财政支出安全影响因素

财政支出安全影响因素_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

财政支出安全影响因素，是因收入短缺而造成财政基本职能的部分丧失所形成的风险。诸如政府部门人员工资和办公、教育、卫生、农业、公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，从而严重影响政府职能实现和社会稳定运行。由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是在深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。财政支出从某种意义上说，是行政管理必须付出的成本，但由于中国管理水平不高，行政管理中又缺少成本意识，加上人为的腐败因素，中国财政支出管理和实际运行中仍存在许多混乱和严重低效率的现象。

一、公共财政支出与收入分配的循环互动关系

公共财政支出的三大职能之一就是调节收入分配，即对收入和财富分配的结果进行纠正，从而实现公平分配。政府通过划清市场分配与财政分配的界限和范围、规范工资制度、加强税收调节、通过转移性支出等手段，实现公共财政支出向经济贫穷的地区、群体和个人倾斜以达到缩小贫富差距的目的。但实际上，相比政治上比较弱势、经济上比较贫穷的农村地区，公共财政支出更重视政治上较为强大、投资回报率更高的城市地区，于是公共财政体系普遍出现严重的城市偏向倾向，拉大了收入分配差距，背离了公共财政支出原本的目的。另一方面，公平的收入分配会提供一个稳定的经济增长环境，促进经济的发展，进而促进公共财政支出的增加，然后形成一个良性循环（见图6-4）。

图6-4　公共财政支出与收入分配的循环互动关系示意图

引起社会收入分配不公平的影响因素主要有以下几点：一是市场经济运行的目标是追求利益最大化，在这个过程中，如果没有外力维护收入分配公平的话，那么社会的贫富差距将会拉大，直至危及社会稳定。二是行政垄断，加大了垄断利润成为不平等收入的“合法利器”，从而使部分人获得不合理收入。三是政府体制缺乏制衡机制，“权钱交易”等的腐败行为的存在，造成了收入分配制度的严重不平等。权力分配的不公平，导致经济运行的收入的不平等。四是社会机会不平等造成了收入分配制度的严重不平等，一部分人由于先发优势占据着大量资源，于是获得了更多的机会，总是得到高额收入，而另一部分人却由于得不到平等的机会，导致不能获得高额收入，因此机会不平等成为决定这两部分人收入差别的主要因素，与市场化的分配制度背道而驰。五是在市场机制的自发作用下，市场要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距。六是城乡二元经济发展结构的发展是社会不公的“绊脚石”。牺牲农村来换取城市的二元经济体制，虽然促进了国民经济的发展，但其带来的附加成本也会逐步显现，不仅会对经济发展产生不利的影响，更会对社会埋下安全隐患。

因此，公共财政体制的调整和完善的原则应当是实现财政资源分享的均等化目标。社会福利函数理论研究表明，社会福利只取决于效用最低的那个人的效用，这个社会目标被称为最大最小原则。最大最小原则意味着收入分配应该完全平等，除非偏离平等会提高受损的那个人的福利。所以，从公共产品角度来看，为了完成收入再分配，必须实施强制性的公共财政分配体制的再分配功能，以实现社会平等的目标。

二、财政支出对收入分配差距影响的实证分析

目前中国收入分配差距的扩大已成为构建和谐社会过程中的一个挑战，政府和社会对此十分关注。

（一）建立模型

在收入分配的公平方面，市场是失灵的，这时就只能依靠非市场的手段——政府的财政手段来完成这一目标。在经济学家看来，财政具有天然调节收入分配的作用，尤其是财政的支出可以通过直接或间接的方法把资金从高收入者转到低收入者手中，从而实现收入的公平分配。

依据《中国统计年鉴》与中国统计局的统计分类，实证地研究各个财政支出同中国收入分配的关系，以求进行更加实际的分析。在此建立如下模型：

由于考虑到财政支出中的增拨企业流动资金，工业、交通、流通部门事业费中有两项对收入分配比影响较小，故在这里没有选取，各变量的定义见表6-2。

表6-2　变量定义一览表

模型（1）—（3）分别分析了中国总财政支出、中央财政支出、地方财政支出，及各财政支出项对收入分配的影响。由于通常用于分析收入分配差距的指标基尼系数在测算和结果上分歧较多，所以不适于用作定量分析。而城镇居民人均可支配收入同农村居民家庭人均纯收入之比这一数据的取得较容易，发布单位具有权威性，因此数据的准确性也比较高。城乡收入差距是造成收入分配差距扩大的最主要原因，因此本著作选取城镇居民人均可支配收入同农村居民家庭人均纯收入之比作为测度收入分配差距的指标，该指数越大说明收入分配越不公平。

（二）数量分析

运用1990—2009年的数据对模型（1）（2）进行回归可得到：

①总的财政支出同收入分配不均指数的关系。

②中央财政支出、地方财政支出同收入分配不均指数的关系。

通过（4）式的分析可以得出，在1990—2009年间中国的总体财政支出与收入分配指标是呈正向关系的，说明随着中国财政支出的增加，中国居民收入分配差距也在进一步拉大。而（5）式分析表明在总的财政支出中，中央财政支出的增加能够缩小收入分配差距，而地方财政支出的确使得收入差距扩大，且前者的作用小于后者。可见在财政的收入分配、宏观经济、资源配置三大职能中，中央财政在收入分配职能中起到了很好的作用，已从关注经济增长转变到了更加关注收入分配公平的民生方面。而地方财政仍注重财政的后两个职能，使得财政支出的增加反倒加剧了收入分配不公平的程度。

由于从2007年开始统计报告中财政支出的项目有变化，为了使数据能连续便于分析，因此这里运用1990—2006年的数据对（4）式进行回归（见表6-3）。虽然统计报告的项目有变化，但实际财政支出的方向不会有太大变化，因此这里用1990—2006年的数据进行分析对实际还是很有意义的。

③各财政支出项目同收入分配不均指数的关系。

表6-3　模型（4）回归值一览表

续　表

从表6-3中可以看出一部分财政支出项目对收入分配有着不同的影响，且影响的程度也各不相同；而另一部分财政支出项目对收入分配差距影响是不显著的。对此我们依次进行分析。

基本建设支出是指按国家有关规定，属于基本建设范围内的基本建设有偿使用、拨款、资本金支出以及经国家批准对专项和政策性基建投资拨款。行政费指党派团体、外交、司法支出等。这两项系数不显著，说明基本建设支出和行政费支出并不能扩大收入差距，这是因为目前中国基本建设支出仍然是集中在城市或工业区域，对农村的收入影响并不明显。而行政费支出仅仅是行政运营所需要的支出，所以行政费也不能起到减少收入差距的作用。

明显能够缩小收入分配差距的是文教科学卫生事业费、财政补贴支出，而其中文教科学卫生事业费的支出对于缩小居民收入分配差距所起的作用更大。因为教育支出本来就是一种人力资本投资，而人力资本投资是提升个人社会经济地位、改善收入分配状况的重要手段。增大对教育的支出有助于那些本身竞争力较强的人积累更多的人力资本，并通过积累更多的人力资本从而在收入分配中占据更多的优势，以此来减少由于其他不合理因素所造成的收入分配不公。接受教育来改变自身命运，提高自身在社会阶层中的社会地位已成为那些在收入分配中处于不利地位的人改变这种收入分配格局的重要途径。

科学事业的支出能够为全体居民共享，因此也能很好地缩小实际的收入分配差距。财政性补贴支出主要包括粮食加价款，粮、棉、油差价补贴，棉花收购价外奖励款，市镇居民的肉食价格补贴，平抑市价肉食、蔬菜价差补贴等以及经国家批准的教材课本、报刊新闻纸等价格补贴。因为这部分支出能够直接对城乡低收入者进行补助，故也能很好地起到调节收入分配的作用。以上这两项支出主要属于转移性支出，都注重提供公共物品和公共服务以及实现它们的均等化，比较符合民生财政的理念。企业挖潜改造资金指国家预算内拨给的用于企业挖潜、革新和改造方面的资金，其中包括了为农业服务的县办“五小”企业技术改造补助，这一财政项目的支出能够缩小收入分配的差距。

社会保障支出在回归中并不显著，说明中国的社保没有充分地发挥调节收入分配差距的作用。这个情况主要是因为中国现在的社会保障仍主要在城市中进行，没有照顾到广大农村地区，或者社保在广大农村地区开展的力度较小，因此不能缩小城乡收入差距。和理论以及传统的观点不同的是，这里表明支农支出的增长却在扩大收入分配差距，这反映了中国支农支出在运用中效率低下，支农支出没有起到应起的作用反而扩大了城乡收入差距。

（三）研究结论

本著作在该模型研究的基础上，继续追溯2010—2013中国各项财政支出情况（具体数据见表6-4）。

表6-4　2010—2013年中国各项财政支出情况一览表

通过分析财政支出、中央财政支出、地方财政支出、支农支出、文教支出、科学支出、卫生支出、社会保障支出等各项支出与城乡收入比之间的联系，得出以下结论：

文教、科学、卫生支出能够显著缩小收入分配差距，且其支出对于缩小居民收入分配所起的作用最大。通过教育改变自身命运，提高自身在社会阶层中的社会地位已成为那些在收入分配中处于不利地位的人改变这种收入分配格局的重要途径。因为教育支出是一种人力资本投资，有利于提升个人社会经济地位、改善收入分配状况。增大对教育的支出有助于人力资本的累积，从而在收入分配中占据更多的优势，以此减少由于其他不合理因素所造成的收入分配不公。科学事业的支出能够为全民共享，从而有效地缩小实际的收入分配差距。

基本建设支出是指按国家有关规定，属于基本建设范围内的基本建设有偿使用、拨款、资本金支出以及经国家批准对专项和政策性基建投资拨款。该项系数不显著，说明基本建设支出并不能缩小收入差距，这是因为目前中国基本建设支出主要集中在城市或工业区域，对农村的收入影响并不明显。

社会保障支出在回归中并不显著，说明当前中国的社会保障体系并没有充分地发挥调节收入分配差距的作用。其主要原因是由于目前中国的社会保障主要在城市中进行，未普及到广大农村地区或者在农村地区开展的力度较小，因此不能缩小城乡收入差距。和传统的观点相背离的是，根据模型可知支农支出的增长扩大了收入分配差距，这反映了中国支农支出在运用中效率低下，没有起到应起的作用反而扩大了城乡收入差距。

通过以上的实证分析研究可以说明，目前中国的财政支出起到了拉大收入分配差距的作用，这同目前所期望的民生财政存在一定差距。中央财政支出确实缩小了收入差距，维护了社会公平。而地方政府仍然在追求经济的高速增长，这使得地方财政支出在扩大而非缩小收入分配差距。具体的财政支出项目对收入分配差距的影响比较复杂，对收入差距的影响也都不尽相同。具体说来，基本建设支出、行政费支出对收入差距的影响不显著，文教、科学、卫生支出，政策性补贴支出对缩小收入分配差距起到了很大的作用，挖潜改造资金和科技三项费用也有助于缩小收入分配差距。而传统意义上认为能够缩小城乡收入差距的支农支出却没有发挥缩小收入差距的职能，反而在拉大城乡收入差距。因此可以说支农支出没有在实际中得到很好的利用或者利用的质量过低。^[6]

地方政府的财政支出结构要由建设型财政逐步转变为更加关注民生的公共型财政。过去地方政府主要追求高速度的经济增长，这不仅使得经济增长同资源、环境的矛盾不断增加，而且使居民的收入差距不断扩大。高收入者的相对收入不断增加，低收入者的相对收入不断减少，破坏了正常的消费格局，也反过来影响了经济增长。

三、财政支出“越位”与“缺位”的影响因素

财政支出中的“越位”导致财政资金紧张且过于分散，削弱了财政的管理职能和导向功能，不利于快速推进经济体制的根本性转变。财政支出中的“缺位”则延缓了市场经济建设进程，制约了经济增长和发展的潜力，增加企业和居民的非税负担，侵蚀税基和国家财政收入，从而削弱国家税收和财政的宏观调控能力。财政支出“越位”与“缺位”的影响因素是多方面的。

（一）由政府职能“缺陷”引起

按照市场经济理论，在市场经济条件下，市场在配置资源方面起基础性作用，凡是市场发挥作用的地方，政府就不应介入；但市场不是万能的，其“缺陷”则应该由政府来弥补。因此，要求政府和社会必须明确各自的职能分工，各司其职。从构建社会主义市场经济体制以来，由于长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能，因而在许多方面继续沿用着计划经济时期的做法。政府行政干预多，充分发挥市场调节少，对经济运行中出现的问题，未能娴熟驾驭，甚至不得不借助于行政命令。这反映在目前财政资源配置上，由于财政资源的相对稀缺性，又由于政府掌握着配置主动权，财政资源往往首先被用来保证满足政府职能需要（具体地说是各级政府一定时期的中心工作和任务）。反映在国家预算计划上，首先是重点保证安排国家机器正常运转的国防、行政、外交方面的正常支出，其次是保证文教、科学、卫生、体育等事业支出，最后是其他方面的支出（包括各级政府的竞争性支出，主要是国有企业以及新建的控股企业等），政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，这仍然可以从公共财政预算支出内容中看出。对在市场经济体制下出现的新问题，如社保、环境、义务教育、社会救助和公共福利等方面，政府投入严重不足，是目前财政支出“越位”或“缺位”的最主要表现。这就是我们通常所说的财政支出“越位”或“缺位”^[7]。

（二）由职能部门违法违规引起

出于种种原因，违法违规行为引起财政支出的“越位”或“缺位”有增加的趋势，无论从其规模、范围还是造成的影响等，都比以前有新的变化，有些方面还比较严重。它的主要表现就是预算资金被挪用、转移、挤占、虚领，从近年来审计部门审计的情况看，截至2013年10月底，各被审计的单位通过上缴国库、归还原资金渠道等方式整改问题金额约3578.52亿元，通过补办手续、清退土地等方式整改违规征地用地约51.97万亩，挽回和避免损失约389.64亿元。审计署表示，对于10个部门本级和21个所属单位套取挪用约1.15亿元资金发放津补贴和修建办公楼问题，已整改约1.13亿元，其余131万元已立案调查；此外，审计发现的175起案件线索及其他问题移送有关部门查处后，已有1204人被依法依纪处理。^[8]另外，财政支出还存在为满足一些领导、首长需要，而无视社会需要、政府需要和法律规定需要的现象，如有些领导喜欢搞个人政绩工程、面子工程，往往不惜重金，国库掏钱，劳民伤财，造成极大的浪费，产生胡子工程、豆腐渣工程等。这些支出，浪费了大量有限的财政资源，往往引起财政资金供应更加紧张，这也是产生“三乱”问题的重要原因。还有大大小小的人情支出、专项经费支出等，这些都是引起财政支出“越位”“缺位”的典型原因。

（三）由部门管理技术因素引起

这里讲的技术因素，主要是指编制和执行预算计划时，实际情况变化或财政本身有关要求以及在计算、测算等方面的原因引起财政资金“越位”或“缺位”。由于中国预算管理的不完善，预算编制不够细化，预算科目设置过于粗糙，“类、款”级科目以下则难以确定预算内容，有些干脆不列入预算中，所谓灵活使用，随到随批。行政事业单位的定员定额管理制度不完善，造成虚报多领财政资金现象；此外，财政依法设置的各种后备资金的管理与使用存在不规范的问题等。这种因管理技术因素引起的“越位”或“缺位”，反映了财政资金在分配上的制度缺陷和不足。

（四）由政府行政区划级次引起

中国预算管理的原则是“统一领导，分级管理”，按照政权的组织形式，从中央到省、市、县、乡镇五级政权组织，相应设置五级财政，以保证各级政府对财力的需要，并按事权划分各自的支出范围。行政区划级次容易产生“越位”或“缺位”问题，一是中央与地方、地方各级政府之间事权交叉部分，如跨大区的大型基础设施建设、国家安全、社会环境保护、公共福利、困难救济等支出；二是由于政权划分的层次性，上级政府比下级政府拥有较大的行政权，在财政收入分配上占有主动权，国家财政收入主要集中在中央和省、市三级政府中，而占全国人口、土地面积和社会管理与服务的大部分的县、乡两级政府可支配的财力有限。特别是在经济困难地区，公共财政拮据，只能保吃饭，保最低行政教育经费，或寅吃卯粮，或靠向上级借钱“度日”，更有甚者，财政部门为平衡预算，不得不砍掉一些预算项目支出，财政“缺位”现象相当严重。课题组2012年曾了解到某省一山区乡镇，有10个行政村，5万多人口，核定乡镇编制近50人，含县政府的各派出机构（主要是“七站八所”）人员，一年的全部财政经费不足40万元，人均约0.8万元，相当于经济发达地区公务员一个多月的工资。而该乡镇无本级财政收入（原有的农村税费取消，镇办企业关闭、停产），全靠争取上级财政转移支付维持，或自己想“办法”解决。但政府承担的各项任务却有增无减，财政缺口难以估算。这样的乡镇在中国恐怕不是少数。按中国目前的体制，财政支出的“越位”或“缺位”在各级政府之间显然是普遍存在的，地方各级更多的是“缺位”问题。

四、公共财政体制上“缺陷”的影响因素分析

经过1994年的分税制改革和2000年的部门预算改革后，中国的财政体制较之以往取得了明显的体制创新成果。但是，财政体制却越来越不适应中国经济的发展要求，并成为中国财政预算问题的直接制度根源；财权与事权不对称，预算外资金的存在，是其最大缺陷。

（一）政策体制安排因循守旧

一是由于长期实行计划经济体制的惯性，财政体制在很多方面也较为滞后，政府职能尚未在市场经济体制转型中尽快转变，因循守旧的意识突出。如对国有经济补贴安排过重，而对社会公共性支出安排以及新生民营经济扶持过少甚至空缺，导致社会分配不公现象加剧。二是制度安排全局理念淡薄，适应公共财政发展的举措欠缺。如对农村公共设施建设支出安排不仅在政策和制度方面欠缺，而且意识也十分淡薄；维持政府运行支出多，而考虑公共支出尤其是农村公共支出因素少。

（二）预算管理不够完善严谨

总体讲，中央和省级的预算管理比地方强，地方本级预算管理比上级的预算管理强，非生产建设性预算管理比生产建设性预算管理强，城市预算管理比农村预算管理强，发达地区预算管理与落后地区预算管理强。首先从当前政府预算科目分类体系看，预算所列科目级次过少，所列内容过粗，不仅不能全面准确地反映政府的收支活动，而且在经济与功能分类上存在重叠，导致核算口径与国际惯例不能有效衔接。其次是支出预算管理上不严谨，各级政府的预算编制和执行随意性大，缺乏科学性、严肃性，且监督缺乏有效性。特别是近年来，对上级转移支付资金的监督缺乏科学性、严格性，随意调整使用方向或项目的现象时常出现。再者是预算的编审时间较短，虽然目前各级预算编制和审议已经提前，但仍达不到有效编制预算的时间要求，尤其是在当前构建公共财政框架及推行部门预算、国库集中收付、政府采购等系列预算改革中，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，将直接影响预算的实际效力。

（三）收支预算矛盾相当突出

一方面，在地方尤其是乡、县两级基层存在着预算冲突，乱收税费，有钱就花，不讲究经济效益等现象。有的地方超前意识太强，预算赤字太大，不符合实际发展情况。另一方面，财力不足的矛盾制约财政机制的改革，导致其难以规范和到位，也是一个重要因素。当前，上级政府出台的政策多，但往往是给政策不给钱，资金不到位，引起地方政府配套负担重，使得举债缺乏强有力的保障。再加之当前层层财权与事权的划分不尽科学明晰，导致地方债台高筑、赤字连连、有增无减，致使不少乡、县财政走向恶性循环。这一收支矛盾的客观存在和制约，也导致很多支出预算和管理被扭曲。一方面出现了有钱就用和违纪违规、挖挤收入、乱挥霍等现象，特别是基层财政为力保工资兑现或为其他情形所迫，不顾一切地挖挤财政支出，反过来又冲击了预算的正常运行；另一方面出现的预算本身不足，部门违纪理由足等情况，也是导致当前财政支出不尽规范的一个实质性因素。

（四）支出分类不够标准科学

层层财权与事权划分不尽明确，尤其是地方与地方之间更为模糊。目前，中国财政收支分类存在着经济与功能分类方法上相互重叠，核算口径与国际惯例难以衔接，以及不全面、不细致、不标准、不准确等重重弊病。部门或行业预算不够科学准确，导致预算支出不尽公平、空间和弹性易浪费。就目前新的政府收支分类预算方案运行实践仍凸现两大实质性问题：一是仍没有把公共财政建制下的支出预算科目搞到科学精细的地步，大都仍是切块、包干、估计因素相互渗透，同时缺乏严密的科学论证。二是各级之间的财权与事权尤其是共享性与共担性的收支分类和政策划分仍不尽明晰和科学，包含以“我”为中心的“拈轻怕重”因素，总想收入多点，负担少点，自己日子好过点。这又是导致支出结构调整和改革的新的不良因素。

（五）财政监督力度较为薄弱

监督方式单一且不规范较严重，即专项性和突击性检查较多，日常监督较少；对公共收入检查较多，对公共支出监督较少；对账面账目检查较多，而对账外账目监督较少。一是专项设置重复交叉，使用零星分散。二是预算编报，基础数据不准确、多报的问题严峻。三是预算约束力不强，执行不严格。四是资金拨付不及时，滞留占压问题突出。五是结余资金多，年底突击花钱现象普遍。财政内部自身监督也不够，导致财政资金分配和执行留下了不少漏洞，财政部门腐败现象较为严重。尤其是对政府的预算监督力度、执行监督的查处和责任追究，都是人意强于法制，特别是领导意图左右预算执行的行为得不到遏制和规范。普遍而言，对各类项目建设资金的跟踪监督也很不规范、全面和彻底，导致很多项目资金随意截留甚至侵吞现象严重。另外，当前中国正处在建立和发展市场经济条件下的政府理财过程中，政府理财行为方面存在缺位、错位、越位、随意性等不规范的现象，也是财政支出效率较低的原因。