生态环境治理

环境问题已经严重影响到人类的生存和社会经济的可持续发展，是对当代乃至后世影响深远的全球性问题之一。20世纪60年代初，美国著名学者R．卡逊出版其响彻寰宇之作《寂静的春天》，敲响了全球生态危机的警钟。1972年，罗马俱乐部发表研究报告《增长的极限》，阐述了能源与环境问题对人类发展的终极制约，对发达国家的经济增长方式和社会生活方式及其价值观念均产生了深刻的影响。

环境问题是工业化世界普遍面临的一个瓶颈，世界上大多数国家都把环境保护作为社会经济政策的重要组成部分，把环境安全视为国家能源战略的重要目标。环境问题是随着经济发展特别是大规模工业化而产生的，不同经济发展阶段面临不同的环境挑战，传统环境问题主要是空气污染、水质污染和土壤污染，二氧化硫、氮氧化物排放控制是解决传统环境问题的主要途径；新兴环境问题主要是温室效应、全球变暖和气候变化，减少碳排放是气候变化治理的关键。20世纪90年代以来，随着发达国家的经济相继向集约、高效和高附加值的后工业化社会转型，传统环境问题已得到有效遏制，环境治理的重心转向应对气候变化的全球性挑战，而处于工业化阶段的发展中国家则面临着传统环境问题和气候变化的双重挑战。

一、世界绿色运动的兴起

欧洲是全球绿色运动的发源地。马歇尔计划推动了西欧的经济复兴，创造了持续20多年经济高速增长的繁荣景象。1950—1970年资本主义迎来经济发展的黄金时期，能源消费迅速增长，严重的环境问题也随之而来，正是这个时期发生了震惊世界的一连串环境污染事件，唤醒了欧洲公民社会的环境保护意识，绿色运动和绿色意识形态随之在欧洲国家普遍兴起。同时，在西欧国家的社会思潮中逐渐出现了后物质主义的价值取向，激进环境抗议、反核运动、女权主义动员和学生反叛等新政治议题开始嵌入传统政治过程并产生了深刻的影响。这种思潮在政治上突出表现为绿党的兴起，绿党和绿色组织在许多国家纷纷建立。1980—1984年期间，12个西欧国家建立了绿党，到80年代后期，这些政党已经获得了重要的选举和议会成功。几年后，绿党已经进入了包括3个强权国家（法国、德国和意大利）的5个欧洲国家的全国性政府（其他2个是芬兰和比利时）。^[18]

英国是欧洲绿色政治的发源地，1973年成立的英国人民党是绿党的雏形，而1979年西德环境保护者组成的德国绿党则是欧洲第一个正式意义的绿党组织。此后，绿色运动蓬勃发展的欧洲国家有比利时、联邦德国、法国、英国、奥地利、芬兰、希腊、爱尔兰、卢森堡、西班牙、瑞典和瑞士等。凡实行比例代表制选举的国家，绿党已进入各级议会，其中进入全国议会的有联邦德国、比利时、芬兰、卢森堡、荷兰和奥地利等国。^[19]1983年，芬兰绿党进入全国议会，获得了2个议席，1995年大选中获得9个议席，芬兰绿党在政府谈判中要求引入环境税。1996年，意大利绿党作为橄榄树联盟的一部分赢得大选并参与组建政府，标志着绿党被意大利政治体制所接受，并借助于橄榄树联盟增加了对国家政策的影响。1984年，法国绿色运动的不同派别签署了一个协定之后宣布绿党正式成立，1997年法国绿党获得51%的选票，历史上第一次邀请组成法国新政府。德国绿党经历了意识形态的蜕变，放弃了激进主义的政策变革思想，转向实用主义或现实主义的纲领，在1994年大选中，绿党通过其领导人菲舍尔（Joschka Ficher）与社会民主党领导人施罗德结成红绿联盟而进入德国新政府，德国绿党获得了外交部、环境和卫生部、经济和社会部三个部长席位。德国绿党的执政在国际绿色政治史上具有标志性意义，对欧洲乃至全球环境治理议程都产生了深远的影响。

20世纪90年代以来，随着经济全球化的狂飙突进，绿色运动蓬勃发展，其影响力溢出欧洲边界，向欧洲以外的国家和地区蔓延。新西兰、澳大利亚、美洲、亚洲和非洲等地相继出现绿党。现在，绿党已遍布全球范围，全世界有80多个国家成立了绿党，在29个国家议会里拥有席位，绿党已经从一般的游说力量发展壮大成为政治舞台上的新兴力量。全世界的绿党有两个共同特点：第一，绿党是环境保护的鼓吹者和行动者，对全球环境保护运动产生了积极的推动作用。绿党以生态主义哲学为理论基础，强调保护环境，重视生态平衡，这是绿党最根本的政治学原则，它既是绿党区别于其他政党的标志，也是绿党制定其纲领和政策的基础。绿党提出了四大基本主张：生态永继（Ecological Sustainability）、草根民主（Grass-Root Democracy）、社会正义（Social Justice）和世界和平（World Peace）。第二，绿党作为一种政治力量代表着弱势群体或少数族裔的政治诉求，主要由社会运动的行动者所组成。绿党基于现代生态学的基本原理，把貌似不相干的环境污染、高失业率和官僚政治等问题联系起来，提出社会公正、社会保障和非暴力等政治纲领，从而实现人与人和谐、人与自然和谐、人与社会和谐的愿景。

世纪之交，世界各国的绿党组织开始相互联系，致力于构建全球绿党网络，在全球环境治理中的地位与影响力与日俱增。2001年4月14—16日，首届国际绿党大会在澳大利亚首都堪培拉召开，来自60多个绿党组织的700多名代表参加了这次会议，通过了作为全球绿党未来发展准则的纲领性文件——《全球绿党宪章》。国际绿党大会的主要目标是构建全球绿党网络作为制衡经济全球化的重大力量，其矛头直接对准美国和世界贸易组织，因为布什政府在埃克森—美孚、法国道达尔等跨国石油公司的游说下拒绝签署《京都议定书》，而世界贸易组织被视为全球环境协议的破坏者，“虽然目前已经通过了200多项有关环境的国际协议，但是却没有任何机制和力量能够阻止世界贸易组织对这些协议的破坏。”《全球绿党宪章》呼吁联合国筹划成立世界环境组织和国际环境法庭作为抗衡世界贸易组织的力量。

2004年2月20—22日，来自欧洲29个国家的32个绿党组织在意大利罗马召开大会，签署了欧洲绿党（EGP）成立宣言。欧洲绿党的前身是20世纪80年代建立的一个松散性联合组织——欧洲绿党联盟（EFGP）。成立欧洲绿党的目的是为了顺应欧洲一体化纵深发展的趋势，加强绿党在欧洲层次上的合作，以促进各国绿党政治目标的实现。在欧盟绿党的六大目标中，保护环境居于优先地位。一是保护所有人的健康、安全和拥有放心食品；二是改变能源政策，包括敦促各国履行《京都议定书》的承诺，减少二氧化碳排放，建立高效率低污染的交通体系，推动征收导致环境污染的生态税。在国际层次上，强调全球生态的整体性联系和相互依赖，主张各国合作而不是争夺和对抗，呼吁支援第三世界国家的经济发展和政治稳定，缩小南北经济差异，以夯实世界和平的基础和可能性。

非政府环境组织也是全球绿色运动的积极力量。1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢举行，期间有来自130多个国家的大约1 400个环境非政府组织注册参会，同时参与非政府组织论坛的非政府组织多达1．8万个。“1992年在里约热内卢召开的联合国环境会议标志着一个分水岭，表明对全球环境的愈益增长着的威胁有了新的国际意识。”^[20]环境非政府组织声势浩大的抗议示威运动掀起了席卷全球的绿色风暴，向政府和跨国公司施加强大的压力，以改变各国政府在生态环境问题上的漠然态度。1992年，美国拥有1万多个非政府环境保护组织，其中十大环境非政府组织的成员已从1965年的50万人增至1990年的720万人。在环境非政府组织的鼓吹和推动下，“环境保护主义”已经成为一个全球性的社会思潮。根据1990年的民意测验，有73%的美国人确信自己是一个“环境保护主义者”，有五分之四的人认为环境是最重要的社会问题。

近年来，发展中国家依托劳动密集型产业推动经济增长，这种高耗能、高污染的黑色发展模式对生态环境造成了巨大的破坏，严重的环境挑战唤起了发展中国家的绿色意识，环境保护运动从发达国家走向发展中国家，各种各样的环境非政府组织也从发达国家走向发展中国家，在世界范围内遍地开花，对环境保护意识的全球化产生了深远的影响，中国、印度、巴西、马来西亚和肯尼亚等发展中国家的环境非政府组织迅速壮大。在全球环境治理的范畴内，全球市民社会和非政府组织获得了存在的合法性，它们作为第三部门，日益担负起主权国家无力或不愿意担负的环境治理责任，特别是在广泛的舆论宣传、社会动员和制造声势、数据搜集和信息情报交流等方面发挥着不可替代的作用。

全球绿色运动的发展说明，无论是在西方发达国家还是在发展中国家，人们越来越意识到在生态威胁面前没有国家利益，而只有全人类的共同利益，维护环境安全是“地球村”所有国家及全体公民的共同责任。

二、联合国与全球环境治理

全球治理是一种多层次、多种行为体共同参与的国际合作，联合国作为真正意义的多边机制，显然扮演着全球治理的重要角色。无论从组织功能还是价值取向上看，联合国都应把保护人类环境和共同资源，解决跨边界的全球环境问题当作不可推卸的责任和使命。

1972年6月，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，这是世界各国政府共同探讨当代环境问题和保护全球环境战略的第一次国际会议。会议通过了《联合国人类环境会议宣言》（简称《人类环境宣言》），呼吁各国政府和人民为维护和改善人类环境，造福全体人民，造福后代而共同努力。为引导和鼓励全世界人民保护和改善人类环境，《人类环境宣言》阐明了各国政府和国际组织达成的7项共识和26项共同信念。在共同信念中开宗名义地提出“人类有权在一种能够有尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”《宣言》明确宣布，按照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发起资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在他管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害。有关保护和改善环境的国际问题，应当由所有国家，不论大小在平等的基础上本着合作精神来加以处理。

第一次国际环境会议决定在联合国框架下成立一个负责全球环境事务的组织，统一协调和规划有关环境方面的全球事务。1973年1月，为联合国统筹全世界环保工作的组织——联合国环境署（UNEP）正式成立，总部设在肯尼亚首都内罗毕，标志着环境治理正式被纳入国际组织的政策议程。联合国环境署致力于促进环境领域内的国际合作，并提出政策建议；在联合国系统内提供指导和协调环境规划总政策，并审查规划的定期报告；审查世界环境状况，以确保可能出现的具有广泛国际影响的环境问题得到各国政府的适当考虑；经常审查国家和国际环境政策和措施对发展中国家带来的影响和费用增加的问题；促进环境知识的取得和情报的交流。联合国环境署建立了能源与环境合作中心，其核心目标是帮助发展中国家把环境问题纳入能源规划和政策决策过程中，包括支持发展中国家的能源技术创新，为能力建设、人员培训和可行性研究提供资金。联合国环境署、联合国开发计划署同非政府组织和地区组织一起，举办各种各样的研讨会，发起国际环境治理论坛、国际环境治理行动及相关科研项目，以使联合国在国际环境治理方面更好地发挥作用。

联合国作为代表公共利益的真正意义的全球多边治理机制，已经深度介入并引领全球环境和气候变化的治理进程，成为环境和气候变化的全球决策中心。1994年全球治理委员会在关于全球治理的报告中提出，联合国在全球治理问题上必须继续发挥中心作用，联合国在环境领域做出的种种努力是国际环境治理体系的重要组成部分，这个体系由三大要素组成：第一，政府间国际组织的集合，主要包括联合国环境署、联合国开发计划署以及联合国负责协调环境问题的专门机构、委员会和区域组织等。第二，国际环境法机制，主要指政府间多边环境条约构成的条约机制。第三，支持上述环境机构和条约机制的财政来源，包括支持联合国的会费，捐助，以及世界银行、开发银行和专门支持环境活动的各种环境基金。显然，在这样一种国际环境治理体系中，除联合国主要机构外，还包括与联合国建立起各种关系的专门机构和相关组织、包括与联合国维持各种关系的国际环境法条约机制。如果这些都被看作是国际环境治理体系的组成部分，那么联合国在这一治理体系中已经而且正在发挥着重要作用。^[21]

三、发达国家的环境治理

第二次世界大战结束后，发达国家普遍进入经济高速增长通道，资本主义迎来黄金时代。经济发展带来严重的环境问题，环境问题反过来又制约经济发展。20世纪60年代，环境问题进入美欧日等国家的政策议程。发达国家的环境治理，从环境保护意识的萌生到出台各种控制政策再到取得治理成效，大都经历了一段较长的历史过程。工业化时代的经济增长是造成生态环境破坏的主要根源，而经济增长以能源消费为基础。人们普遍认为，能源问题和环境问题是相对立的，解决环境问题将加重以能源为基础的经济发展的困难。因此，环境治理的决策是多维的，必须兼顾经济增长、能源消费与环境之间的关系。多数发达国家依托立法形式直接控制大气污染物的排放量，治理模式从传统的法规和指令模式向市场化模式逐步转变，政策控制的力度由弱到强，治理过程渐渐显示了成效。

（一）环境治理的经济学

自第二次世界大战结束以来，经济学日益关注经济发展对环境造成的影响。世界范围内环境质量的恶化以及经济体的生态需要成为重要的可持续问题，这个问题与政治议程、政府和国际制度有关。

1．新古典增长理论

新古典增长理论试图解释经济和环境之间的关系，资源利用和环境污染已成为宏观经济学和微观经济学的变量，新古典增长理论试图对经济和环境之间的关系做出解释。一种基于生物物理学的观点认为，经济增长必然要消耗更多能源和物质资源，从而导致环境质量越来越差。基于生态效益的观点认为，通过技术进步、消除污染的规模经济以及日益提高的环境质量要求，经济增长可以促进环境质量的改善。20世纪70年代，罗马俱乐部发表了《增长的极限》，对地球上自然资源的可获得性提出质疑，并认为环境污染和资源稀缺会阻止经济增长。1971年，乔治斯库·罗根（Georgescu Roegen）提出，不断增加的经济活动要求投入更多物质资源，从而产生数量更多的废弃物。环境的生物物理学约束将阻碍经济增长。废弃物的积累、污染物的集中、自然资源的消耗将超过生物圈的载荷，导致环境质量和人类福利的下降。^[22]

2．“环境库兹涅茨曲线”（犈犓犆）

20世纪90年代初，经济学家提出了“环境库兹涅茨曲线”（EKC）假说，为发达国家污染治理提供了理论基础。其原理是：在经济发展初期阶段，环境呈现出不断恶化的趋势，当达到一个“库兹涅茨拐点”后，经济增长逐渐具有环境友好性。库兹涅茨曲线最早由美国经济学家库兹涅茨（Kuznets）在1955年提出，用来说明收入分配不平等程度随着经济增长呈现先增加后缩减的倒U形，这就是“库兹涅茨曲线”。后来，一些经济学家把这个理论模型用于环境问题研究。1991年，美国普林斯顿大学的格罗斯曼（Grossman）和克鲁格（Krueger）在一篇NBER工作论文中研究了北美自由贸易区（NAFTA）的环境影响，提出污染（二氧化硫和烟尘）和人均收入之间存在倒U形关系，这就是“环境库兹涅茨曲线”。

环境污染与经济增长的关系曲线是如何形成的？标准的解释是，在经济发展的低级阶段，从农业向工业的转型升级意味着更大规模的经济活动，需要更多的资源投入，同时带来更多的污染排放，对环境质量产生负的规模效应。同时，国家对环境保护缺乏关注，例如：由于能源问题拖累了经济增长，刺激了20世纪70年代的通货膨胀，因此有些国家不愿意承担处理环境问题的成本。在美国，进口能源造成巨额贸易赤字，使美国不愿关闭低效率、高污染的钢铁厂，政府把它视为一个问题而不是一种进步。在初级阶段的经济发展模式下，消费者用钱买到的是“脏”的产品，即高污染、高耗能的低品质产品。城市化需要增加电力供应，这就需要投资建设更多火力发电厂，从而加剧了大气污染。

图9-1 环境库兹涅茨曲线（犈犓犆）

经济发展最终会达到一个高级阶段，经济增长通过清洁能源以及新技术的使用、产业结构的优化升级等，对环境质量产生正的技术进步效应和结构效应。此时中产阶级愿意承担更高的赋税，以支持一个有执行力的政府去干预和治理外部性。不断新增的法规通过减少单位经济活动污染的手段来使经济绿色化。一个富裕的社会能够提供更多的环境保护，也具有改善基础设施的投资能力，如建立污水处理厂，从而改善下游水质。如果经济转型为服务型经济，消费者开始购买高品质产品，则会产生同样的结果。^[23]总之，在大规模工业化阶段，规模效应超过技术效应和结构效应，环境质量随着经济增长不断恶化。在后工业化阶段，技术效应和结构效应超过规模效应，环境质量随着经济增长逐步改善。归结起来，这三类效应共同决定了环境质量与经济增长之间的倒U形曲线关系：环境质量随着经济增长呈先恶化后改善的趋势。

根据相关学者的经验研究，环境库兹涅茨曲线理论只能用来解释一个国家或一个地区的污染物治理（NOx），对于全球性污染物（CO2）的治理没有解释力。有学者利用欧盟27国的相关数据进行了比较分析，证实随着经济增长，物质资源消耗和污染排放不断增加，在政府采取措施进行污染控制之后，只有二氧化硫和氮等本地污染物排放量随着GDP的增加而减少，而二氧化碳排放的趋势是非线性的，在人均收入达到中等水平时有所降低，之后出现反弹，随着GDP的增长而继续呈扩大趋势，这就是“杰文斯悖论”（Jevons Paradox）。^[24]

3．企业环境成本内部化

以市场为基础的环境治理需要重新思考环境保护的经济学。长期以来，环境污染积重难返，真正的根源在于环境资源成本的外部化。传统经济学将生态环境作为经济增长的外在因素，排除在经济发展的生产要素体系之外，从而忽视了甚至否定了生态环境要素在经济运行中的重要作用。环境成本内部化政策的缺失导致企业没有将环境外部成本纳入全要素成本核算体系中，导致资源环境公共产品的过度消耗，造成大量环境污染物排放和严重的生态环境破坏，严重影响了我国能源行业的可持续发展能力。国内外大量实践证明，发展的不可持续性同环境制度失灵密切相关。^[25]因此，环境的善治需要在制度上重新规范企业的生产活动，将环境成本纳入企业的成本核算，形成谁污染谁治理的约束体系，欧美国家已经普遍采用排污权交易制度，以遏制企业放纵的污染排放行为。其原理就在于，排污限制实现了排污权的稀缺性，从而为排污权交易市场提供了条件，交易机制使企业不得不将排污成本纳入公司商业计划，进而使企业进行创新，以尽量减少污染排放。

（二）美国的环境治理

第二次世界大战结束后，美国工业及交通运输迅猛发展，环境污染问题日益突出。美国的二氧化硫等大气污染物排放在20世纪经历了由任意排放到政府开始控制，由排放量削减目标到健康标准的排放控制水平这一实质性转变过程。

1955年美国国会通过了第一部联邦大气污染控制法《1955年空气污染法》，该法仅强调要加强空气污染控制研究。1963年，美国参议院以88票对3票通过了《清洁空气法》（CAA），为美国联邦政府控制大气污染提供了基本法律依据。此后，这部法案经过1970年、1977年和1990年三次修订，控制有毒污染排放物的力度逐渐增强。1970年美国正式建立环保局（EPA），当年国会通过了具有划时代意义的CAA修正案，授予联邦政府在国家环境治理方面更大权力，联邦政府开始采用强有力的法律来控制大气污染物排放。

制定并实施环境空气质量标准（NAAQS）是美国控制大气污染的核心，对所有的排放口，无论巨细，EPA都规定了严格的排放限制。1977年CAA修正案加强了对清洁区和未达标地区的空气污染控制，并在环境管理中引入经济手段，提出了“抵消政策”和“泡泡政策”。1990通过的CAA修正案除了针对前一个修正案暴露的问题外，还在酸雨计划中正式提出排法权交易计划。现在，排污交易已成为美国环境治理的重要市场化机制之一。

1977年美国CAA修正案提出了泡泡政策，1990年CAA修正案强化了泡泡政策。泡泡政策是把一家工厂或一个地区的空气污染物排放总量比作一个泡泡。一家排放空气污染的工厂可以在EPA规定的一定条件下，有选择有重点地使用空气污染治理资金，调节该厂的所有排放口的排放量，只要所有排放口排放的空气污染物的总和不超过EPA规定排放量。

1990年美国CAA修正案在第四篇中提出了酸雨计划。酸雨计划包括排污限额交易、许可证条例、连续排放监测、超量排放规定、上诉规定和氮氧化物削减规定。计划分两期实施，第一期从1995年开始，主要管理美国东部和中西部21个州110家电厂共268座燃煤装置；第二期从2000年开始实施，管理对象为已有的2 200座容量在25 MW以上的电厂和所有新电厂。

美国《清洁空气法》实施以来，空气质量有明显改善。根据1996年EPA发表的空气环境质量报告，“在过去25年间，全国大气污染总量下降了30%，而且还在继续减轻。1986—1995年，空气中O3浓度下降6%；颗粒物浓度下降22%；CO水平下降36%；NO2浓度下降14%；SO2浓度下降了37%；Pb的浓度下降了78%。”^[26]1973年，美国二氧化硫排放量达到历史最高水平，年排放量为3 175万吨。此后，美国二氧化硫排放量逐年下降，全国大多数地区排放水平达到国家健康标准。美国氮氧化物排放量在1973年以前呈现上升趋势，以后呈现小幅波动状态，也没有出现明显的峰值。美国大概用了20年的时间，才使氮氧化物的排放水平基本得到稳定。^[27]

2005年，美国EPA制定了未来五年《清洁空气战略规划》，要求到2010年继续实施空气污染物排放总量削减计划，维持和改善空气环境质量，保障人体健康和环境安全。根据美国空气污染物排放总量控制指标，以2000年为基年，各种污染源（固定源和流动源）的氮氧化物排放量从1 850万吨削减到1 180万吨，二氧化硫排放量从1 120万吨削减为660万吨，空气有毒污染物从640万吨削减到310万吨，挥发性有机物从730万吨削减到490万吨，颗粒物从70．56万吨削减到58．56万吨，一氧化碳（CO）从7 650万吨削减到7 150万吨。^[28]

（三）欧盟的环境治理

西欧地区作为工业革命的发源地，煤炭、钢铁、化工和机器制造等重工业的发展带来了长期的环境压力。欧盟环境治理具有国家和超国家的双层次特点：一方面，国家制定环境法，以指令加强制的手段不断推进治理力度；另一方面，环境问题是影响欧洲一体化进程的重要因素，环境可持续发展被欧共体纳入巩固“欧洲联合”的共同行动，《建立欧洲共同体条约》第2条明确宣布：共同体的目的是要促进一种协调、均衡和可持续的经济发展，高水平的就业和社会保障，……可持续的非通货膨胀式的增长，高水平的环境保护和改进环境质量。为此，朝向建立共同环境规划，利用超国家机构制定区域性环境法是欧盟环境治理的重要方式。

1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议为欧洲制定共同环境政策注入了初始动力，欧共体环境立法进程由此正式启动。1973年，欧共体制定了第一个环境行动规划（1973—1976），提出了欧共体环境治理的四项基本原则，即预防性原则、污染者付费原则、辅助性原则和高水平保护原则，这期间欧盟环境治理停留于绿色主义的社会动员阶段，欧共体零星颁布了一些关于环境保护的规定，例如关于限制机动车噪音污染和空气污染的第70／157号和第70／220号指令。

1977年制定了第二个环境行动规划（1977—1981），明确规定任何决策都必须兼顾环境保护问题。这期间，欧共体出台了大量区域性环境治理的规范性指令，第78／1015号文件确立了建筑机械的可容忍噪音标准，第80／51号文件确立了压缩机的可容忍噪音标准。

在第三个环境行动规划（1982—1986）中，欧共体提出了完整而有机的环境政策框架，第一次在欧共体条约中增加了环境规范，并扩大了指令涵盖的范围，从污染控制扩展到生态环境领域，即继续强化废弃物和危险物的处理、噪音污染和空气污染的控制，同时要求保护动物品种，欧共体的环境治理取得了成效，成员国的能源消费结构发生了显著变化，英国、法国、比利时和德国相继关闭了病态发展的煤炭产业，扩大绿色能源在总能源消费中的比例，“最绿”的化石能源——天然气的消费出现强劲的增长势头。

第四个环境行动规划（1987—1992）不仅确认了环境保护的既定方针，而且提出要在维持和保护的基础上进一步优化环境质量，对环境资源进行“有远见和理性的管理”，在全球范围推动环保研究，使环境政策与经济政策协调发展。根据第1210／90号条例，欧共体建立了超国家的环境保护机构——欧洲环境保护署。1993年12月17日，欧洲环境保护署在哥本哈根正式运作。

1992年签订的《马斯特里赫特条约》是欧洲一体化进程的里程碑。《马约》授权欧洲理事会根据相关程序批准总体行动规划，规定后续的《环境行动规划》需要经法律程序通过，从而形成对成员国具有强制约束力的法律文件。《马约》首先将可持续发展和尊重环境的经济增长确立为欧盟的基本目标之一。1993年，欧盟实行第五个《环境行动规划》（1993—2000）。一方面，继续加强对传统环境问题的治理力度，如废弃物处理、自然资源的可持续利用、改善空气和水体质量、保障公共健康和安全等，欧盟环境质量已经有了实质性改善，清洁能源消费保障了欧盟经济发展的环境友好性。据欧盟官方统计，欧盟天然气消费量1995年为333．27Mtoe，2006年为437．93Mtoe，十年期间增长了31%。2007年底，欧盟天然气消费量已占到世界天然气总消费量的16．4%。另一方面，随着气候变化问题日益突出，欧盟逐步实行环境治理战略目标的整体转向，气候变化成为欧盟环境治理的核心领域。欧盟之所以在供应风险持续增加的情况下仍然继续增加天然气消费，主要是出于环境保护和气候变化政策的需要，天然气作为一种相对清洁的能源已成为欧盟成员国替代煤炭发电的主要替代资源。在欧盟能源消费结构中，天然气比重已达到24%，仅次于石油（37%），成为欧盟第二大能源。

欧盟第六个环境行动规划（2001—2010）定义了环境治理的四大领域，即气候变化、保护自然和生物多样性、健康与生活质量、管理自然资源和处理废弃物。欧盟在气候变化问题上一直采取积极的姿态，不仅要履行《京都议定书》中承诺的温室气体减排目标，而且还宣布了更为长远的减排计划。2008年12月，欧洲理事会通过了“欧盟能源和气候变化立法篮子”，打算到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年水平上降低20%。欧盟提出发展新能源和可再生能源是解决全球变暖问题的关键措施，这意味着未来欧盟天然气消费仍将呈长期增长势头。按国际能源机构的专家估计，欧盟天然气消费占能源总消费的比重到2030年将上升至32%。^[29]

总体上，在20世纪70年代欧洲一体化的初始阶段，一些欧洲国家的环境立法相对滞后，如希腊、西班牙、葡萄牙和意大利等国，欧盟利用这个空白期颁布了各种指导性的环境法规和共同行动规划，这些法律大多转化为成员国的国内法而发挥作用。在欧洲一体化的成熟阶段，随着北欧国家相继加入欧盟，如丹麦和芬兰等，出现了新成员国的环境标准高于欧盟环境标准的现象，这为欧盟进一步提高环境保护标准提供了上升空间。

（四）日本的环境治理

日本曾经是举世闻名的污染大国。第二次世界大战后，为了赶超欧美国家，日本片面追求经济增长，忽视了工业生产对环境造成的破坏，导致生态环境急剧恶化，连续发生了多起震惊世界的公害事件。所谓公害，主要指工业化活动产生的空气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地表下沉以及恶臭等现象，它们对人类健康和生活环境造成程度不等的损害。公害问题在日本成为最尖锐的社会和政治问题，在高涨的反公害运动推动下，日本政府加快了环境立法的步伐。根据治理理念的发展演进，日本的环境治理分为三个发展阶段，即公害对策阶段、健康和环境优先阶段、可持续发展阶段。

20世纪60年代的环境立法以公害对策为中心。1962年，日本通过的《煤烟控制法》规定了二氧化硫排放浓度标准，对指定地区的指定设施进行控制，因立法不严并且排放源的覆盖面有限，特别是日本政府仍然坚持经济优先的发展理念，环境治理并未引起政府的真正重视，因而未能有效遏制二氧化硫的排放。1968年，日本国会通过《大气污染防治法》，采取K值控制，使治理模式从二氧化硫浓度控制转向排放量控制。

20世纪70年代的环境立法以人类健康为基本理念，摈弃了环境保护必须与经济发展相协调的主导思想，环境立法进入快车道。1970年召开的第64届临时国会，一次就通过了新制定和修改的14部环境法律，其中最有影响的是《公害对策基本法》。联合国第一次人类环境国际会议在瑞典斯德哥尔摩召开后，绿色浪潮席卷全球，日本政府开始把环境问题纳入社会经济政策框架之中，致力于实行经济与环境的协调发展。1973年起，日本相继制定了《环境厅设置法》、《公害等调整委员会设置法》、《关于特定工场整备防止公害组织的法律》、《自然环境保全法》、《公害健康损害补偿法》和《恶臭防止法》。这个时期的环境立法成就，一方面是完善了单行环境法律；另一方面，形成了公害防止方面和自然保护方面的两个综合性的基本法，即《公害对策基本法》和《自然环境保护法》。^[30]1974年，日本国会对《大气污染防治法》进行修订，正式引入总量控制策略，对污染源地区实行总量限制标准，促使工业密集、污染严重的地区加强治理措施，从而使二氧化硫的环境浓度逐年下降。从1978—2002年，日本的二氧化硫排放量削减了55%左右，而氮氧化物的排放量则保持基本稳定。^[31]

20世纪90年代以来，环境立法以可持续发展为基本理念。在基本控制了国内环境问题以后，日本的视野逐渐聚焦于全球性环境问题。以联合国里约热内卢环境与发展会议为契机，日本引入可持续发展的理念，强调构建可持续发展的循环社会。1993年，日本国会通过《环境基本法》，将“循环”、“共生”、“参加”和“国际合作”作为日本环境保护的四个长远目标。循环，就是对传统废弃物作有价值和无价值的区分，基于“循环资源”的概念，对有价值的废弃物实行循环利用；共生，尊重人类与自然共生的规律；参加，在公平原则下扩大各主体的作用；国际合作，该法全面取代了《公害对策基本法》和部分取代了《自然环境保全法》，标志着日本环境治理进入一个新阶段，即从传统环境问题转向资源循环利用和关注气候变化，从国内公害治理转向全球环境治理。日本环境政策的变化，一方面反映了日本对全球性环境问题（气候变化、臭氧层破坏、海洋污染、物种减少或灭绝等）的危机感和使命感，另一方面，日本政府企图通过参加国际环境合作在国际上扩大其影响力。

（五）发达国家环境治理的特点

环境问题是一个超越国界的全球公害，环境治理受到公众态度的深度影响，因此治理不是从前那种以政府为中心的控制模式，而是一个民主化和透明化的决策过程。发达国家的环境治理具有几个显著特点。

第一，治理主体的多元化。现在，政府、国际组织、企业和学术界都不同程度地参与到全球环境治理之中。其中，政府是环境治理的最重要主体，有权制定环境法规、政策和相关制度，并具有监督实施的强制力。政府间国际组织提出全球性环境倡议，在形成全球共同价值观和促进相互理解方面发挥着重要作用。国际环境非政府组织在议题设置、政策方案设计、环境信息传播、抗议环境事件、监督跨国公司的环境行为等方面扮演着重要角色。学术界对环境科学的长期研究不断深化人们对环境问题的认识，为全球环境治理提供科学的依据。

第二，治理手段的综合化。即指令控制和市场化手段相结合。20世纪60—70年代，发达国家基本上采取政府指令直接控制污染排放，效果不甚明显；80年代以来，政府开始重视运用市场化手段，鼓励排放交易，环境治理逐渐取得成效。例如，美国实行泡泡政策、抵消性措施和酸雨计划，建立污染交易权制度。同时，在依托立法的基础上，主要依靠科技进步和技术创新，改变能源消费模式和消费结构。“美国、欧盟和日本等发达国家针对二氧化硫等主要污染物，除了依靠法律手段进行控制，并在不同阶段实施相关法案、不断推进新的环境标准外，政府在污染治理上花费了大量的投资，企业也建设了大规模的治理工程。同时，在能源结构上，这些国家也都进行了调整，煤炭的比重逐步降低，可再生能源的比重有所提高，洁净煤技术得到较快发展。但是主要还是依靠脱硫、脱硝等工程措施，最终实现了二氧化硫和氮氧化物的基本控制。”^[32]

第三，生态恢复的渐进化。生态环境的破坏是长期的积累性问题，发达国家都经历了长期不间断的努力，其日益恶化的生态环境才得到有效控制和恢复。美国的生态环境治理和恢复经历了20多年时间，德国和加拿大生态环境的有效控制和恢复经历了30多年时间，英国矿区的生态环境治理和恢复经历了50多年的努力。

第四，以经济增长促环境治理。大多数国家遵循先排放后治理的思路，在经济发展中逐步解决环境问题。根据环境库兹涅茨曲线，发达国家的环境问题都是在经济发展到一定阶段，国民收入达到较高水平时才得到真正解决的。20世纪70—80年代，发达国家的环境治理先后出现库兹涅茨拐点，而人均国内生产总值大多超过5 000美元。根据相关学者的研究，日本二氧化硫排放的拐点是1970年，人均国内生产总值6 660美元，美国二氧化硫排放的拐点是1973年，人均国内生产总值超过5 000美元，英国二氧化硫排放的拐点是1980年，人均国内生产总值9 531美元，德国二氧化硫排放的拐点是1985年，人均国内生产总值1．7万美元。^[33]

第五，治理重点从环境污染转向气候变化。全球气候变化中有大量的环境问题。其中，化石能源是影响环境变化的一个重大因素。目前，发达国家正在重新思考和定位全球能源问题，特别是化石能源利用问题。各国为了应对全球气候变化，UNFCCC提出了“共同但有区别的责任”。