基于政府之间关系角度的区域政府之间合作的研究

一、基于政府之间关系角度的区域政府之间合作的研究

对区域政府之间合作的研究可以追溯到对政府之间关系的研究。政府之间关系这一概念的提出，最早源于20世纪30年代。1937年，美国学者克莱德·F.施耐德（Clyde.F.Snider）在《美国政治学评论》上发表了《1935～1936年的乡村和城镇政府》一文，最早提出了“政府之间关系”（Intergovernmental Relations）这个名词。1953年，美国国会成立了“政府之间关系”临时委员会，随后创立了永久性的政府之间关系委员会，为协调政府之间管理提出了大量的研究成果和政策建议。

20世纪60年代，随着政府管理实践的发展，西方学者逐渐意识到政府之间管理问题的重要性。美国学者安德森（W.Anderson）立足于美国联邦制，从政府公职人员之间的人际关系好人的行为的角度来看待政府之间关系，指出政府之间关系是“各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用”。有的学者认为政府之间关系发展到了一个新的阶段，即处于政府之间管理的时代。^[1]而政府之间管理必然包含着地方政府之间横向关系协调问题。

美国著名行政学者罗森布罗姆指出：“联邦主义需要两种类型的协调与合作，其一是联邦政府与州政府之间的合作，其二是各州政府之间的合作。”^[2]另外，在美国的政治实践中，在地方政治层面上，一直存在着关于“超级地方主义”（主张多中心的分散治理等，关注政府的效率、效力和责任心等问题）和“巨人政府”（主张造就统一的、强有力的、管理整个地区的都市政府，关注市民文化的健康和社会公平）两种理论的争论。^[3]尽管其解决问题的思路更多的集中于政府组织规模和行政区划调整，但其争论的焦点实际上就是大都市地区治理中地方政府之间横向关系协调问题。

20世纪90年代，随着我国经济体制改革的逐步推进，国内学者开始对政府之间关系进行研究。1998年复旦大学林尚立教授出版了《国内政府之间关系》一书，他认为政府之间关系主要是指“各级政府之间和各地区政府之间的关系，包含纵向的中央政府与地方政府之间的关系、地方各级政府之间的关系和横向的各地区政府之间关系。”^[4]在我国条块分割的传统体制下，政府之间关系也指政府内部各部门之间的关系。政府之间关系主要由三重关系构成：权力关系、财政关系和公共行政关系。

谢庆奎教授在《中国政府的府际关系研究》一文中指出“府际关系，就是政府之间的关系”，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。谢庆奎教授认为，各地区政府之间的府际关系的发展趋势，正由冷变热，由单一性向多样性的变迁，由垂直联系为主向横向联系为主的转变。

厦门大学陈振明教授主编的《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》一书中明确了政府之间关系的主体是一级政府而非政府部门，而且提出了政府之间关系网络化的发展趋势。陈瑞莲教授在其对区域公共管理的研究中把地方政府横向关系纳入区域公共管理的研究体系中。张紧跟博士在其《当代中国地方政府之间横向关系协调研究》一书中将交易费用理论与组织间网络理论引入地方政府之间横向关系的研究，对地方政府之间横向关系的协调进行了较为深入的研究。刘祖云在其《政府之间关系：合作博弈与府际治理》一文中对政府之间关系提出了“ 博弈”的解释框架。认为政府之间关系既不仅仅是纵向的上下级政府之间关系，也不仅仅是横向的同级政府之间关系，而是一个“十字型”的关系模式。在现实的政府之间博弈关系中，处于中心位置的不是中央政府，而是处于各个“十字型节点”的地方政府。刘祖云认为，政府之间关系以及关系治理的目的是促进政府之间合作。

综上分析，政府之间关系有纵向和横向之分。其中政府之间关系的纵向体系可以理解为一种命令服从的等级结构，而横向关系则可以设想为一种受竞争与协商的动力支配的对等权力的分割体系。因而政府之间横向关系涉及政府之间竞争关系与合作关系两方面的内容，形成区域政府之间的合作机制是协调区域政府之间关系的有效途径。