财政安全评分定级与监测指标体系

财政安全评分定级与监测指标体系_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

国外对财政风险的研究始于20世纪80年代。近年来，世界银行、国际货币基金组织、欧共体都在加强对财政风险的研究，并明确提出了在公共财政报告中披露财政风险的要求。中国对财政风险的研究始于20世纪90年代的中后期，特别是在1997年的亚洲金融危机全面爆发以来，财政风险引起了社会各方面的广泛关注，尤其是各级政府对财政风险的认识已经发生了很大的变化。但是结合中国财政风险的实践进行的研究较少，基本上是分领域的专项研究。如对国债风险的研究、对地方财政风险的研究、对财政赤字风险的研究、对地方政府或有负债的研究、对我国财政风险形成原因的研究、对防范财政风险对策的研究等，且都是侧重在某个领域的某个方面的研究。

一、公共财政安全预警系统评分定级

主要是测定预报警度和确定预警界限。

一是测定预报警度。开展公共财政安全预警的关键在于测定和预报警度。测定和预报警度，分为两个层次。

第一层次：进行定量描述。定量描述，即确定反映警情指标的具体数值。例如：有些警义的数值表现是增减率，其计量单位为百分比，根据历史经验和经济理论就可以找出其极大值、极小值，然后，观察其实际数值在极大值与极小值之间的变化状况。在这一层次后，FRW—SM将进行第一次输出。

第二层次：进行定性处理。定性处理即在第一层次的定量描述下，进一步将极大与极小值的最大可能区间划分为性质不同的子区间，并使不同的子区间代表不同的警情、警限。

二是预警界限的确定。对于任何一种监测预警系统来说，各警区的警限尤其重要，而重中之重则是“无警警限”的确定。这具体包括三种类型：

Ⅰ类型：无警警限区间由其下限决定，即无警警限以其下限警情指标以不低于某一数值为好。如“税收收入依存度”。

Ⅱ类型：无警警限区间由其上限决定，即无警警限以其上限警性指标以不高于某一数值为好。如“拖欠公教人员工资比率”。

Ⅲ类型：无警警限区间为一特定区间，即无警警限由其上限、下限共同确定，其警情指标以在某一特定区间内变化为宜。如“社会保障水平”。FRW—SM中各子系统可确定自己的最佳方案，但依国际惯例，建议采用Ⅰ类型。（高宁，2003）事实上，FRW—SM引入不同系数使三种类型的绝对值均转为相对数，从而解决了这个形式上的不同。由于FRW—SM采用“预警警限”之Ⅰ类型，所以，评级分数值越大表明警度越高，之后，FRW—SM将参数照前述输出形式输出风险等级并提出预警。

二、公共财政风险监测指标体系构建

根据财政风险来源分类矩阵，结合中国具体情况，我们将财政风险分为不同层次，结合风险矩阵建立财政风险监测指标体系，如表11-1所示：

表11-1　中国财政风险监测指标体系

该指标体系除R2以外，其余指标均是从风险来源矩阵的直接意义将相应可测指标分层次的，而R2中四个指标的前三个主要是反映宏观经济运行的，使用这些指标主要原因在于中央政府的担保在中国较少发生，而或有显性的负债主要靠宏观经济运行侧面反映出来。政策性金融机构不良资产风险指数直接反映或有显性的一部分风险。

根据表11的财政风险监测指标体系，对指标的具体计算或者估算方式分层阐述如下：

第一层次指标（R1）为直接的显性债务，指由特定法律所确认的、在任何环境下都可能发生的债务：

X1：财政集中率=财政收入/GDP。

X2：税收收入占财政收入比重=税收收入/财政收入。

X3：税收弹性=税收增长率/GDP增长率。

X4：中央财政收入占全国财政收入的比重=中央财政收入/全国财政收入。

X5：投资性支出占财政支出的比重=投资性支出/财政支出（由于投资性支出没有完全的统计口径，所以可以根据财政支出的项目，以中央财政支出中的基本建设支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用、增拨企业流动资金、地质勘探费五项合计数为估算依据）。

X6：财政赤字率=财政赤字/GDP。

X7：外债负债率=外债余额/GDP。

X8：国债负债率=外债余额/GDP。

X9：财政债务依存度=当年国债发行额/中央财政支出额。

X10：国债偿债率=当期国债还本付息额/当期财政收入。

第二层次指标（R2）为或有的显性债务，指由特定法律所确认的、基于某一特定事项才发生的债务。

X11：经济增长率=（当年实际GDP/上年实际GDP）-1。

X12：失业率=失业者人数/全体适宜劳动总人数。

X13：通货膨胀率可用GDP平减指数或消费者价格指数计量（GDP平减指数的计算公式为GDP平减指数=以现价表示的GDP/以不变价表示的GDP）。

X14：政策性金融机构不良资产风险指数。该指标没有具体数据值，具体定量分析时的方式是采用专家评价法进行评价，直接使用风险指数。

第三层次指标（R3）为直接的隐性债务，指由任何情况下都可能出于政府道义发生的债务，具体包含以下指标：

X15：预算外支出占财政支出的比重=预算外支出/财政支出。

X16：财政支出对财政收入的弹性=财政支出增长率/财政收入增长率。

X17：预算外收入占财政收入比重=预算外收入/财政收入。

第四层次指标（R4）为或有的隐性债务，指由某一特定情况下出于政府道义发生的债务：

X18：地方担保风险指数。该指标主要反映政府因担保而涉及的公共财政风险。

X19：金融体系风险指数。该指标反映国家金融体系不足造成的风险，而国家为了稳定金融等必须承担的财政风险。

上述19个指标反映了财政风险的程度，能构成一个完整的财政风险监测指标体系。

三、公共财政风险监测指标体系应用

根据上述风险监测指标体系，利用《中国统计年鉴（2004—2013）》等年鉴数据，借鉴国际经验对原始数据进行标准化处理，综合评价2004—2013年中国财政风险各个种类和总体状况。其综合评价结果如表11-2所示。

表11-2　中国财政风险综合评价结果表

①R2=（X11+X12+X13+X14）/4。X14项政策性金融机构不良资产的风险指数是经过对刘丽琼的《我国金融机构不良资产的现状、成因与对策》的分析之后，选择了对不良贷款率作为评定政策性金融机构不良资产风险指数，并在中国人民银行官网、互联网上查找以及自己推算不良贷款率得到的。

续　表

①R2=（X11+X12+X13+X14）/4。X14项政策性金融机构不良资产的风险指数是经过对刘丽琼的《我国金融机构不良资产的现状、成因与对策》的分析之后，选择了对不良贷款率作为评定政策性金融机构不良资产风险指数，并在中国人民银行官网、互联网上查找以及自己推算不良贷款率得到的。
②预算外收入与预算外支出两项都属于预算外资金，但我国财政部在2011年称“2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理，将其合并入预算资金内”。故此不能继续查询2011—2014年的数据。
③R2=（X11+X12+X13+X14）/4。其中X11、X12、X13此三个从2004—2012年的数据均在2013年《国家统计年鉴》中查得，而由于2013、2014年的数据彼时还未发表出来，故此没做统计。

根据上述综合评估的结果可以看出，目前我国或有隐性财政风险相当突出，而显性财政风险几乎处于平稳状态。这说明中国政府对可控财政风险的防范控制较有力，而对于不可控的或有隐性财政风险还需要加强控制，这些有赖于中国财政管理体制的不断完善，特别是对地方财政担保的制约需要进一步加强，总体上来说，中国的财政风险仍然处于警戒状态，各级政府务必小心翼翼。

结　语

20世纪90年代末，公共财政应急风险预警管理问题就得到了学术界的关注，并取得了一些研究成果。但是，现有的公共财政应急风险预警管理研究，在很多方面还不能满足新时期防范公共财政风险与应对公共危机的财政供给和保障预警的实际需要，主要是财政预警方法单一且视角僵化问题。其主要原因是已有的公共财政应急风险预警不同指标权重的分配确定过于主观。其往往是根据个人判断进行的赋权，不同的主观赋权对风险计量和评价影响甚大。尽管有些学者通过了AHP等相对科学的赋权方法，但是，这些做法也都是基于各指标与公共财政应急风险值之间呈线性关系的假设之上。^[3]然而，公共财政应急风险的形成和发展机理极其复杂，单一的线性关系往往难以奏效。同时，已有的公共财政应急风险预警研究均是基于历史资料的静态分析，难以满足对公共财政应急风险预警管理的深入研究和公共财政应急风险预警管理的高效运行，这是因为：

一、公共财政和公共危机的各种风险时刻存在

市场经济条件下，经济领域的各种风险都有可能转化为公共财政风险，直接影响到国民经济持续、快速、健康发展和国家的长治久安。公共财政作为社会风险的最终承担者，其自身一旦发生风险，破坏性更大，后果更严重。^[4]因此，我们务必要增强忧患意识，自上而下对症下药，综合施治，将公共财政风险逐步化解。而公共财政应急风险预警管理对策的设计创新，正是为了实现公共财政应急风险预警管理的规范化、系统化和科学化；进行公共财政风险和公共危机的预控，提前采取措施，防范或规避风险，并在公共财政危机和公共危机发生时，将损失降至最低程度。

由于公共财政在其复杂的运行过程中，往往会衍生出各种不确定性因素，而政治、自然、技术等各方面的因素均可能引发财政风险和公共危机。因此，“公共财政应急风险预警管理”包含为应对公共财政风险而进行的预警管理和为应对各种公共危机而进行的财政供给和保障的预警管理。其“预警管理”是为防范各种可能引发的公共财政风险和公共危机，以确保政府始终拥有救灾应急及其他难以预见的特殊开支的财力；通过对公共财政应急风险预警管理主要问题及原因的分析，从而提出公共财政应急风险预警管理对策设计创新内容。它是在可能产生财政风险和公共危机的警源上确立的预警指标和设计预警模型，能对可能引起财政风险和公共危机的各种要素及其所呈现出来的信号和征兆，随时进行动态监测，对其发展趋势和可能发生的风险和危机类型及其危害程度做出科学合理的评估，并用公共财政应急风险警度向有关部门发出警报的预警管理。

然而，公共财政和公共危机的风险时刻存在，这就需要公共财政应急风险预警管理在实践中健全真正管用的机制和系统，用科学合理的公共财政应急风险预警指标体系对财政风险和公共危机状况进行实时监控，警钟长鸣，防患于未然。^[5]我们要贯彻落实党的十八大报告关于财政改革的精神，坚持总体目标：围绕一条主线，兼顾两大职责，遵循三项原则，突出四个重点。即以全面提升预算执行质量为主线，认真履行严格监管和优质服务职责，准确把握安全、规范、效率的工作原则，重点推进支付管理、现金运作、机制完善和队伍建设。

二、公共财政应急风险预警管理运行存在问题

近几年来，中国经济运行中的风险，如国有企业的社会压力、金融业的脆弱性、失业引起的贫困人口的增加、基础教育的大量欠账和生态环境的不断恶化等，都可能引发公共财政的突发性支出。特别是在市场化过程中，中国经济金融化程度不断提高。如考虑到中国银行现有不良资产率，金融风险转化为金融危机的可能性就更大了。当金融风险超出金融体系自身承受力时，财政的介入和救助就不可避免。然而，公共财政应急风险预警管理还不适应目前防范财政危机和公共危机的实际需要。

（一）公共财政应急风险预警能力基础薄弱

一是法律基础薄弱。全国人大及其常委会等国家权威机构在各自的职权范围内享有对财政安全问题的决定权和涉及财政的重大事项的审查权、批准权，其中《立法法》第八条也规定了全国人大对涉及金融、财政、税收、外贸和海关等基本制度问题享有专门立法权，但是宪法性法律却很少提及公共财政应急立法，关于中央与地方的财政权划分以及公民应享有的财税监督权更缺乏明确的宪法原则指引。2007年中国出台了《中华人民共和国财政安全问题应对法》，其第四十九条中规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，要启动本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具。”^[6]但整个法规并未对财政应急预警管理的相关内容做出说明，更没有对财政应急预算的编制、申报、执行等权限进行明确规定。该法规定的“国务院和县级以上人民政府应当采取财政措施，保障财政安全问题应对工作所需经费”的概念笼统，使中国在建立健全应急物资储备保障制度的时候，容易产生地方各级财政应急程序设置与技术操作的漏洞。

二是责任基础薄弱。公共财政救灾应急方面缺乏风险成本分担责任机制，如中央与地方之间、政府的各个部门之间、政府与社会公众之间等，在公共危机状态下，如何分担各自的风险成本。现在的状况是谁也不知道在危机状态下自己应该承担多大的风险成本。对于地方政府，风险成本是由自己承担，还是由中央和地方政府共同承担？对于企业，评定公共危机危害程度的标准是什么，政府应当在何种程度下提供怎样的帮助？对社会大众，公共危机的影响程度如何，公众在何种程度下需要政府的帮助，未受危机影响的人又当如何提供帮助？所有这些问题都在还没有确定的情况下，公共财政应急效率将大打折扣，各个行为主体的行动就会迟缓，出现相互扯皮、观望而不作为的现象，甚至出现企业风险向政府转移的现象，政府各部门风险向财政转移，下级政府风险向上级政府转移，本届政府风险向下一届政府转移，最终的结果必然是由中央公共财政来兜底。中央公共财政一旦发生无法兜底的情况，危机将难以控制，事态将进一步扩大，公共财政危机也会像“防洪堤坝决口”一样无可避免。如此一来，中央财政必然陷入被动，公共危机状态将无休止延长而难以化解。

三是应急基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中“财政应急风险管理”的缺位。公共危机是公共风险的产物或现实结果，要减少公共危机造成的突发性支出，关键在于防范和化解公共风险。如果公共支出的安排不能以防范公共风险为导向，那么公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础。一旦出现公共危机，将难以应对。其实，诸如公共安全、公共秩序、生态环境、基础教育、基本生活保障等领域的公共风险早已萌生，公共财政预警管理就是如何使这些公共风险最小化。同时，中国的行政等级区划从中央到乡镇共分为五个等级，财政资金的分配也受到冗长等级链的影响，财政应急资金的使用缺乏效率。各类财政资金运行时间的不确定性会导致部分资金无法在救灾的最佳时间到达受灾地区，出现“应急资金不应急”的现象，这是影响公共财政应急资金使用效率最重要的因素。

（二）预备费管理不善增加了财政应急风险

这主要涉及中央财政预算执行中救灾应急资金开支范围、标准不够明确等问题。而地方公共财政预备费则与年度预算绑在一起，没有实行单独预警管理，地方财政预备费通常是不转向下年的，没有滚动积累的制度规定。《中华人民共和国预算法》（下文简称为《预算法》）第三十二条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费，用于当年预算执行中的救灾应急开支。

《预算法》第七章只对“预算调整”做了一些规定，没有对紧急状态下救灾应急开支予以明确说明。于是在紧急状态下有时会出现这样的情况：政府主管部门的权力膨胀，中央财政部门被动拨款，地方有关部门便乘机“狮子大开口”，从而使预算编制、执行和监督趋于一种无序状态。以5·12汶川大地震为例，截止到2008年7月13日，各级政府共投入抗震救灾资金就已经达到590.43亿元^[7]。其中，地方政府共计投入53.47亿元，而中央政府投入高达536.96亿元，其投入是地方政府的10倍之多，大大超出当年法定提取区间的数额（如表11-3所示）。

表11-3　2008—2013年中央本级预备费支出情况一览表^[8]

续　表

在现行体制下，中央在地方转移支付过程中“讨价还价”的现象严重存在。财政救灾资金的应急特点是其申报程序比较单一，加上灾难造成的混乱，导致了财政资金的申报、审批以及使用都缺乏有效的监督。^[9]有些地方政府极度依赖中央财政，自身基本不提或少提预备费，使得在大灾发生之后，形成支出责任错位的现象。有的地方政府甚至虚报补助、谎报灾情、夸大损失。而且，中央与地方政府之间缺乏针对灾害应急的财政责任分担机制，导致财政救灾支出无计划性；中央与地方政府之间财政救灾应急尚未建立激励相容的合作机制，导致财政救灾应急支出效率低下；公共财政转移支付制度的不完善，加剧了中央与地方政府之间财政应急预备费总量不足的矛盾。可见，公共财政预备费预警管理不规范的主要原因，在于现行公共财政资金的分配、预警管理体制的不完善和政府与社会、中央与地方政府之间在救灾应急开支处置上事权与财权的配置不当。

（三）房地产泡沫加剧了公共财政应急风险

据调查，国际金融危机爆发后，中国政府为应对危机的庞大资金，很大部分都流向了房地产市场。长期以来，某些地方政府用土地“招拍挂”制度的负效应，过度地抬高了土地价格。为消化高价土地，一些房产商也就随之抬高房价。从而，许多中低收入家庭在高房价面前只好“望房兴叹”。据中国社会科学院调查，与房地产泡沫和空置房平行存在成反比关系的现代中国，有85%的中低收入家庭无力购房^[10]，中国社会对房地产业现状的不满，已达到新的沸点。

同时，房产商与地方政府、土地、房产、税收、规划等相关部门有着千丝万缕的联系。在高额利益的诱惑下，一些政府官员甘当不法房产商的保护伞。而正是这种官商勾结，才使得中央政策在一些地方不能很好落实，消费者权益得不到有效保护。据调查，有的地方出现不法房产商与地方官员相互勾结，沆瀣一气，强拆强买的现象，其肆意践踏国家法律和政府形象，在民众中造成非常恶劣的影响。

现在，被市场经济奉为神灵的供求关系理论，似乎已很难解释中国房地产市场的现状：若供不应求，就不该有如此大量的空置房；若供过于求，就不该有那么多的人买不起房。房地产市场博弈的结果，恰恰是中低收入群体“居住权”的丧失。如今，中央财政面临双重压力。一是房地产价格泡沫，房价泡沫一旦破灭，很有可能危及中国的宏观经济。二是国民的居住权，中低收入群体是否都“居者有其屋”，已不言而喻。这双重压力都将影响到中国社会经济的稳定。目前，中央财政面对着畸形繁荣的房地产市场，既要保证供给也要扩大需求，既要促进总量适度发展也要合理调整供给结构。同时，在大量空置商品房找不到销路的窘况下，还要千方百计地建设足量的保障性住房，以解决中低收入群体住房困难的棘手问题。可见，这一窘境无不与中国房地产市场畸形发展的“绑架”有关。房地产泡沫加剧了公共财政应急风险。

据课题组调查，中国金融机构在房地产市场里的贷款已达几十万亿。因此，房地产价格迅速下跌，使银行存量房贷面临巨大风险。据分析，中国房地产市场身兼投资和消费两大功能，同时还可以带动几十个行业的发展。自地方政府从土地出让金中获得大量的第二财政收入以来，土地价格就通过房地产市场一浪高过一浪。这便是中国房地产市场畸形繁荣，房价居高不下的根本原因。一直以来，地方政府、行业主管部门、行业组织、房产商、银行和有钱人相互捆绑，形成了房地产利益共同体和既得利益集团。他们通过对房地产经济源头的垄断和炒作，以及各方面的利益勾结，便达到了源源不断地从购房者手里鲸吞巨额财富的目的。可见，中国房地产市场大量的泡沫是房地产利益共同体“捆绑”营运的恶果。

三、公共财政应急风险预警管理对策设计创新

十八届三中全会指出：财政改革举措的主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，加快形成有利于转变经济发展方式，有利于建立公平统一市场，有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性。要解决以上问题，有必要根据公共财政应急风险预警管理的内在规律，从构建公共财政应急风险预警机制、梳理财政应急风险预警流程、完善中国预备费的管理和健全房地产的管制制度等方面来进行对策设计创新。

（一）构建公共财政应急风险预警机制

面对公共财政应急风险，力求将或有风险直接化、隐性风险显性化，规范和完善对它的统计和度量标准，警惕公共风险向财政风险转化，这就需要构建公共财政应急风险预警机制，其内容如下：

1.建立基础数据库

基础数据库的信息来自监测，要建立有效的公共财政应急风险预警机制，就必须通过对大量的监测信息进行整理、分类、存贮、传输。监测活动的主要对象是外部和内部环境因素。建立监测信息档案，进行全面比较，其手段是采用科学合理的指标体系并按程序化、标准化、科学化的方法来处理；按照公共财政的隐性和显性、内生性和外生性等不同类型，分别对其收入、支出、公共投资、预算赤字和债务等几大方面的风险进行近期、中期和远期的评估；据此建立相应的基础数据库，并对各类数据的采集标准和时间间隔做出明确的规定。

2.确立预警指标

要遵循规范性、重要性、综合性、灵敏性、互补性、可操作性和特殊性等原则，根据可能产生的公共财政应急风险的类型、成因和因果关系进行分析，并配合对历史数据的统计，从中找出关键因素，逐步确定公共财政应急风险的预警指标。可以将公共财政应急风险预警指标，分为收入、支出、公共投资、预算赤字、债务管理以及系统安全等问题，分别测算出公共财政应急风险度数值，进而建立相应的参考监控指标体系，分别设计出公共财政应急风险预警指标判别标准，这就必须符合系统性和相关性原则，而且尽量选择操作性强、灵敏度高的指标作为关键指标。确立预警指标，应以构建公共财政应急风险预警指标体系为目标，这可以结合公共财政应急风险先导指标法^[11]、指数合成法^[12]、矩阵分析法^[13]、风险价值评估模型法^[14]、AHP法^[15]、BP神经网络法^[16]等，对公共财政应急风险进行准确的监测，力求将或有风险直接化、隐性风险显性化。

3.设计预警模型

在一定程度上，公共财政应急风险预警模型是个单纯的数学关系式，也可以是个多元多列的数学关系式。其各项因子由相关预警指标构成，并通过计量分析方法确定数据样本。在数学关系式设计中，各因素的权重系数的设置是关键。在实践中可以通过选取历史样本数据，在初步测算基础上，经过德尔菲法^[17]的分析和判断确定下来，同时，通过编制计算机软件应用程序，对所有相关历史数据分别组合并进行全部代入式测算，由此得出相关权重的数值和中间控制变量值。在公共财政应急风险预警指标系统中，预警作用应该包括事前、事中和事后各个环节，公共财政应急风险发现得越早，采取措施越早，损失便越小，矫正的成本也越低。鉴于此，有必要在一些地方，先化繁就简，化整为零，针对公共财政应急风险的具体指标，分类设计独立的公共财政应急风险预警模型进行试点。

4.实施预警管理

公共财政应急风险预警管理的运行：一是公共财政应急风险诊断。即对可能会发生的各种公共财政应急风险的特性进行系统归类和全面分析，对已识别的问题，进行成因、过程的分析和发展趋势的预测，并对其主要公共财政应急风险的成因背景、发展过程及可能的发展趋势进行定量描述，以确定哪些风险最有可能发生以及引发这些风险的主要因素和概率。二是公共财政应急风险评估。现有公共财政应急风险预警管理的最终目的，是建立公共财政安全值的评估系统，对那些最有可能发生的风险进行后果量化，预测其一旦发生的损失程度以及对其进行补救的最佳时机和所需要付出的代价，并通过预先设置的安全值预警区间来确定警度，最终决定是否应该采取控制方案和措施。三是公共财政应急风险预报。通过预测提供超前的公共财政运行趋势，判断出公共财政运行总体和部分关键指标状态是处于无警、轻警、中警还是重警，并通过蓝、黄、橙、红四种色域代表的警号系统，向有关部门发布多媒体警报演示。

（二）梳理公共财政应急风险预警流程

公共财政应急风险预警流程是由一系列指标体系和数据处理、输出方法构成的有机联系的过程。它是运用经济学理论和各种数学模型及方法为主要分析手段，通过监测网络，利用预警指标体系、预警模型、预警结果对财政运行状况进行总体模拟、分析、预测和反馈研究，从而为公共财政应急风险预警管理的科学决策提供依据。

1.设计公共财政应急风险预警流程

这包含：公共财政应急风险监测和公共财政应急风险预报两个过程，二者相互贯通。

一是公共财政应急风险监测。即政府对财政活动运行状况、管理过程所进行的监督、测定、计量、分析和评估。包括：（1）测定和分析公共财政活动的运行轨迹，研究其实际运行与期望状态的偏差及其趋势和成因，为控制其运行提出调控措施。（2）评估公共财政活动的过程和效果，督促其在制度和法律范围内恰当地履行自己的职能，贯彻国家财政政策、协调调控措施，分析和测定这些政策和措施的实施效果。（3）分析公共财政系统环境的变化及其对经济运行和宏观调控的影响，评估开展财政制度改革的利弊得失研究的对策。（4）监测可能诱发的重大波动和严重偏差的财政应急风险，为开展防范和预报工作提供依据。

二是公共财政应急风险预报。即通过自身的信息触角，根据采集到的信息经过综合分析，包括主观与客观、科学与经验、模糊与精确、定性与定量、个人与群体、内部与外部有机结合，对财政活动过程中可能诱发重大经济波动和严重偏差的风险，进行有效甄别，科学判断，并决定向有关部门妥善及时地拉响“警报器”。这包括：（1）发布预报级别。预报级别由公共财政安全各相应职能部门依照相应专项预案中所确定的预报等级提出具体预报建议，报上级相关部门审核后统一发布。（2）变更预报级别。上级相关部门在接到预报建议报告后，经分析研究，认为问题势态严峻，有扩大、蔓延趋势，可能涉及多个经济领域，或将对全局性工作造成重大影响时，可以变更预报建议，提高预报级别。反之亦然。

2.探索预警流程运行机理模块

公共财政应急风险预警流程运行机理，即以预警收集（财政应急风险指标管理和信息管理）为起点→以预警分析（财政应急风险数据处理和专家分析）为重点→以预警决策为关键→以预警执行（为财政应急风险管理系统提供警报演示和相关预案启动的建议）为终点（见图11-1）。

公共财政应急风险预警流程运行模块分为：

（1）警源监测。警源是产生警情的根源，是整个预警过程产生的起点，一般表现为各种指标。公共财政应急风险预警指标是指公共财政应急风险状况的绝对数、相对数或平均数。公共财政应急风险预警指标是在其各种警情信息的评价指标的基础上，经过定性和定量分析之后，判断出哪些警情的发展变化有可能出现影响、破坏公共财政安全稳定的警度标准，并向社会发布。寻找警源之目的即对警情进行必要分析，寻求警情变化的征兆，进行预先财政应急风险预警。

图11-1　公共财政应急风险预警运作流程图

（2）警兆识别。警兆是财政应急风险警情出现的征兆，即根据警兆来识别财政风险警情的程度。警兆根据可否直接表现为外部现象特征指标，分为景气警兆和动向警兆。由于财政风险警情在爆发之前必然有警兆，所以分析财政风险警兆及其预报区间便可预测财政风险警情。警兆表现为影响公共财政风险指标变动的异常。这种异常和警源可能是直接关系，也可能是间接关系。

（3）警情分析。警情是一些值得引起人们警惕的客观情况，是预警的前提。可以通过财政风险预警流程中所选择的若干重要预警指标的预测信号来反映。在财政风险预警流程中，警情通常以与负面状态相联系的指标来表示。对这些指标，往往以各种定性与定量方法确定其静态或动态的风险变化区间，实际数值超过特定的区间就表明财政风险警情出现，警情严重时可能引发财政危机。

（4）警度评估。警度是预警之目的，是反映财政风险警情指标数值实际变化的程度或强度；是根据财政风险警兆的实际变化，联系警兆的预报区间，参照指标系统和警情等级标准预设的，可以监测财政风险程度，预测财政风险变动趋势。根据警兆的危险程度，可以将财政风险进行不同程度的分级，以区分警兆的危险程度来判断财政秩序处于何种状态，最终向有关职能部门发出财政风险预警。

（三）完善财政应急预备费的预警管理

预备费是国家财政预算为应对各种风险和公共危机而设置的专项基金。

1.建立风险分担制度框架

在政府各个部门之间，政府与企业、居民之间等方面构建风险分担的责任机制和配以相应的制度，包括合理的法规框架、适当的组织体系等。中央应该收回部分事权，在公共安全、医疗保健、教育、环境保护和食品安全方面承担更多责任。同时，优化转移支付结构，严控专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重来加大对地方财权的弥补。只有将技术和制度两方面科学紧密地结合起来，并通过制度创新来弥补现行体制内的缺陷，才能逐步解决“财政应急风险大锅饭”问题。在进一步完善激励机制的同时，应明确各级政府应对公共危机的责任和义务，从而减少风险的积聚集中、相互扯皮、互相观望等不作为行为。

面对中国已经和可能存在的公共风险与公共危机，政府迫切需要筑起国家财政安全防御体系。当然，这个体系非常复杂，涉及方方面面，如目标系统、应急决策系统、应急动员系统和反馈系统等，不可能一蹴而就。但重要的是现在就需要认真考虑，并列入我们日常的行动计划，从而使社会经济生活中的各种风险在相应的层次和环节中得以化解，达到控制公共风险之目的。

2.建立财政应急预算制度

一是各级政府要在完善公共财政应急风险预警管理的基础上，把所需经费纳入财政预算体系之中，制定相应的财政救灾应急预算制度。救灾应急预算可以按照项目支出滚动管理的要求，每年编制，滚动修改。各级政府应编制平时状态下执行的正常预算和紧急状态下专门化解危机的应急预算，既要保证支出项目的连续性和年度之间的衔接，又要偏重于危机状态下的救灾应急预算安排。二是把预备费和年度预算分开管理。要根据各种可能发生的紧急状态来编制预算，设计不同的资金用途以及应对紧急状态下的专款专用账户，并设立明细科目。当灾难性事件发生时可迅速从该账户中支取救灾资金予以应对。三是财政救灾应急预算制度必须以法规形式加以确定，以保证其延续性、严肃性和有效性。

3.完善预备费基金式管理

一是要提高财政预备费比率，增加救灾应急应的专项基金。但是按《预算法》的1%—3%设置预备费的规定，从近几年应对各类灾害的公共财政支出情况来看，预备费的提取比率确实过低，难以满足当前的实际需要。因此，建议财政部门可根据近些年的实际情况，适当地提高预备费的提取比率，将预备费提取比率从1%—3%预设为3%—5%加以试行（见表11-4）。

表11-4　提取比例调整后的预备费提取区间（2008—2013）^[18]

二是实行预备费基金式管理。完善预备费基金式管理，是化解公共财政应急风险的核心环节，为此要合理制订公共危机状态下的财政救灾应急支出计划。而且，救灾应急预算的编制，应建立在科学分析和谨慎评估突发性救灾应急支出的基础上。由于预备费与年度预算捆绑在一起，没有实行单独的项目管理，这既浪费了财力又没有达到设置预备费的真正目的。因此，预备费要实行基金式管理，把当年没有用完的预备费结转到下年度使用，并在制度安排上规定不得以任何理由花掉结转下来的预备费。这样，在没有发生灾害的年份里，预备费可以得到有效积累。

三是拓宽预备费基金的来源。各地方公共财政预备费在除按本级支出额的一定比率设置外，对每年的预算超收收入和财政盈余，可以按一定比例增加预备费基金；对于中央财政下拨的救灾应急结余款项，也可以追加到预备费基金。

（四）健全房地产管制应急的预警制度

实践证明，只有加强政府对房地产业的科学管制，健全房地产管制的预警制度，才能使房价回归理性，使房地产业平稳健康地发展，从而减少公共财政应急风险。

1.规范好房地产市场并缩小供需缺口

调控房价需要政府各部门和单位的密切配合，形成合力，综合运用财税、金融、法律、行政等手段。同时，要健全房地产管制的预警制度。对房产商，政府需要采取必要的手段，降低行业垄断，实现公平竞争；对中低收入群体，政府应当建立保障性住房建设资金归集专户和融资机构，推行廉租住房共有产权保障模式，健全准入退出机制，采取政府主导、社会融资、企业自建等多种方式，努力增加公共租赁住房供给；对土地供给，政府应改革土地制度，降低市场进入门槛，实现公平竞争，使房地产业的利润趋于正常化；对房地产市场，政府可以通过调整土地供给来控制房地产的规模，缩小供需缺口。政府要严格执行差别化住房信贷和税收政策，规范预售许可等项目的监管，抑制投机性购房需求；加大对闲置土地、囤积房源、违规预售、散布虚假信息、暗箱操作等违法违规行为的查处力度。此外，对信用等级优良、开发产品质量好、配合行业管理、社会责任感强、社会反响好的房产商实行激励政策。

2.加强住宅地建设和商品房销售预警管理

一是要加强返回地用地审批预警管理。对于已审批的返回地项目，严禁任何组织以任何形式上市流通，严禁房产商和经纪人员、公职人员等参与返回地建房指标买卖。二是要完善商品房销售管理预警制度。房管部门应结合市场实际，制定具体措施，商品房项目开盘时，可售房源应一次性投放市场，不得捂盘惜售；禁止房产商强制、套销和以拍卖方式销售商品房。三是要加大对闲置土地的处置力度。国有建设用地使用权公开出让后，应严格按用地使用权出让合同的约定办理。四是要加快现有商品房项目开发进度。对已获商品房用地开发权的在建和未建项目，应加快开发进度。五是要严格实行商品房买卖合同实名制度。

3.披露相关信息并建立住房保障机制

由于房地产市场存在着严重的信息垄断和不对称，购房者很难做出较为理性的抉择。因此，政府应加强房地产业相关信息的披露，及时公布已出台的相关政策及国家最新调控意向等信息。相关部门应按年度发布地方土地供应、廉租房、经济适用房、普通商品房的项目计划和建设进度，使购房者减少其决策风险。

相关部门和各地政府应优先考虑供应廉租房、经济适用房和中小套型普通商品住房的建设土地，其供应量应尽可能满足需求量。要增加中、小套型普通商品住房用地供应量，并将单位土地面积的住房建设套数和套型等规划条件明确写入土地使用权出让合同或划拨决定书，以保证商品住房建设供地规模的完整性，提高居住品位。同时，稳步扩大旧城拆迁、旧村改造规模，缓解改善型住房需求增长过快的矛盾，以建立住房保障机制，使房地产管制预警制度得以落实。

总之，本著作中公共财政应急风险预警指标的选取，预警系统的设计和预警方法的选择，反映了当前公共财政应急风险预警管理研究的基本现状。由于公共财政救灾应急方面缺乏风险成本分担的责任机制，所以公共财政应急风险责任基础薄弱；由于公共财政管理中“财政应急风险管理”的缺位，各类财政资金运行时间的不确定性，所以部分资金无法在救灾的最佳时间到达受灾地区，出现“应急资金不应急”的现象。这是应急基础薄弱最重要的因素。由于整个法规并未对财政应急反应机制的相关内容做出说明，更没有对财政应急预算的编制、申报、执行等权限进行明确规定，所以公共财政应急风险法律基础薄弱——这些便是公共财政预警风险能力基础薄弱的重要原因。现行的公共财政资金的分配、预警管理体制的不完善，政府与社会、央地政府间在财政预算执行中的救灾应急开支处置上的事权与财权的配置不当，显得公共财政预备费预警管理不规范；房地产利益共同体“捆绑营运”，房地产市场大量的泡沫给公共财政埋下了安全隐患。

要解决这些问题，我们必须遵照中共第十八届三中全会会议公报有关深化财政体制改革的精神，遵循财政应急风险预警管理的内在规律，建立基础数据库，确立预警指标，设计预警模型和实施预警管理，以构建公共财政应急风险预警机制；设计公共财政应急风险预警模型，探索财政应急风险预警运行机理及模块，以梳理公共财政应急风险预警模型；建立风险分担制度框架，健全财政应急预算制度和探索预备费基金式管理，以完善财政应急预备费的预警管理；规范好房地产市场，缩小供需缺口，加强住宅用地建设和商品房销售管理和及时披露相关信息，建立住房保障机制，以健全房地产管制的预警制度，从而进行公共财政应急风险预警管理的对策设计创新。另外，要进一步落实中央八项规定精神，着力控制“三公”经费支出，着力解决“吃拿卡要”问题，着力解决接受会员卡、商业预付卡问题，着力解决“形象工程”“政绩工程”和各种节庆、论坛、招商会、国际性会议泛滥等问题，着力解决滥建楼堂馆所问题。要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车、秘书配备、公务接待、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准，落实不赠送、不接受礼品的规定，切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题。要深化财政体制、审批体制、决策机制等方面的改革创新。要加强宣传引导，营造良好舆论氛围。

同时，还需要我们在公共财政应急风险预警管理工作和理论研究方面，根据公共财政应急风险原理和实践，设计统一的风险指标体系，测定其风险等级标准，建立可靠的公共财政应急风险信息采集系统，定期对公共财政应急风险形势进行评估分析，对可能发生的公共财政应急风险提出预警报告，为公共财政安全的科学决策和管理提供准确、及时、全面、可靠的依据；防范各种可能引发的现实或潜在的财政危机和公共危机，以保证政府履行其职能的财力需要，特别是保证政府始终拥有应付各种财政安全问题和公共危机的财力，从而确保国家政权稳定与社会和谐发展。

【注释】

[1]罗兰：《现行个税论为工薪税，不能见鹅就拔毛》，《人民日报（海外版）》，2014年3月3日。

[2]公共财政安全预警系统：FISCA LRISK WARN ING SYSTEM，可缩写为FRW—SM。

[3]邵学峰：《公共财政安全：根源、影响、与防范——对提高中国公共财政安全的思考》，《学习与探索》2007年第2期。

[4]邵学峰：《公共财政安全：根源、影响、与防范——对提高中国公共财政安全的思考》，《学习与探索》2007年第2期。

[5]苏明、刘彦博：《我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究》，《经济与管理研究》2008年第4期。

[6]2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。

[7]《快讯：截至12日12时各级政府共投入抗震救灾资金590.43亿元》新华网快讯，2008年7月12日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-07/12/content_8534748.htm。

[8]数据来源：2008—2013年《政府财政年鉴》及2008年以来各年的预算执行情况和预算草案报告。中央本级预备费占本级预算支出比例=中央本级预备费/中央本级预算支出。法定提取区间=中央本级预算支出×1%—中央本级预算支出×3%。

[9]为加强对救灾资金的管理，2002年8月至9月，财政部门派出检查组，对甘肃省2001年至2002年6月末救灾资金和救灾物资的申请、拨付和使用情况进行了检查。检查发现，该省通渭县民政局利用多种手段，采取多种方式，挤占、挪用、截留救灾资金，违规违纪性质严重，情节恶劣。

[10]中国还存在“土地是用来吃饭，还是用来居住”的矛盾。中国农业劳均耕地只有0.36公顷，排世界倒数第3位。如果对日益城市化的人口需要的住宅土地供应不够，在供求作用的推动下，房价无疑会持续上涨，致使85%需要住房的居民买不起和住不起房，由此也会酿成非常严重的社会问题。

[11]财政应急风险先导指标法：主要是利用个别先导指标来判断政府财政应急风险大小。通过实证分析，论证和揭示与中国现阶段国民经济发展相适应的赤字率和债务率及其警戒线，并将赤字率和债务率作为先导指标。这种方法简单易行，但先导指标如何得到，以及其是否具有代表性，决定了预警是否具有科学性和准确性。

[12]财政应急风险指数合成法：根据历史资料对每个指标设置预警区间，然后根据预警区间确定指数，再对各指标的指数进行简单算术相加，分别得到内部合成指数、外部合成指数，最后得到全部政府财政应急风险的预警指数。

[13]财政应急风险矩阵分析法：在进行财政应急风险评价时，将财政应急风险的严重程度相对地定性分为若干级，将财政危机发生的可能性也相对地定性分为若干级，然后以严重性为表列，以可能性为表行，制成表，在行列的交点上给出定性的加权指数。所有的加权指数构成一个矩阵，而每一个指数代表了一个财政应急风险等级。该方法的优点是简洁明了，易于掌握，适用范围广；缺点是确定风险可能性、后果严重度过于依赖经验，主观性较大。

[14]风险价值评估模型法：将制度因子，即“内生变量”纳入财政应急风险分析框架，构建包括国有化率、市场化指数、财政分权指数和交易费用率这4个制度因子在内的财政应急风险影响模型；确立一个与预警指标体系相适应的合理测度，即预警界限值；将预警指标划分为3个层次：总体指标、结构指标和分析指标，并赋予结构指标以不同的权重，得出直接显性财政应急风险的总体指标。

[15]财政应急风险AHP法：层次分析法（Analytic Hierarchy Process），AHP是对定性问题进行定量分析的一种简便、灵活而又实用的多准则决策方法。其特点是把复杂问题中的各种因素划分为相互联系的有序层次，使之条理化，根据对一定客观现实的主观判断结构（主要是两两比较）把专家意见和分析者的客观判断结果直接而有效地结合起来，将一层次元素两两比较的重要性进行定量描述。

[16]财政应急风险BP神经网络法：BP（Back Porpagatino）神经网络是当前神经网络应用中最为广泛的一种人工神经网络，具有典型的2层或2层以上的多层神经网络。但是，BP算法也存在训练速度慢、隐藏层和隐藏节点的个数难以确定等问题。

[17]德尔菲法（Delphi Method），又称专家规定程序调查法。该方法主要是由调查者拟定调查表，按照既定程序，以函件的方式分别向专家组成员进行征询；而专家组成员又以匿名的方式（函件）提交意见。经过几次反复征询和反馈，专家组成员的意见逐步趋于集中，最后获得具有很高准确率的集体判断结果。

[18]数据来源：根据2008—2013年的统计年鉴及2008年以来各年预算执行情况和预算草案报告，假定的提高后的预备费提取比例。预备费提取区间=中央本级预算支出×3%—中央本级预算支出×5%。