公共支出的类型的分析介绍

（六）公共支出的类型

1.公共支出的含义

公共支出又称财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和，也就是政府行为的成本。公共部门对经济的影响作用主要表现在公共支出上，政府干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。投资、消费、出口，这三者通常被称为拉动经济增长的“三驾马车”。

与公共支出相对应的概念是公共收入。公共收入是指政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和，也就是公共支出的资金来源。它实质是将私人部门的一部分资源转移到公共部门并由政府加以集中使用的过程，是公共财政活动的一个重要方面。税收是公共收入的主要形式，公债则主要作为弥补财政赤字和资本性支出的来源而发挥作用。然而，政府也通过其他形式来取得公共收入，如政府引致的通货膨胀、接受个人或组织的捐赠、对公共设施的使用者收取使用费、向政府部门提供特定服务或实施行政管理的对象收取的规费等等。政府所利用的公共收入形式，可以对政治和经济均衡以及社会资源的有效配置产生影响。不同的公共收入形式有着不同的经济和社会效应。

2.按经济性质划分的公共支出类型

按公共支出的经济性质，即按照公共支出是否能直接得到等价的补偿进行分类，可以把公共支出分为购买性支出和转移性支出。

（1）购买性支出。

购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买进行日常政务活动所需的或用于进行政府投资所需的各种物品或劳务的支出。前者如政府各部门的行政管理费，后者如政府各部门的投资拨款。政府购买支出反映了政府部门占用和消耗社会资源的状况，也表明由政府部门运用这些资源而排除了私人部门运用这些资源的可能性。购买性支出的特点包括有偿性，直接影响着生产、就业和社会总需求，间接影响着国内生产总值的分配。

①购买性支出的范围。根据我国《2003年政府预算收支科目》所确定的分类，我国目前的购买性支出主要包括三个方面:第一个方面是投资性支出，包括基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、流动资金支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出以及地质勘探费、科技新产品试制、中间试验、重要科学研究补助等费用。第二个方面是教科文卫支出，包括教育支出、科学支出、文体广播事业费支出、医疗卫生支出等。第三个方面是行政管理支出和国防支出，包括行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出、国防支出。此外，我国财政还确定了工业交通、流通等部门事业费的支出项目。

②政府采购管理。政府采购也称公共采购，是指政府机构出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。从2003年1月1日起正式生效的《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以下的货物、工程和服务的行为。作为一种采购方式，政府采购具有法定的程序和规范的方法，是世界各国目前最为重要的购买性支出管理手段。

政府采购的特点包括六个方面:采购资金的公共性；采购目标的非市场营利性；采购行为的规范性；采购主体的特定性；采购活动的政策性；采购范围广、规模大、影响力大。

政府采购的主体包括四个方面:主管机关、采购机关、中介机构和供应商。

政府采购的模式主要有两种模式:分散采购和集中采购。分散采购模式是政府各部门、各单位根据自己所需的货物、服务等自行进行采购；集中采购模式是政府各部门、各单位所需的货物、服务等都统一由专门的机构负责采购。

政府采购的基本方式主要有五种:第一种竞争性招标采购。这种方式要求采购机关作为招标人首先在采购委员会指定的媒体上公开刊登招标通告（即求购计划），供应商根据求购计划要求提交竞标方案，然后在规定的时间和地点进行开标以选定中标供应商。第二种是有限竞争性招标采购。这种方式在程序上同竞争性招标采购相似，但做法更加灵活，不一定要求向公众发布正式的求购计划，而是可以向经过选择的一定数量的投标人发出投标邀请。第三种是竞争性谈判。这种方式也称为协商招标，采购机关直接邀请三家以上的供应商就生产（制造）工艺、质量、性能（功能）、商业条件、价格等进行谈判，从中选取成本最低者。但如果成本最低者承诺的质量或技术要求与采购机关的要求无法达成一致，采购机关还可转同成本第二低的投标者进行谈判。第四种是询价采购。这种方式与竞争性谈判相似，但要求更低，只需对投标者的报价进行比较，以保证价格具有竞争性便可。第五种是单一来源采购。这种方式是没有竞争的采购，前提是采购的商品或服务不存在替代品，或是对原有采购的后续扩充，或经法律认可，否则，政府采购原则上都要求竞争性。

在政府采购管理中，履约、验收是十分重要的环节，在采购合同执行过程中，采购机关要组织履约监督和验收小组，根据验收结果出具结算书，财政部门必须凭验收结算书方能办理采购资金的支付手续。

（2）转移性支出。

转移性支出是指政府按照一定方式，把一部分财政资金无偿地、单方面转移给居民和其他受益者。比如政府部门用于社会保障如养老金、失业救济、财政补贴、债务利息等方面的支出。政府的转移性支出并不直接消耗公共资源，消耗者是转移性支出的接受者，政府通过转移性支出并不直接获得相应的商品和劳务等经济补偿。转移性支出并不反映政府部门占用社会资源的要求，它只是对社会资源在社会成员之间进行再分配，政府部门只充当中介人的作用。转移性支出的特点包括无偿性，间接影响着生产、就业和社会总需求，直接影响着国内生产总值的分配。

转移性支出管理主要分为三种:第一种是社会保障支出管理。社会保障支出是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。社会保障支出主要包括社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利四大类。第二种是财政补贴管理。财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。我国财政补贴的方式主要包括价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴（政府对行政事业单位职工的房租、煤气、自来水、交通费等给予的补贴）等。第三种是其他转移性支出管理。主要有外援支出、债务支出和其他支出。

3.按行政职能划分的公共支出类型

按行政职能对公共支出进行分类，是各国在财政支出管理上最常采用的一种分类方法，各国政府在编制财政支出预算时也大致采用类似的分类方法。

国际货币基金组织按职能分类，把公共支出划分为:一般公务支出、国防、公共秩序和安全、教育、卫生、社会福利、住房和通讯、文化娱乐和宗教、能源、农业、工业、交通运输、其他经济活动、其他支出等项目。

在我国，公共支出按政府的职能分类时，一般分为国防支出、行政管理支出、社会文教支出、经济建设支出和其他支出五大类。国防支出包括政府用于军防和民防事务、对外军援、军事科研等方面的支出；行政管理支出包括政府用于行政管理、公安司法、外交事务等方面的支出；社会文教支出包括政府在教育、卫生保健、社会保障、社会福利、住房、社区发展、文化娱乐等领域的支出；经济建设支出包括政府以经费拨款、投资、补贴和贷款等形式用于经济建设方面的支出，这类支出按使用部门划分还可以分为农业支出、能源支出、采矿支出、制造业支出、运输业支出等。

4.按经济类型划分的公共支出类型

按照经济类型分类划分公共支出类型，从总体上反映了政府公共支出的三种用途:公共消费支出、公共投资支出、政府的融资活动，有利于增强政府支出预算的透明度，便于社会各界监督支出预算的执行，有利于加强政府对投资的管理和对经济的宏观调控。

一般将公共支出划分为经常性支出、资本性支出和贷款净额三大类。

经常性支出:政府用于经常项目的公共支出，包括商品和服务支出、利息支出、补贴和经常性转让。

资本性支出:政府用于资本项目的支出，包括现存的和新的固定资产购置、存货购买、土地和无形资产购买、资本转让等。

贷款净额:包括国内外贷款净额。

我国中央预算从1992年起开始按复式预算的形式编制，地方省级预算也从1993年起实行复式预算。相应地，我国的财政支出分为经常性支出和建设性支出两类。经常性支出是指政府预算中用于维持政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业以及用于人民生活和社会保障等方面的支出，具体包括文教科卫和行政单位基本建设支出、各项事业费支出、国防支出、行政管理费、武装警察部队支出、公检法司支出、政策性补贴支出、对外援助支出、总预备费、经常性专项基金支出和其他支出等。建设性支出是指政府预算中用于各项经济建设活动的支出，包括工业、农业、商业等基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、农业支出、林业支出、支援不发达地区支出、建设性专项支出和其他支出等。

5.按财政支出具体用途划分的公共支出类型

我国公共支出按具体用途分类，主要包括以下内容:基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、地质勘探费支出、科技三项费用支出、流动资金支出、农业支出、各项事业费支出、抚恤和社会福利救济支出、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出（主要包括内卫部队经费、边防部队经费、消防部队经费和警卫部队经费等）、公检法司支出、城市维护费支出、政策性补贴支出、对外援助支出、支援不发达地区支出、债务利息支出、专项支出、其他支出、总预备费等。

按财政支出的具体用途进行分类，是目前我国政府预算支出科目设置所采用的方法。这种做法会出现经济性质、行政职能和部门交叉分类的现象，导致预算收支科目体系较为混乱，逻辑关系不清楚，不便于进行统计分析。加之与国际上通行的分类方法不衔接，造成国际交流和进行国别分析时口径的不统一。我国目前正在进行预算科目分类的重新设置和改革，尽量与国际通行做法相衔接，以增强国际交流，同时科目名称要简洁、明白，有利于提高我国财政政策和预算管理的透明度，有利于促进社会公众对预算的监督和管理。