体中的一元。因而，并不是由政府单独承担了社会治理职能，而是由多元治理主体一道开展合作治理。也就是说，在合作治理过程中，当政府与其他社会力量一道开展合作行动时，政府不是作为外在于行动系统的因素而存在的，而是作为这个系统中的构成要素而存在的。也正是因为政府处于这个合作系统之中，才能扮演行动者的角色。当然，对于那些独立的社会合作行动系统而言，政府往往并不参与其中，在这个时候，也同样会表现出工业社会中的那种情况，即政府的任何直接的干预行为都将对社会中的合作行动造成破坏性的影响。但是，在后工业社会的条件下，并不能说政府由于不处在这些合作行动系统之中也就可以置身事外，而是说政府并不直接地在这些合作行动系统中以行动者的面目出现，作为独立的社会合作行动系统的环境因素，政府的作用还是时时存在的。而且，政府也必须为这些合作行动系统创造良好的生态，通过政策等工具对这些合作行动系统施以引导，甚至需要做好在矫正这些合作行动系统行动方向等问题上随时介入的准备。但是，在合作关系的建构、合作行动的协调等方面，政府并不需要介入和干预。所以，只有当政府是合作行动中的一方时，才是作为合作系统中的内在影响因素而存在的。一般说来，合作社会对政府的要求可能更多地放在了信息服务方面。这更突出了政府主持正义的前置性特征。因为，政府在主持正义方面越是从“事后惩罚”方面转向“事前服务”，就越能体现出政府的价值。由此看来，与合作社会相伴而生的服务型政府首先需要在信息服务方面做出优异的表现，即为相互陌生的行为体开展合作提供最权威的信息，而且这种信息越是充分和越是具有高信任度，也就越能促进合作行为的发生。

在工业社会中，作为一个组织体系的政府与社会中存在着的其他组织之间有着很大的不同，对此，作为行动系统理论代表人物之一的克罗齐耶就明确地指出：“与诸种传统的职业相比，甚至与行政管理机构相比，从总体上看，企业依然相对较多地受制于外部环境的压力：竞争及对结果的需要，迫使它们在一种最低的限度上实行开放，进行合作。”^[16]至于政府，就不会有企业所承受的这些压力了。政府作为自足自为的系统而在社会治理中的垄断地位，使它长期以来拒绝开放。直至20世纪后期，由于互联网以及信息技术的出现，在“透明政府”、“信息公开”等要求变得非常强烈的时候，政府才不得不在某些方面作出一些开放的姿态。但是，人们很快也就发现，政府正在这个开放的过程中寻找对策和搜寻借口，一旦时机成熟，就会去扼杀要求社会治理体系开放的力量。同样，非政府组织以及其他社会治理力量的出现，也对政府形成了一定的压力，并使社会治理表现出了一些开放性。但是，直到今天，政府依然是把非政府组织以及其他社会治理力量定位在可以加以利用却不愿与之合作的工具性地位上。可以相信，要不了多久，政府一旦发现非政府组织以及其他社会治理力量对既有的社会治理垄断局面形成了挑战，就会采取行动去削弱甚至取缔这些非政府的治理力量。所以，政府在人类社会治理发展史上所获得的社会治理垄断地位，决定了它倾向于选择封闭，倾向于拒绝与社会开展合作。然而，客观的历史进程决定了政府采取这种做法的可能性是极小的，即使政府在某个时期这样做了，也是错误的，必将被历史的进步所否定。因为，后工业化向我们呈现的唯一正确的历史性选择就是，朝着合作社会的方向去对待我们的社会中正在生成的一切新的因素。

当然，社会治理主体的多元化会使政府的社会管理职能呈现弱化的状况，在一定时期内，政府可能会对此有不适应的感觉。但是，我们必须指出，政府社会管理职能的弱化恰恰是后工业化进程所报道的社会进步的标志。因为，当政府社会管理职能呈现弱化的趋势时，那种等待和屈从于政府安排的依赖心理也会呈现弱化的趋势，相应地，个性化地突出自我和积极地、创造性地应对现实问题的心理准备也就会越来越增强。结果，人的负责任行为会变得越来越普遍，人的道德感会越来越强，共同体的道德凝聚力会越来越坚实。特别是当人们发现了他自己能够通过自主的合作行动而比政府做得更好的时候，他就会乐意于用这种合作行动来代替政府的安排，用自己对自己的负责来代替政府替他负责。在被动地接受政府安排的情况下，理性化的要求就是希望政府的管理制度、官僚制的组织结构和权力运行机制能够实现科学化；当自己对自己负责的时候，理性的自觉会增强道德化合作行动的追求。

我们看到，在整个工业社会的历史阶段中，在关于政府中的行政人员应当对谁负责的问题上，长期存在着争论。比如，有人主张政府应对公众负责，以使公共利益得到维护；有人主张政府应对利益集团负责，以使私人利益能够得到充分表达；有人主张政府应对立法机构负责，以使代议制能够得到有效的运行。合作社会的治理体系就不会再出现这种争论。因为合作社会的一切社会问题的解决都会在合作框架中进行，因而，行政官员的责任就会集中在能否有效地促进合作方面。即使在考察工业社会的社会过程时，也有一些学者看到了合作的价值。比如，在彼得斯看来，“公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。对绝大部分服务业来讲是这样，对公共部门更是如此。”^[17]因为，只有当组织是一个合作体系时，组织成员才会获得他与组织一体性的感受。反过来，也只有当组织成员把组织视作自己社会生活和社会生命的一部分时，才有可能成为一个合作体系。组织成员所拥有的与组织的一体性感受，是与组织作为一个合作体系而存在的事实密切联系在一起的。或者说，它们是互为前提的。政府亦如此。在后工业化的进程中，只有当政府成为一个合作系统时，存在于政府中的工作人员才会拥有对政府目标的高度认同感，才会按照政府的合作模式去选择自己的行为。反过来，政府工作人员的合作行为又会进一步增进政府的合作性质。