中国行政关系的展望分析介绍

三、中国行政关系的展望

(一)走向相互依赖的中央与地方

中央与地方的相互依赖关系以彼此具有相对独立性为前提。在行政关系传统模式下，实行中央高度集权体制，地方政府完全依赖中央政府并形成“条条专政”。这种单向依赖关系的结果是，地方政府缺少积极性和主动性，它们只要完成中央分派的任务就万事大吉。改革开放后，中央政府对地方的放权让利改革，在一定程度上改变了地方对中央的单向依赖，地方政府在实质上获得了部分自主权，但由于缺乏有效的监督机制，地方政府在很大程度上可以为所欲为，结果形成了“块块专政”，导致“上有政策、下有对策”，在地方滋生了“打擦边球”的机会主义政绩观。

中央与地方关系要走出“条条专政”或“块块专政”的误区，就必须实行法律分权制。法律分权下的中央与地方都保持了各自应有的相对独立性，是相互依赖的关系，而非单向依赖的关系。由于各自的职权范围都有法律保障和相应的财政基础^[57]，所以双方都不能随意破坏对方应有的独立性。尽管中央因其制度上的优势，负有对地方进行指导和监督的使命，但是当中央履行这一使命时，也应做到合法、合理，依赖制度和法律办事。这种有基础、有保障的中央与地方各自的相对独立性，是形成中央与地方相互依赖关系的基础。由于中央和地方在管理和社会中所处的地位、所承担的职能不同，所以各自有自己的优势，双方的优势互补是形成中央与地方依赖关系的动力。

这种相互依赖关系具体表现在以下几个方面:

1.在财政上地方依赖于中央政府

在中央与地方实行分税制的制度安排下，为了确保中央政府的宏观调控能力，中央税收体系往往占主要地位，中央税收将重要税种和大部分税收收入都占有了，这就使得中央政府的财政收入一般都占全国财政收入的一半以上。虽然分税制下的地方政府也有自己的稳定收入，但由于地方直接承担社会公共事务的管理和中央政策在地方的执行事务，所以，这些基于地方税所得到的财政收入是不足以应付地方所需的财政支出的。在这种情况下，地方财政必须依赖中央政府的财政拨款和转移支付。中央财政补贴是填补地方财政缺口的重要来源之一，同时，也是促进中央与地方合作的重要手段。它可以纠正地方政府提供公共产品的利益外溢等外部性问题，可以纠正不同地方政府间的横向财政不平衡问题，可以矫正地方政府不积极支持中央政策的行为偏差，可以保证地方政府提供的公共产品符合中央政府确定的最低服务标准，并在政策上诱导地方政府提供中央支持的全国优效品(national merit goods)。^[58]

2.在政策的制定和执行上中央和地方政府相互依赖

中央政府是全国范围内重大政策的制定者，所以地方政府在重大政策的选择和安排上要依赖中央政府，但地方政府是政策的执行者，中央的政策要得到有效执行，必须依赖地方政府的支持和合作。在法律分权下，地方政府的主要职责是管理地方公共事务，提供地方公共产品，直接对地方居民负责。在这种情况下，无论是中央政策的制定还是中央政策的执行，都不能不依赖地方的支持和合作。一方面，在政策的制定上，要尊重地方的参与决策权，与地方政府充分协商，充分反映地方政府的利益要求，这样制定出的公共政策，地方政府才有动力和积极性去贯彻执行；另一方面，在政策的执行上，要注意充分通过利益引导寻求地方政府的支持和合作，如通过财政上的援助和转移支付手段来推动政策在地方的有效贯彻执行。

3.在行政立法上中央与地方政府相互依赖

行政立法是现代政府管理社会的重要措施。中央政府的行政立法具有权威性，能够通行于全国，但形成的时间较长；地方政府的行政立法能尽快反映社会的变化和要求，而且针对性明确，但权威性和空间效力都比较有限。因此，中央与地方行政立法之间存在互补关系。在中央遇到新问题而没有出台具体的行政法规之前，可请地方针对新问题先行制定地方性法规或规章；另一方面，地方的立法原则上不能与中央的法规相抵触，所以，地方的行政立法必须有中央的支持和配合。

(二)地方的自治与发展^[59]

改革开放后，我国行政关系模式有了很大发展，突出表现为地方政府在行政关系网络中的地位和作用突出起来，这在很大程度上归因于中央向地方的放权让利改革。但是，由于这种放权让利改革多是中央政策的产物，缺乏宪法和法律的依据，地方政府的权力和地位处于很不稳定的状态中。如20世纪80年代中后期，经过几轮中央向地方放权让利改革后，地方政府掌握了经济管理、财政方面的大权，形成了“强地方弱中央”的局面，但是人们还是觉得有中央集权的存在，“强地方”是不可靠的，因为中央政府“一夜之间”就可以实现集权。人们的这种心态不是没有道理的。新中国成立以来中央的多次集权分权改革给人们的感觉就是“中央可以瞬息间放权，也可以瞬息间收权”。1994年开始的分税制改革以制度的形式划分了中央和地方的财权，给心理不安的地方政府吃了一颗定心丸，使人看到了以制度的形式处理中央与地方关系的希望。但实行分税制只是建立了一个新制度，并不等于分税制制度化，更不等于中央与地方关系制度化，还需要我们在熟悉、实践、完善的过程中使之制度化，其制度化标志是使这一制度在成文宪法中予以明文规定，并使其在实施过程中受到不容侵犯的保护。^[60]所以更重要的是，借分税制改革之东风，进一步推进我国行政关系改革。笔者认为，重要的是在中央和地方关系上实行法律分权制。在宪法和地方政府组织法中明确规定地方政府相对独立的利益主体地位，赋予其适度的地方自主权。当然，在实行法律分权制下，应辅之以完善的政府间监控制度。

法律分权制下的我国地方政府会朝着更具有独立性和自主性的方向发展。相对独立的税收体系(分税制)和有法律保障的职权体系(法律分权制)，将会使地方政府逐步成为一个具有相当自主性的主体。经济和行政上自主性的提高将会使地方政府成为一个政治上的利益主体。在这个发展过程中，地方会逐步寻求自主地位的提高。从西方各国的发展经验来看，地方自主权增加是必然的趋势，但这种自主权的发展是在国家高度整合和中央宏观调控体系十分完备的前提下实现的。地方自主权的主要意义在于民主政治上的发展。就法国20世纪80年代的行政关系改革^[61]发展出的地方自治而言，它并没有使地方与中央现有的经济和行政关系发生多少根本性的变化，它的意义主要在于使地方在政治上有更大的自主性，即能自行决定本地区的行政官员的选择、本地区的发展政策和管理方式。在中国未来的发展中，也必然会提出地方自主权问题。但这一问题要成为现实，仅有地方自身的发展是不够的，它还需要国家整体发展和整个制度体系的完善。从这个意义上来说，法律分权制下的发展应是一种共同的发展；一方面是国家的整合和综合国力的发展，另一方面是地方利益的实现和自主地位的提高。当然，在这个过程中，离不开中央政府的有效指导。

(三)地方政府间竞争的规范化与地方政府间合作的制度化

改革开放以来，随着行政性分权和经济性分权的进行，地方政府成为地方利益的代表，它们围绕着地方经济、社会、文化的发展进行激烈的竞争。一定程度的竞争可以促进当地经济的发展，但由于我国正处于经济改革和社会转型时期，地方政府的竞争行为“如市场中公司之间的竞争一样，也许可能通过引致自我调节倾向产生实际利益，结果对于整个体制中运行有效率的解决方法产生压力”^[62]。也就是说，地方政府间竞争如果超过了一定限度，就会产生消极作用。目前，我国出现的重复建设、产业结构趋同、地区大战与地区封锁等现象就是地方政府间不良竞争的表现。这恶化了地方政府间的横向关系，产生了一系列严重的政治、经济和社会问题，所以，问题的关键是规范地方政府间竞争。首先，要理顺中央与地方的关系，使中央政府成为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判，从而在地方政府的利益博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用。其次，要促进地方政府间合作，以经济协作为基础的地方政府间横向合作，能够降低区域经济发展的交易成本，促进经济要素的自然流动和跨地区的经济技术合作，在一定程度上规避地方政府间的不良竞争。再次，要推动市场经济的发展和政府改革，理顺政府和市场的关系，建立政府干预与市场协调之间的平衡关系，促进地方政府之间走向良性合作。

改革开放以来，我国地方政府间开展了各种形式的合作，但目前我国地方政府间合作仍存在一些障碍性因素，如受地方保护主义思想意识的影响，地方政府不能做到积极主动地开展合作关系；再如，由于缺乏统一的战略规划、合作的组织形式制度化低、中央政府未能提供有效的政策或制度保障等因素的影响，我国地方政府间合作的有效性、稳定性难以得到保证。^[63]所以，问题的关键是促进地方政府间合作的制度化。首先，要制定和完善地方政府间合作的法律法规，应在宪法和地方政府组织法中，明确规定地方政府间开展合作的权力，并对中央政府(上级机关)在跨区域事务中的权力，地方政府间合作机制的建立、权利与责任的分担等问题作出相应的规定。其次，要成立具有实质功能的管理机构，以此来维持和推动地方政府间的合作关系。再次，中央政府应依法设立区域管理机构，使之在制定科学的区域发展战略和发展规划、协调地方政府间横向关系中发挥积极作用。

另外，需要指出的是，地方政府间竞争的规范化需要地方政府间合作的制度化，反过来，地方政府间合作的制度化也需要地方政府间竞争的规范化，二者是相辅相成、相互促进的关系。

(四)地方政府的层级设置趋于扁平化

目前我国的地方政府层级以四级制为主，是自古以来地方政府层级设置最多的时期，也是当今世界大国中地方政府层级最多的国家之一。地方政府层级设置过多有利于实行垂直控制和层层节制，可以确保中央政府的统一指挥，但不利于降低行政成本，提高行政效率。随着我国市场经济的发展及行政体制改革的深入进行，地方政府层级设置过多的弊端越来越明显地表现出来。尤其是在改革之初起了积极作用的“市管县”体制越来越为人们所诟病。2002年浙江省对“市管县”体制的率先改革，虽然没有明确废除这一体制，但已在人事权、财政权上实现了省对县的直接管理。继浙江省之后，湖北、河南、福建等省也先后进行了此类改革。对“市管县”体制的改革在一定程度上反映出改革地方政府层次设置的要求，即取消“地级市”这一层级，使县与原来的地级市在法律地位上平行，实行省、县(市)、乡(镇)三级管理体制。

压缩地方政府层级是我国行政关系改革和发展的一个重要方面。原因如下:

1.信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求压缩地方政府层级

一方面，当今社会已进入后工业化的信息时代，各种信息与数据的收集、传递甚至分散都变得十分快捷，跨越等级制结构的政府组织间的联系已经具备了技术基础。也就是说，当今社会信息技术的发展使得压缩地方政府层级具备了客观可行性。另一方面，信息技术的发展加快了社会的变化节奏，增加了社会的不确定性，需要政府做出快速的决策反应，而层级过多的政府需要层层传递信息，费时费力，很难应对快速变化的社会问题，回应民众的意见和呼声。这也要求减少地方政府层级设置。

2.实行法律分权制需要压缩地方政府层级

实行法律分权制，需要合理划分中央和地方政府间以及各级地方政府间的事权，而把国家的行政事务合理地赋予各级政府的前提是国家的纵向地方政府间有一个合理的层级设定，只有这样，才可能把事权层次清晰地分配给相应的一级政府。目前我国一般还存在省、市(地、州)、县、镇(乡)一共四级的纵向地方政府体系，要把事权合理地分别分配给各级政府是非常困难的。

目前世界上大多数国家都是两级地方政府体制，这有利于政府事权划分的明晰简洁及施政的高效，因此，当务之急是依法调整地方政府间的纵向构成层级，以缩省、撤地、强县、合并乡镇为原则，根据中国地域广大、各地区发展不平衡的现实情况，分别建立两级或者三级的地方政府层级，为实行法律分权体制作必要的准备。

【注释】

[1]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第7～12页。

[2]陈振明:《公共管理学》，中国人民大学出版社2003年版，第144页。

[3]葛剑雄:《统一与分裂:中国历史的启示》，三联书店1994年版，第100页。

[4]在中国，秦始皇统一中国，并把郡县制推广到全国是中央与地方关系之发端。

[5]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第5页。

[6]刘小兵:《中央与地方关系的法律调整》，《唯实》1994年第9期。

[7]薄贵利:《集权分权与国家的兴衰》，经济科学出版社2001年版，第219页。

[8]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第22页。

[9]参见龚祥瑞《比较宪法与行政法》，法律出版社2003年版。

[10]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第19页。

[11]参见尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第352页。

[12]参见尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第352页。

[13]薛刚凌:《变化时代的行政法思考》，学苑出版社2002年版，第302页。

[14]这里主要指中央集权制国家的分权。

[15]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第201～205页。

[16]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第96～97页。

[17]李梁:《浙江强县扩权独家披露》，载《南方周末》2003年9月18日。

[18]严格来说，联邦制国家的州政府并不是地方政府，这里为了表述的方便，将联邦制国家的州政府也视为地方政府。事实上，联邦制国家的州、省或共和国，与单一制国家的州、省的行政地位，在法律上虽然不同，但它们在国内行政关系网络中实际的地位和角色没有多大的区别。这也是我们将之视为地方政府的一个重要理由。参见林尚立《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第17页。

[19]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第24页。

[20]地方政府间横向关系在其形成之初就是动态意义上的行政关系，因为地方政府间横向关系不存在职责分配关系，也不存在行政领导关系或行政指导关系。

[21]静态的行政关系指宪政的设计，中央与地方政府之间的权责划分及相关法律法规，各层级政府单位之间的组织结构或隶属关系，以及各层级政府公务人员的职务等级划分等。

[22]严格来说，是“府际关系”概念来自美国经济危机时期的罗斯福新政。

[23]美国的传统联邦主义是“夹层蛋糕”联邦主义，即是指每一层级政府的职责是由联邦宪法和州宪法以及有关法律准确界定的，联邦、州、地方政府三个层级的政府在宪政设计的框架下相互独立，除了保护自己不受其他层次的政府的侵蚀外，各层级政府之间基本上没有什么互动关系，就像三层蛋糕相互叠放，层与层之间是酥皮。参见斯塔林《公共部门管理》，上海译文出版社2003年版，第88页。

[24]薛刚凌:《论府际关系的法律调整》，《中国法学》2005年第5期。

[25]C.M.Tiebout，“A Pure Theory of Local Expenditure”，Journal of Political Economy，October，1956，pp.416-424.

[26]20世纪六七十年代财政联邦主义的飞速发展和随后在20世纪八九十年代的收缩所造成的重要后果之一就是州和地方政府在争取联邦拨款上展开了你死我活的竞争。参见尼古拉斯·亨利《公共行政学》，华夏出版社2002年版，第353页。

[27]赖恩·R·奥帕斯金:《联邦制下的政府间关系机制》，《国际社会科学》(季刊) 2002年第1期。

[28]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第359页。

[29]陕西省为修建三门峡大坝付出了代价，而受益的却主要是黄河下游的省份。参见张华勇《三门峡水库存废之争:陕西河南的利益博弈》，《民主与法制时报》2006年4月16日。

[30]纽约—新泽西港务局成立于1921年，两个州的州长任命6名局长负责纽约和新泽西全部地区的交通。它有6000名雇员，是所有跨州机构中雇员最多的。参见尼古拉斯·亨利《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第359页。

[31]罗孟浩:《各国地方政府》，台湾中正书局1959年版，第152页。

[32]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第24页。

[33]吴定:《行政学》(一)，台北空中大学印行1995年版，第198～199页。

[34]吴定:《行政学》(一)，台北空中大学印行1995年版，第199～202页。.

[35]谢庆奎:《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2000年第1期。

[36]谢庆奎:《当代中国政府》，辽宁人民出版社1991年版，第384页。

[37]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章(地方各级人民政府)第五十九条(县级以上的地方各级人民政府行使下列职权)第一款、第二款、第十款。参见《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，中国政府网，http://www.gov.cn。

[38]宋新中:《中国财政体制改革研究》，中国财政经济出版社1992年版，第5页。

[39]田一农:《论中国财政体制改革与宏观调控》，中国财政经济出版社1988年版，第57页。

[40]薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共中央党校出版社1993年版，第780页。

[41]权力分散中，对于各部门来说，它所分下去是本部门内的权力，对于地方来说，它从各部门所得到的却是人、财、物和产、供、销的综合大权。由于这一综合大权，各部门对地方的调控自然也就被削弱，基于各个主管部门而实现的中央集中领导自然也就显得十分软弱。参见林尚立《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第310页。

[42]《中国财政统计:1950～1991》，科学出版社1992年版，第20～21页。

[43]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第313页。

[44]六种包干办法分别是收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助。参见杨勤活《财税金融法律百科全书》，中国政法大学出版社1994年版，第896页。

[45]张万清:《区域合作和经济网络》，经济科学出版社1987年版，第38页。

[46]泛珠三角区域合作与发展论坛，www.people.com.cn。

[47]《鞍山历史上的今天》(1984年12月14日)，鞍山档案信息网，http://www.asarchives.net。

[48]《旅游业进入区域合作时代》，《中国经济时报》2003年8月11日。

[49]庞效民:《90年代区域经济合作政策效果分析》，《地理研究》1999年第3期。

[50]方秉铸:《东北经济区经济发展研究》，东北财经政法大学出版社1990年版，第226页。

[51]余振贵、张永庆:《中国西北地区开发与向西开放》，宁夏人民出版社1992年版，第80页。

[52]这里的地方政府间竞争仅指没有行政隶属关系的地方政府之间的横向竞争，也即是说不包括具有行政隶属关系的纵向地方政府间的竞争，因为具有隶属关系的地方政府间虽然也会存在某种形式的竞争关系，但其竞争在很大程度上会受到行政力量的干预而产生扭曲，具有非公平性、非规范性的特征，这在单一制国家里表现得尤其明显。参见刘锡田《中国地方政府竞争的制度基础与创新》，江西财经大学2004年博士论文，第16页。

[53]刘锡田:《中国地方政府竞争的制度基础与创新》，江西财经大学2004年博士论文，第49～51页。.

[54]在我国经济转型过程中，各个地方为了促进当地的经济发展，采取各种正式和非正式手段，和中央政府进行讨价还价，以获取更多的优惠政策和特殊照顾。参见任勇《试论中国地方政府间的竞争及其规范》，《福建经济管理干部学院学报》2005年第2期。

[55]《谨防“会展经济”不经济》，《中国工商报大潮》2006年4月27日。

[56]《会展城市展开新一轮竞争》，《经济日报》2003年11月7日。

[57]因为在中央和地方之间实行分税制，所以中央与地方都有自己的财政基础。

[58]樊勇明、杜莉:《公共经济学》，复旦大学出版社2001年版，第318～320页。

[59]林尚立:《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第358～359页。

[60]胡鞍钢:《正确认识和处理市场经济转型中中央与地方的关系》，载董辅秖等《集权与分权——中央与地方关系的构建》，经济科学出版社1996年版，第79页。

[61]这里是指1982年法国《权力下放法案》颁布后引发的行政关系改革，这次改革使得中央不在政治上直接控制地方，但是，中央在行政和财政上对地方的控制和干涉还是十分全面和深入，显示出明显的中央集权特征。参见林尚立《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第261页。

[62]文特森·奥斯特罗姆:《美国联邦主义》，上海三联书店2003年版，第158页。

[63]参见汪伟全《论我国地方政府间合作存在的问题及解决途径》，《公共管理学报》2005年第3期。