一、中国行政关系的传统模式
传统模式是指改革开放前的行政关系模式。在改革开放前，我国实行的是计划经济体制，传统的行政关系模式正是在这种经济体制下形成并为其服务的。下面具体分析这种传统模式的特点。
(一)中央高度集权
两千多年的中央集权体制使得我国具有中央集权的传统，而新中国又是在战争胜利的基础上建立的，并且采用计划经济体制，因而在改革开放之前，中央控制了政治、经济、文化等所有领域，实行中央集权。具体体现为政治集权、行政集权、经济集权和财政集权。
1.政治集权
政治集权主要表现在中央对地方的干部人事控制上。这种控制建立在党管干部的基础上。所谓党管干部，指根据各级政府和部门的干部所担任的职务，分别由中央、各地区和各部门的党委、党组或所在单位的党委负责管理。对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，并按干部管理权限，由主管党组织批准。[36]这样，中央就能通过各级党委、党组控制各级各类干部，形成一个层层控制的干部体系。
2.行政集权
从1954年的第一部宪法到1982年的宪法，在中央与地方的行政职权范围的规定上，都赋予国务院极其广泛的行政职权，而对地方各级政府的职权没有十分明确的划定，仅在地方政府组织法中规定地方各级政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令，办理上级国家行政机关交办的事项，同时负责领导下级政府的工作。[37]这就为中央对地方、上级对下级实行行政集权提供了充分的前提和条件。中央对地方、上级对下级主要是通过行政领导或业务指导，控制地方和下级编制，行政监督等形式来实现行政集权的。
3.经济集权
这主要指在计划经济下，中央政府通过计划体制和行政手段在国民经济管理上实行高度集权。这种形式的经济集权主要表现为集中计划权，集中重要物资的分配权以及大型项目的审批、投资权。
4.财政集权
虽然新中国成立以来我国的财政管理体制变化较大，先后出现了统收统支模式、分类分成模式、总额分成模式和大包干模式，[38]但这些模式的形成都不完全是中央与地方共同协商确定的，而是中央根据实际需要，以政策的形式确定的。而且每一种形式在不同的年份所确定的财政收支划分比例，有时也是不同的，中央掌握主动权。财政收支的划分不论是集中于中央，还是分散于地方，中央政府都基本上坚持“三个统一”，即中央的统一领导、国家的统一计划和统一的财经制度。[39]
(二)条块关系的矛盾
“条条”是指从中央到地方各级政府业务内容相同的职能部门系统，“块块”是指按行政区划所设定的各级地方政府，省政府是地方的第一级“块块”。改革开放前，我国的行政关系一直受到条块矛盾的困扰，表面上看是部门管理与地方管理之间的矛盾，但实质上还是中央与地方的矛盾、集权与分权的矛盾。在计划经济和中央集权的体制下，条块矛盾在行政关系中主要体现为以下三个方面:
1.纵向集权与横向分权的矛盾
在行政体系中，部门的管理是以权力纵向集中为基础的，而地方管理是以权力的横向分散为基础的。在传统模式下，我国中央政府与地方政府的权限划分不是整体职权的划分，而是中央各职能部门与地方政府权限的划分。中央集权是各地方的权力向中央各职能部门集中，中央分权是中央各职能部门的权力向各地方分散。这种权力流动方式造成的结果是:中央集权时，权力就集中到具体承担人、财、物和产、供、销等相关业务工作的中央各有关部门，形成“条条专政”，地方的发展缺乏活力；[40]而中央分权时，权力就由中央各部门分别流散到各地方，形成“块块专政”，中央的宏观控制受到削弱。[41]
2.部门政策与地方政策的矛盾
在以条条集权为主的经济管理体制下，部门管理与地方管理实际上是相互分割的。中央职能部门往往会与地方相应职能部门联系，并形成毛泽东所说的“连成一线”的局面；然而，地方职能部门毕竟也属于地方政府，也得执行地方政府的政策和指令。在这样的情况下，地方职能部门就可能会面临不知是执行主管部门的政策和指令好还是执行地方政府的政策和指令好的两难窘境。
3.地方收入与支出的矛盾
在计划经济体制下，国家的财政收入主要是由各项税收和企业上缴的利润构成。这两项收入分别占财政收入的45%左右，其中企业上缴的利润占总收入的比例略高些。[42]中央和地方所属企业上缴的利润是构成中央和地方固定财政收入的基础。这就意味着，当中央向地方下放企业，给地方分权时，地方的财政收入也会相应地增加。但问题是，在统一的财经制度下，地方支配收入的权力并不一定扩大，这就使地方面临有钱却没有花钱权力的尴尬局面。
(三)地方政府间横向关系的阻隔
地方政府间的横向关系主要指同一层级地方政府及互不隶属的不同层级地方政府间的关系。在行政关系传统模式中，地方政府间横向关系的阻隔主要是因为“条条专政”。“条条专政”就意味着条条管理排挤块块管理，地方管理地位被削弱，地方政府间合作和协调的基础也就变得十分薄弱，而且合作与协调本身的价值与意义也就被冲淡。[43]
1.地方完全服从中央的计划安排，地方政府的管理地位受到影响，地方所表达的地方利益难以实现，这就使得地方政府缺乏扩展横向联系的动力。
2.经济与社会发展所需要的物质资源、财力资源等主要资源控制在中央各部手中，地方政府掌握的资源十分有限，这就使得地方政府缺乏进行横向联系的物质基础。
3.中央主要职能部门为了便于管理，要求地方各级政府层层设置对口机构；地方政府为便于争项目、争投资、争物资，也愿意设置与中央各部对口的单位和部门，这样，地方政府实际上就被“条条专政”所肢解，地方行动只不过是地方各部门的行动，地方的整体行动和发展规划形不成，地方政府间的横向联系也就无从谈起。
4.地方政府功能萎缩。随着党政一体化发展，“条条专政”最终都归到了党的一元化领导之下，因为党政机构对口设置，党要过问、干预政府部门的活动。这样，对各级政府来说，它不仅可以依赖上级政府，而且可以依赖上级或同级党组织的领导，政府的行政功能也就因此萎缩了。功能不健全的地方政府不论在主观上还是在客观上，都不可能主动去发展横向联系。
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