行政建制的类型的分析介绍

三、行政建制的类型

按地域划分居民是国家的一个根本特征。为治理一定地域的居民而设置地域性政治实体，是国家最通常的做法，历史的侨州、侨郡仅属特有的情况。在一般情况下，国家是纯出于地域治理的一般需要而设置地方行政建制单位。但由于种种政治、行政以至军事、经济等的特定需要，国家在设置某些地方行政建制单位时，包含了除一般治理需要之外的某种特殊需要，由此而设置的这类地方行政建制单位，可称为特殊地方行政建制。

从我国行政区划的历史发展看，一般地方行政建制单位和特殊地方行政建制单位几乎是同时出现的并长期存在的。如县出现后不久就有郡。作为一个多民族的大国，基于民族原因而特设的地方行政建制，自秦汉迄今，历代皆有，且为数众多，从而在特殊建制中自成一类。民国以来，随社会经济的发展及城镇重要性的增加，出现了为治理城镇而专设的建制。这类建制单位与日俱增，近年来增势更猛，且在地方行政建制单位中占相当比例。为此将它们专列为一类是必要的。依据以上理由，地方行政建制按其设置目的与功能，可分为以下4个类型：

（一）一般地域型（普通型）建制

设置目的纯为进行地域治理。这是设置最为普遍的地方行政建制单位，无论在古代还是现代，都是地方行政建制单位的主导类型，这类建制单位历代名称不同，且不同层级有不同的名称：秦、汉之郡县，唐宋之州、县，明、清之府、州、县，今之省、县、乡。值得注意的是，一些特殊建制在经历长期演变后，常失去其原有的特点，变成了一般地域型建制。如府在唐代为特殊建制，至明代则变为一般建制，对此不能简单地从名称上认定，而应从它的实际功能断定。

（二）民族区域型建制

设置目的除一般地域治理外，主要是为推行某种民族政策解决国家在治理少数民族地区的特殊需要，以维护政治上的统一和安定而建立的建制单位。道是中国历史上最早设置的民族区域型建制单位。其后则有东晋、南朝的左郡、左县，唐宋的羁縻州县，明、清的土府、州。在当代，民族区域型建制包括两个小类：一类实行民族区域自治，即自治区、自治州、自治县；一类不实行民族区域自治，即民族乡。

（三）城镇型建制

设置的目的除一般的域治理外，主要是为解决城镇地区因人口密集而形成的各种社会需要，进行针对性的专门管理，以维护城镇地区的社会秩序和促进其发展。这类建制单位出现于清末的地方自治浪潮中，开始时称为城或镇，其后统称为市。随着城镇地位的提高及扩大，不仅出现市与镇的区别和市内分设的市辖区建制，而且市本身也因隶属关系和所居行政层级不同，分为中央直辖市、地级市、县级市。我国古代是否有专为城镇而设的建制，沿需研究，但作为基层行政组织而专设于一些大城镇的，则是有的，如唐宋的坊、厢，宋代的镇，元的录事司。

（四）特殊型建制

在特殊地方行政建制中，除民族区域型和城镇型建制外，历代还有许多其他种类的建制单位，由于这些建制单位的总量不多，为研究方便，仍归总于这一名称下。特殊型建制从广义讲，包括一切非一般地域型的建制单位；从狭义讲，则只包括除一般地域型、民族区域型和城镇型以外的其他的地方行政建制单位。从设置目的看，这类建制可分为两个小类：（1）基于政治需要而特设的（其中包括基于军事需要而特设的）。古代这类建制较多，如东晋南朝的侨州、侨郡，唐代的府，宋代的军，明代有实土的军民卫所，清代的办事大臣公署等。（2）基于行政需要特设（其中包括经济管理）。古代这类建制不多，较为典型的有宋代的监和清代的厅。监主要基于经济行政的需要，厅则用于多种行政的需要。在当代，基于政治原因而特设的建制极少，香港、澳门特别行政区属于这一类型；但基于行政原因而特设的较为常见，如各种以特区、林区、矿区、盐区、工农区等命名的建制单位都属于这一类型。应该指出，通常所见的经济特区并非地方行政建制单位，经济特区所在之处，另有它自身所属的地方行政建制单位。如深圳经济特区的地方行政建制为市，海南经济特区的地方行政建制单位为省。

地方行政建制单位因设置目的与作用不同而产生的类型差异，对治理所在地域的地方行政单位的组织与运作，必然会产生某种影响，即该地方行政单位的组织与运作，必须为满足设置地方行政建制单位的需要，做出相应的安排，有的还对它所辖的行政区域的构成产生影响。例如，城镇型建制单位行政机关的部门设置与工作重点，必须顾及城镇社会管理的特殊需要；民族区域型建制单位在划定行政区域时，必须顾及其居民的民族成分，同时在地方国家权力机关运作时，还应充分保证民族自治权的行使；特别行政区的政权机关拥有相应的高度自治权力；因行政需要而设置的一些特殊建制单位，其行政机关的设置和管理体制，也都有相应的特殊安排。