构建区域间环境治理与生态保护合作机制

全国是一个大区域，由各行政区划单位构成。地方政府间环境利益的竞争只会导致全国环境问题的进一步恶化，如今各地方环境污染与生态破坏越来越严重，为了防止“公用地悲剧”重演与过度化，有必要寻求区域间的环境治理与生态保护的合作，实现全国经济社会与资源环境的协调发展。环境利益的区域间合作机制包括环境治理机制、合理的生态补偿机制与城乡环境公共品均衡投入机制，通过区域间资源与生态环境的全方位合作，达到各区域对环境问题的共同治理，并实现区域环境利益的均衡与公平。

（一）跨区域环境治理合作的既有路径选择

1.市场协调机制

经济学认为，环境问题是由环境的外部性特所造成的，内部化环境外部效应的方法有：一是庇古方法，征税与补贴；二是科斯方法，明晰产权就可以解决外部性问题。在市场机制下，地方政府之间的环境治理合作就是明晰公共资源产权，并在此基础上建立利益协调机制，如排污权交易。通过建立区域间的资源环境市场，使市场机制的利益导向作用在地方政府间的环境合作中发挥作用。理论上，市场机制在区域环境治理与生态保护合作中具有优势：首先，操作上的灵活性，不需要政府干预，市场机制能自发作用，如排污权交易，政府之间可根据本地区企业生产与技术状况灵活地决定买卖排污权，整个国家可以实现将排污总量控制在一个合理的水平内。其次，降低成本，包括社会成本与企业污染监测成本。再次，激励性，激励各地方企业提高技术水平。但是，市场机制的有效性是以完全竞争市场、完全信息等为前提的，因此，现实世界中的市场协调机制的有效性无法与其理论上的有效性相提并论。在我国，排污权交易从1980年开始试点，但是时至今日，我国还没有较成熟的经验总结和后续的推广工作，更没有在我国形成一项制度，其原因是排污权交易的法律规范没有建立、环境可承载污染总量确定的过程极其复杂和艰巨，排污权买卖涉及区域间的环境利益分配的公平性，区域间的企业进行排污权交易损害了购买方居民的环境利益。^[5]因此，在我国，通过市场协调机制来建立地方政府间环境治理与生态保护合作有待于相关机制的进一步建立与完善。

2.中央政府的介入与协调

张明军等认为，市场机制与科层制都是协调地方政府间关系的机制，其中市场适用于调节政府间的竞争关系，而科层制在调节我国政府间的合作关系方面取得了积极的效果。当“不确定性、交易频繁、资产专用性处于低水平”时，市场机制对于协调政府间关系有较好的治理效果；反之，则科层制更加合适。^[6]中央政府的介入是地方政府达成合作的重要因素，通过中央政府的控制与协调，地方政府可以克服在公共物品提供上的“搭便车”行为，并在某种程度上防止“公用地悲剧”。中央政府的特殊地位决定了它是地方政府非合作博弈的协调者，也是地方政府利益纷争的裁判者。因此，在跨区域环境利益协调中，加强中央政府的宏观调控，运用中央政府的权威作用，可以克制地方政府间的恶性竞争并推进地方的横向合作，这一举措是十分必要的。但是在实际中，中央政府也不是一个完美的地方政府关系的协调者，原因在于信息的非对称性。中央政府与地方政府之间存在着信息不对称，信息不对称表现在信息在传递过程中发生失真，与地方政府相比，中央政府很难拥有真实、全面与及时的跨区域环境治理与生态保护信息，并且地方政府会以各种方式隐瞒不利信息，增加上一级政府获取信息的成本。^[7]因此，对于空间区域错综复杂、资源环境条件千差万别的不同区域，中央政府难以根据自己掌握的信息来制定、颁布与实施触及各种利益群体的政策与措施。另外，中国有30多个行政区，由中央政府统一制定跨区域环境治理难以做到因地制宜。因此，在构建区域间环境治理与生态保护合作时，需要的是中央政府的宏观协调作用，而不是制定全国范围内的统一的跨区域环境治理制度。

（二）跨区域环境治理协作策略分析

鉴于以上的分析，跨区域环境利益的协调会产生大量的交易费用，当交易费用为正时，制度安排是重要的，“政府有能力以低于私人组织的成本进行某种活动……没有任何理由认为屈从于政治压力的且不受任何竞争机制的制约的、易犯错误的行政机构的制定的限制性的和区域性的管制，必将提高经济制度运行的效率……但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效益的提高，尤其是像烟尘妨害这类案例中，由于涉及许多人，因而通过市场和企业解决问题的成本可能很高”^[8]。科斯的观点是显而易见的，由于政府本身存在的优势，对于某些问题特别是环境类问题的解决，政府可能比市场更有效。因此，在跨区域环境治理中，需要政府的作用，而中央政府的作用就是宏观协调。中国国土面积大，行政区划单位多，因此可以借鉴现有的三大典型区域跨区域环境治理地方政府协作机制，将全国分为几个大区，并通过几大区域的环境治理与生态保护合作达到全国环境治理与生态保护的目的。

1.基于共同利益构建环境治理与生态保护协作的几大区域

利益是合作的基础，地方政府间环境治理与生态保护合作的基础是对区域共同利益的认同。寻求共同利益是区域合作的起点，也是最终目标，地方政府跨区域环境治理合作的共同利益包括经济利益与环境利益。在一个大区域内，各地方政府围绕共同利益，达成合作协议。当参与方都能分享到合作利益，并且该合作利益大于单独行动的利益时，合作协议、程序以及相关机制就很容易达成与确立。

2.协作机构的建立

协作机构的设立涉及纵、横向两个维度的多层次环境治理机构。在纵向维度，第一层为国家层面的跨区域环境治理协调机构，管理几个大区的跨区域环境治理工作；第二层为各大区协调管理机构，管理本大区域各地方环境治理协作事务，各大区协调管理机构下设各职能机构，各职能机构各司其职，管理地方间环境治理与生态保护中的具体事务。

3.协作机制的构建

协作机制的建立是开展合作的前提，协作机制的构建可以采取契约式的形式，也可以通过立法的形式来构建。契约式合作机制通常是各地方政府间签订的各种形式的合作纲要、合作规划、合作协议、合作备忘录与合作宣言，等等。通过签订协议，以明确各地方政府的责任与环境治理的范围与权限，较好地解决跨区域环境治理与生态保护问题。但是，仅仅通过政府间的行政协议来推进政府合作是不够的，跨区域环境合作有完备的法律依据才能形成具有约束力的合作机制，并减少合作中的交易成本。因此，可以整合区域现有的环境保护地方法规，将跨区域环境合作协议上升到立法层面，建立区域立法协调机制，使合作主体有法可依，并保证政策制定与执行具有合法性与连续性。具体的协作机制包括：（1）信息沟通机制，地方政府之间的合作需要信息互动，有效的信息沟通有助于环境问题的预防与控制，从而降低治理成本；（2）利益均衡机制，利益均衡是保障地方之间合作的长效机制，根据区域环境受益与受损状况的差异，给予环境利益受损方补偿，同时按照资源有偿使用原则，建立起地方间的生态补偿机制；（3）建立与完善跨区域突发环境事件应急机制；（4）建立与完善跨区域环境治理与生态环境保护合作的监督与约束机制。