无论从可用于抵御债务风险的经济资源来分析，还是从经济运行变化引出的政府支出责任和义务来观察，我们不难发现，中国公共财政风险具有明显的发散性特征，已经在日益接近失控的临界点。
政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财政流量规模在不断地扩大，其占GDP的比重在不断提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。目前财政实际上处于需要各方面“照看”的婴儿阶段，还缺乏自主性的发展能力和适应能力。经济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务却在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政府。法律上禁止地方政府发行公债，但各级政府大搞“准财政”活动，政府融资在部门利益的推动下迅速扩大，未来资源被加速使用，在转型过程中，社会“推定”给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承受着很大的未来支出压力。
这是在全球经济变革的大背景下出现的。就中国来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种环境的迅速变化超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，公共财政风险的不断扩大是制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展导致的。
进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风险不断地积聚和集中，“百川入海”，致使公共财政风险不断扩大。那么，这种风险传导机制是怎样形成的呢？
一、“风险大锅饭”的制度性存在
改革打破了“利益大锅饭”，而“风险大锅饭”依然如故。改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的“利益大锅饭”被彻底打破。通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益动机。企业、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以“逐利”为动力的竞争局面。
但另一方面，风险责任界定却是相当模糊，甚至根本就没有界定，仍在吃“风险大锅饭”。这导致公共风险扩大，最后不得不由财政来“兜底”。自1998年以来，政府几次为四大国有银行注资，通过成立资产管理公司来处理其不良资产等措施最典型地说明了“财政兜底”这个客观事实。
（一）政府替国有企业承担了风险
自20世纪80年代以来，国有企业改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步“利改税”、承包制，还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国有企业的财政关系。1993年提出的“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”国有企业改革目标至今也没有达成，“盈了归己，亏了国家”的局面并没有发生实质性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国有企业各种经营权，如融资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资失败风险等却没有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国有企业改革的。这样一来，企业经营者的避险动机严重不足，在融资、投资过程中往往是注重短期的利益，忽视未来的成本，从而使企业处于巨大的风险状态之中。因此，国有企业改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。
以由政府承担全部风险的办法来调动企业的积极性，也许在改革的初期有一定合理性。但这个改革初期的措施却造成了严重的路径依赖，并一直持续到现在。
1.激励与约束的不对称
搞活国有企业是从给企业以看得见的物质利益开始的。从20世纪70年代末的“企业基金”“利润留成”，到80年代的“利润承包”，都以“减税让利”为主要的改革思路，寄希望于通过利益诱导来调动企业的积极性；到90年代，提出转换企业经营机制，建立现代企业制度，改革思路从一味地“减税让利”转到了落实“经营自主权”上，试图让国有企业变成真正具有自我发展、自我约束能力的企业。但随着国有企业经营自主权的落实，却造成了普遍的“内部人”控制，所有者的监督形同虚设，所有者的权益得不到保障，而且经营者常常采取拿国有资产冒险，或大量借债的方式来追求自身的短期利益。在这种激励与约束不对称的条件下，国有资产的保值增值成了无法兑现的空头支票。尤其在市场化进程不断深入、市场竞争日益激烈的环境下，强烈的逐利动机更促使经营者采取冒险的举动，至于其背后的风险则考虑不多，甚至不予考虑。大量国有企业的这种行为造成严重的公共风险——经济效率的普遍低下。
激励与约束不对称造成的后果，不仅是导致政府拥有的经济资源减少（资产流失和资产收益流失），而且还会因国有企业的高风险偏好而带来大量的债务，并通过“国有企业—银行—财政”这根链条转化为政府的债务。广东国际信托投资公司的破产、中国农业信托投资公司的清盘、大量国有企业实行“债转股”等，这些活生生的案例，最终都给政府带来了大量的债务。这些债务的处理通常不透明，没有在政府的预算报告中反映出来，表现为政府的隐性债务。
2.国有企业信息的不透明
每一个国有企业的经营绩效几乎都是一个“黑箱”，不仅社会公众不了解，政府主管部门也未必清楚。许多账面上连续盈利的企业，实际上处于严重的亏损状态。即使是改组上市的公司，这种状况也未有实质性的改变，尽管对信息披露有强制性规定，但是信息不透明造成了多层的危害，如虚盈实亏，使所有者权益虚假；资产转移，使所有者权益受损；高风险投融资，给所有者带来大量隐性债务；监控失效，造成“内部人”控制。上海财经大学公共政策研究中心在连续3年的国有企业财务透明度的调查中，发现没有一家非上市的国有企业公开利润分配状况和资产负债状况，更别提薪酬和福利了。更为令人担忧的是，高管薪酬也存在不透明。例如，2009年，民进上海市委在提交上海“两会”的一份提案中披露：上海部分国有控股上市公司董事长和总裁平均薪酬，是国有企业在岗职工年平均工资的14.38倍，是私营单位就业人员年平均工资的27.71倍。国有企业高管薪酬远远高于普通劳动者。如此等等，不一而足。但信息不透明的最大危害，是隐藏了企业经营过程中的各种风险，这不仅仅是给所有者权益造成潜在损害，而且会误导政府宏观决策，容易误判国有经济的整体状况。同时，这也给社会公众造成错觉，引起相关利益者产生损失。这些都会导致公共风险，加大政府作为公共主体的未来支出压力。
3.国有企业职工的“人质”效应
人的问题一直都是各级政府的一块“心病”。对政府来说，不怕资产流失，不怕企业亏损，最怕国有企业职工的安置以及由此引起的社会问题。因此，长期以来，政府采取了一种“通过养企业来养人”的办法，明明知道企业亏损严重，债台高筑，但各级政府还是想方设法为企业筹资金、找贷款，让企业苟延残喘。其目的就是一个，把那些国有企业职工养起来，以减少公共风险，稳定社会。在社会保障制度还不健全，或国有企业职工长期形成的对企业依恋心理没有得到根本性的转变以前，政府不得不以高昂的代价来稳定国有企业职工。这样一来，国有企业职工成了各级政府的“软肋”，同时也成为经营者转移风险的最佳借口。
在某种意义上，经营者以企业职工为“人质”，可以不断向政府提出各种要求，政府的国有企业改革目标往往在这种要求下变异为“安抚”政策，如提供“安定团结贷款”、税费减免等。曾经风靡一时的匈牙利经济学家科尔奈所说的“软约束”，在这种情况下就变得更软了。但这时，政府与国有企业的关系已经不再是“父子”关系，而是讨价还价的“对手”关系。随着这种关系的转变，政府对国有企业的政策只能是“激励+激励”，而约束仍是踪影难觅。这种“单边政策”的后果就是政府总是被动地替国有企业承担各种各样的风险，政府名义上是以国有资本承担有限责任，实际上却承担了无限的支出责任和义务。尽管政府从社会保障和再就业等方面采取了多种措施，试图把“养人”和支持企业分开来，减弱国有企业职工的“人质”效应，但效果并不理想，同时这也成为经营者转移风险的最佳借口。
（二）国家预算对政府行为软约束
财政是政府活动的经济基础。一般而言，政府政策、政府行为和政府活动都应体现在政府的预算之中，正如毛泽东在1949年12月12日的中央人民政府第四次会议上所指出的：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”预算的形成过程本身就是一个决策过程，并以法律的形式确定下来，政府其他决策都应建立在预算决策的基础之上。但在我们现实生活中，政府的活动并不受预算的限制。其实，不是因为大量的预算外资金支撑了政府的大量预算外活动，而是政府的大量预算外活动引起了大量的预算外资金。尤其在地方政府，普遍形成了这样一种思维模式：预算内保吃饭，预算外搞建设。在立法机关对行政机关缺乏严格监督的情况下，预算无法约束政府行为，相反，政府的行为处处在左右预算。
缺乏预算约束，政府活动的范围可以说“漫无边际”，几乎是想干什么就可以干什么，基本不用考虑所需的资金是否列入了预算。在这种行为方式下，政府产生了大量的“准财政”活动，其引发的后果不只是预算外资金的泛滥，削弱了健全的财政基础，增大了财政的脆弱性，而且给政府带来大量债务。各部门官员为了把事情干成，在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，要么是通过收费，要么是通过借款、发债等手段来解决所需的资金问题。一旦背上了债务包袱，就交给财政兜着。短期内，这不会造成什么大的问题，但若长期这样，就会给公共财政累积下大量的不透明债务。
看起来，超越预算行事是一种积极的举动，实际上是不顾公共财政风险的短期行为，也许对短期的事业发展和经济增长有利，但长此以往不可持续，累积的风险会毁掉一时繁荣带来的短期成果。
（三）中央与地方的财政关系模糊
在现行行政体制下，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的“或有债务”，上级政府承担着替下级政府最后清偿债务的潜在义务，而1994年的分税制改革只是解决了一个利益的分配问题。
分税制设立中央税、地方税和共享税，建立了一个利益共享的机制。虽然中央政府在利益共享机制中具有更大的发言权，完全控制了税权，而且也集中了超过50%的全国财政收入，但由于中央政府对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自主权，没有税权。但地方可以“自赋”收费权：没有发债权，但可以借债；缺少发言权，但可以用地方公共风险来增加讨价还价的筹码。一方面看，在利益分配中，中央占有优势；但从另一个方面来看，在风险分配中，地方占有优势。当下一级财政濒临破产的时候，上一级财政不可能袖手旁观，置之不理。在风险责任不明晰且没有建立分担机制的情况下，上一级财政往往承担了风险事件的全部风险。既然上一级财政不可能不最后兜底，那么，下一级财政就可以无视风险的存在，大肆从事各种“准财政”活动，以谋求政府任期内的各种政绩。
因此，在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段条件下，势必会引发普遍的道德风险，导致地方隐性债务增加，从而恶化整个公共财政风险状况。例如，中国地方债务到底有多少？摆在桌面上的数字有3个。国家审计署2011年的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府的相关债务达10.7万亿元。国家审计署副审计长董大胜2014年表示，估计各级政府总债务规模在15万亿—18万亿元；财政部原部长项怀诚2013年透露，地方政府负债估计超过20万亿元。[15]不同的数字说明地方债务统计的难度。
据了解，中国目前还没有专门的机构和标准来统计地方债务。同时，各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从知道，负债规模也就难以统计。正因为这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，更加剧了人们对地方债务风险的担忧。特别是近来地方政府换届完成，新任领导们继续举新债搞建设以拉动GDP增长，这一做法进一步加重了债务负担。不过，一个明显的事实是，不少地方政府已开始借新债还旧债。根据中国国家审计署公布的数据，地方政府在2012年需偿还的债务高达1.3万亿元。而商业银行2012年迫不得已地将不少贷款展期，而且数额高达3万亿元人民币，[16]在向市场发出系统性金融风险开始累积的信号。
总之，在中央政府与地方政府的关系中，中央政府总是最后承担了地方政府的全部风险，给予地方政府的只是“激励+激励”。在政府的各个部门之间，各个部门都有权力在预算决策范围之外进行各种“准财政”活动，却不承担风险责任。在各级政府之间，下一级政府的所有债务实际上都是上一级政府的“或有负债”。另外，在各届政府之间，本届政府可以通过大量融资来搞各种“建设”，享受由此带来的各种好处，而风险却可以推给下一届政府。这种缺乏风险约束的激励，犹如脱缰的野马，随时可能把经济、社会之车带入沟壑，甚至深渊。
改革的使命仅仅完成了一半，建成了激励机制。而另一半，构建风险约束（分担）机制，还只是刚刚破题。打破“风险大锅饭”应是今后整个经济体制改革的重心。
二、“风险大锅饭”的制度性后果
利益与风险对称，是市场经济社会的基本原则。作为经济原则，每一个经济主体在追逐自身利益时，就必须承担相应的风险，而且是低利低风险，高利高风险。这既是规则，更是一种理念，约束着各个经济利益主体的行为方式，只有这样，市场竞争才会有序而富有效率。作为社会原则，它映射到社会的各个层面，政府也不例外。作为公共机构。政府自身及其各个组成部分，都有自身的利益，同样，不论其以何种形式去追求利益（如政绩、权力、影响力、经济利益等），也应当承担相应的风险（法律追究、行政处罚、经济损失、名誉扫地等）；而不论其动机是不是出于公共利益，也只有这样，政府政策、政府行为、政府活动才能有序而富有效率，公共利益才不会沦为一个谁都可以打的旗号。但“风险大锅饭”打破了利益与风险对称这条基本原则，并形成了一种普遍的社会心理（如不找市场找市长），大家都只想得到利益，而不想承担任何风险。“风险自担”的理念在中国还只是一棵幼苗，随时都可能夭折。
在这样一种环境下，由于失去了风险的约束，各级政府以及各个政府部门在面对公共风险以及干预公共风险过程中的态度、行为随之发生变异，导致政府干预失当，表现为追逐高风险，避险动机和避险能力严重不足。
（一）规避风险的动机不强
缺乏避险动机是十分普遍的现象，无论是国有企业、国有金融机构，还是各级政府和政府的各个部门，对于各项决策往往强调了有利的一面，而忽视了可能引致风险的另一面。漠视风险的态度，使风险分析难以展开、深入，更谈不上卓有成效地进行风险评估。
1.大规模的招商引资存在的问题
对政府来说，促进经济增长是头等目标。至于如何促进经济增长，采用什么手段，以及不同手段的风险成本大小，通常是考虑不多的。在政府预算内财力较为紧张的情况下，政府会采用扩大赤字，增发国家债务的方式来刺激经济。事实上，从一开始，实施积极财政政策有没有风险、风险多大，并没有展开讨论，当然也谈不上对其进行全面的风险评估。风险，是决策者常常忌讳的字眼。在这样一种态度下，政策制定、调整不大可能去研究其中隐含的风险。
由于《预算法》规定地方政府不允许搞赤字政策，上述办法只有中央政府才能采用。因此，对地方政府而言，更倾向于采取预算外的支持形式，如利用地方金融机构贷款，提供各种担保，对投资者给予某种承诺，设立“窗口公司”筹资，等等。在各地方“政绩”竞争的推动下，各级地方政府的主要精力都是用在这方面。至于这样做引致的风险是什么，会不会给地方财政背上债务包袱，地方政府未来的支出压力是否会增大等问题，一般是不予考虑的。
目前不少地方政府开展了大规模的招商引资活动，不少省份甚至将招商引资定为各级政府的首要任务，并将招商引资任务层层分解，落实到单位和个人。这种运动式的招商引资，势必以政府的大量承诺、优惠政策为条件，其风险是不言而喻的。当招商引资作为一种政治任务来完成的时候，其风险就被彻底地抛在一边。对于上级政府的各种转贷资金，如过去的周转金、现在的各种国际金融机构贷款、外国政府贷款的转贷资金、国家债务转贷资金等，地方政府多数都是全力争取，根本不考虑还贷能力，有的甚至从一开始就没有打算还款。如在实施积极财政政策期间，各地“哄抢”国家债务转贷资金，就是一个生动的实例。
由于缺乏避险动机，地方政府背上了沉重的债务负担，只得采取拖欠、逃债等方式来搪塞，使地方公共财政风险状况恶化。但最后买单的可能还是中央财政。一方面，中央财政对地方政府的债务拖欠采取强制性的扣款措施；另一方面，中央财政又不得不加大对地方财政的转移支付力度，以至于连地方工资也由中央财政通过转移支付来拨付。地方的公共财政风险正在向中央转移。
目前中国一些城市还停留在单靠拼资源、卖土地、提供优惠政策的粗放式初级招商引资水平上。招商引资过程中缺少对潜在投资项目税收贡献度的考察，过于夸大招商引资对城市经济发展的带动作用，往往采取减免税、低价转让土地、降低企业环保标准等优惠政策来吸引企业与资金，对要素价格进行扭曲。这种粗放的招商引资是城市营销中短期行为的集中体现，往往重数量、轻质量，重产值、轻效益，重指标、轻民生，重表象、轻实绩，容易软化企业的外部约束，刺激企业非理性扩张，导致一批脱离实际、劳民伤财、破坏环境、浪费资源、低水平重复的“形象工程”和“政绩工程”匆匆上马又纷纷落马，造成既得利益者对所在地的矿产、土地、生态环境、劳动力资源进行掠夺性开发和采用，致使地区福利下降，进而影响城市长期可持续发展。
2.审慎看待地方政府债务风险
随着我国审计署开启新一轮全国范围内的城市地方债审计摸底，一直为媒体关注的地方债风险问题便又跃上舆论的“风口浪尖”。这里说的“地方债”主要是指地方政府债务。从财政学概念上看，地方政府债务按其是否可预见发生分为直接债务和或有债务；按其是否具有法律约束也可分为显性债务和隐性债务。
所谓“直接债务”就是指政府在任何条件下都必须承担的、可以预见的债务责任，包括地方政府接受的外国政府和国际金融组织的贷款，国内各类银行的贷款、国家债务转贷资金等负债。这些债务是以政府名义实施的各种借款，是由法律合同认可的政府负债，“有借就有还”，这被称为“直接显性债务”；而地方政府出于政府和道义责任，以及满足公众期望等，虽未经法律确认但也必须承担所形成的债务，如社会保障资金缺口、拖欠工资、拖欠离退休人员基本养老金等，这部分则称为“直接隐性负债”。还有一类债务就是在特定条件下才会出现的、不可预见其偿付时间的债务，我们称其为“或有债务”，比如由政府出面进行担保的外国政府和国际国内金融组织提供的贷款、地方政府成立的为政府融资服务的金融公司不良资产等这些具有法律合同效应所形成的负债，叫作“或有显性债务”；再有就是在地方金融机构出现不良资产、下级政府出现财政收支缺口、地方国有企业出现亏损以及发生债务清偿时政府必须承担的追索债务，称为“或有隐性债务”。
这样看，地方政府债务就包括直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债4类。而我们一般说的政府债务，主要是指政府的“显性直接债务”，这些债务是需要通过财政预算安排并经过一定法定程序批准的债务，它们可以事先预见和计算，需要按照法律合同约定，通过财政收支关系按期偿付的。其他三类债务则是在特定条件发生时，政府出于职责、道义、信誉和公信力要求，必须间接承担的债务，这些债务来自预算外，由于看不见又不当期发生但必须承担，这些债务一般难以估算和推测。
按照现代民主财政理论和公共产品理论，无论是中央政府还是地方政府，必须要为经济社会发展提供公共产品生产。为此，中央政府和地方政府进行了财权和事权划分。在当今世界各国越来越强调分权化的趋势下，许多国家的中央政府通过放权赋予地方政府更多的税收权力、支出权限和举债能力，地方政府发挥着更大的作用。进入新世纪以来，世界各国特别是发展中国家又进入了史无前例的城市化进程，地方政府必须为城市基础设施建设和提升基本公共服务水平进行大规模融资，以满足不断融入城市生活的人口需要。与此同时，现代金融的快速发展，也为地方政府进入竞争性的城市信贷市场创造了越来越多的融资工具。
地方城市政府通过各种债务手段融资，的确大大加快了地方经济发展和城市化进程，越来越多的农村人口进入了城市，城市品质和服务水平也随之大大提升。但地方政府债务同时也是一把“双刃剑”，如果地方财源状况不好，没有源源不断的财政收入补给，各种债务又不当运用，就会带来巨大的财政包袱和金融风险。所谓地方债务风险，也就是地方政府在各种不确定因素影响下发生了偿债危机，进而造成经济、社会不稳定和发展持续性受到损害。
最直观地说，地方政府发生债务危机，就是财政收入支付不了应偿债务，到了偿债期还不了债。如何衡量可能出现的债务风险呢？经济学家在地方债务的“借、用、还”三个环节设定了一系列预警指标。一般情况下，我们使用债务负担率和债务偿债率两个指标。前者是地方政府债务余额与地方当年GDP的比值，警戒线是60%，超过60%即意味着重度风险；后者是当年到期以偿债务与当年地方财政收入的比值，25%是警戒线。中国目前政府债务总规模究竟有多少，目前各方口径不一。根据各大银行2011年6月30日发布的报告，截至2010年底中国中央和地方政府的债务余额约为28万亿元，约占GDP的70%，超过了警戒线。从中国审计部门已经公布的地方政府债务指标看，2011年我国审计署审计了1979年以来到2010年底全国31个省区市（未包括港澳台数据）的政府性债务，结果表明当时地方债务的总额为10.72万亿元，如果加上2010年末中央政府的国家债务余额6.75万亿元，中央、省、市、县四级政府的债务余额约为17.47万亿元，约占总债务的62.3%。审计署2013年第24号审计结果公告又透露了31个地方政府本级政府性债务审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。其中有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。[17]足见中国地方政府负债之重。
3.地方政府债务出现风险将带来的影响
有关部门近年已多次对地方债敲响警钟，提醒地方政府债台高筑、资不抵债并诱发违规融资变相集资等问题之严重状况已不可小觑。
一是直接形成金融机构不良资产，加大金融风险。地方政府进行城市建设资金，目前大部分靠的是各类金融机构贷款，形成大量直接和或有债务。一些金融机构认为地方政府贷款是优质贷款而不断进行信用扩张，因此许多投资项目风险就向金融机构集中。一旦经济走入低谷，部分企业出现偿债困难，就会引致政府税收降低，金融机构难以及时收回本息，便累积了大量不良资产。债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。当各方债务超过一定极限后，金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。
二是直接影响地方政府正常运转，制约地方经济发展。地方政府债务负担过重，不仅会严重弱化财政吸取能力，导致政府缺乏履行正常职能所需要的基本手段和能力，而且会激励其借新偿旧，寅吃卯粮，不断增加长期负债。目前，中国地方政府普遍存在财政预算的随意性、决算超预算的高弹性，以及多口径的糊涂账、不透明的过度负债账、虚高的资产评估等，严重透支了政府的融资能力。如今，地方政府与融资平台又相互“绑架”，公共财政风险和金融风险在一定程度上出现叠加。巨额地方债务的背后，是地方政府信用在做隐性担保，但地方政府又算不上一个合格的市场主体。地方政府的信用以市场规则“兑现”，才具备进入市场游戏的资格，但某些地方政府的花钱习惯使得这种资格大打折扣。这种过度负债不仅严重制约了地方经济发展，而且将丧失其必须承担的大量或有债务责任、担保责任和兜底责任，严重损害地方政府在群众中的公信力和最后的安全感。
三是地方债务累积到一定程度，就会爆发危机，这包括信任危机、债务危机、经济危机，最后导致连带银行破产的政府破产危机。最后化解危机的办法就是通过廉价变卖国有资产，或者让上级政府乃至中央政府去兜底损益，这就要通过资产出让、债务重组、货币贬值来平摊债务，这实际上降低了货币购买力，牺牲的是城镇居民实际生活水平和福利，进一步增大社会保障资金缺口。这样的债务转嫁最终是让全体老百姓集体来买单，就此也会引发社会的不稳定。
中国近年来出现的地方政府债务风险，还有一个特殊的情况，就是随着各地城镇化步伐加快，各级地方政府甚至包括县乡一级政府以经营城市、加快市政建设为名，以大量土地抵押来获得银行贷款，并通过设立大量的城投公司为融资平台进行融资，还以融资租赁、集资、信托债、回购、垫资施工、延期付款或拖欠等方式多头举债、变相举债，形成大量的举债主体和举债方式。这不仅增加了筹资成本、加大了风险隐蔽性、扩大了寻租空间，而且直接助推了城市一级土地出让金不断上涨进而形成房地产泡沫。
从2010年开始，国家加强宏观调控，特别是不断加大城市房地产调控力度，同时对地方政府融资平台进行整顿，对地方政府土地财政严格约束。“土地”和“融资平台”都被不同程度地收紧，一方面直接抑制了地方政府税源，另一方面大量地方政府公共项目开始被资金锁喉，资金链的断裂直接导致各地“僵尸”项目频现，使得许多城投公司陷入债务危机，也形成了政府与企业之间、债权人与债务人之间、新债和旧债之间的多重“三角债”困境。此间风险一旦蔓延开来，中央财政也将难以兜底。
当然，化解地方债务风险之道，关键在于加快预算体制改革和地方投融资体制改革，尽快理顺中央与地方财权事权的对应体制，切实转变地方政府职能，完善地方政府官员的激励约束机制。在强调更多盘活存量资产的同时，要加大改革力度，引入社会资本进入城市基础设施建设，更多地放开地方竞争性信贷市场，并有序、有步骤地推进地方政府开展发行债券试点工作。
（二）风险避险能力不足
“风险大锅饭”不仅造成了避险动机的弱化，而且也使政府避险能力不足。这是在既定体制环境下造就的一种结果。
1.风险辨识能力不足
公共财政风险是政府干预公共风险过程中形成的。如果不能及时有效地识别公共风险，那么，政府在干预公共风险时很容易出现偏颇，如出现政府介入不及时，就会错过干预公共风险的最佳时机；一旦介入，急于求成，往往介入过度，包揽太多。无论在经济领域，还是在社会领域，都有这类案例存在，就近而言，2003年上半年出现的SARS危机就是一个典型案例。一开始，政府介入不及时，以至于星星之火演变为燎原之势。而政府介入时，又造成了普遍的介入过度，导致了一些不必要的财政成本。在经济领域，对一些破产金融机构的救助存在同样的问题，这都反映出公共应急能力不足。由于手足无措，匆忙应对，从而导致了代价惨重的后果，使短期公共财政风险加大。
因此，避险能力不足首先反映在风险辨识能力不足。这包括两个方面：一是对风险的态度和理解，二是对风险的分析。对风险采取讳疾忌医的态度，这是一种十分普遍的现象，学术界对公共财政风险探讨的热情有加，而各级政府对本级政府面对的公共风险和公共财政风险状况大都是讳莫如深。对一些发生的公共危机事件，多数都是采取隐瞒的方式来“内部处理”，而不愿意对社会公布。在这种风险态度下，对公共财政风险所产生的后果难以有深刻的理解。在认识上是个侏儒，在行动上不可能是个巨人，思想认识上的局限性自然限制了对公共财政风险的深入分析，包括对各种风险来源的分类、识别、评估等，更谈不上对公共风险向公共财政风险转化的跟踪研究和全面监控。
2.缺乏风险内在化的政策和体制
政策和体制是避险能力的载体。政府避险能力的高低是通过一定时期的政策和体制显现出来。在“风险大锅饭”的环境中，由于没有风险约束，难以制定和实施谨慎的财政政策，于是容易出现两种倾向：一是就预算内谈论政策，忽视预算外活动给政府带来的未来支出压力。二是静态地考虑当前的情况，忽视未来各种不确定性所引致的风险，风险内在化的财政政策应当是既全面评估财政状况，又充分考虑各种不确定性的谨慎政策。
风险内在化体制是指不同层面的风险分担制度、准备金制度、风险披露制度和有效的风险监控制度。风险分担制度是风险内在化体制的基础，它使风险在不同层面相应化解，减少公共风险出现的频率，同时也就减少了财政运行的不确定性和政府未来支出压力。准备金制度是一旦出现突发性支出的情况下，保持财政稳定性及可持续性的基本保证。有效的风险监控制度是协调政府各个部门行为，保证前面各项制度有效运行的后盾。当缺少其中的某一项制度时，风险就会外溢，并通过或明或暗的途径转化为公共财政风险。这就意味着政府避险能力的降低。从现实来看，我们还没有建立起风险内在化的体制，这是导致避险能力严重不足的根本因素。
3.缺乏具体的财政避险方法
这是针对一些政府项目和操作性措施而言的。具体的避险方法应当融合在部门预算的编制过程之中。实际上，项目预算的编制过程，也就是对各个项目的风险评估过程，包括该项目是否符合政府的政策目标，是否符合立项标准，是否与其风险管理能力相匹配，是否有相应的权力和责任，以及在整个项目周期中政府的承诺与介入标准，等等。由于部门预算的改革还没有到位，项目预算的编制还较粗略，基本上还谈不上风险评估，更无须说各种避险方法了。就全球而言，“财政悬崖”[18]成为全球经济最大隐忧。
首先，“财政悬崖”体现在美国政府税收收入将大幅提高上。2001—2003年，为了刺激经济增长和就业，时任美国总统的小布什曾颁布一系列减税法案：2001年，小布什颁布了《经济增长与税收减免协调法案》，将最高所得税税率从39.6%降低到35%；2002年，小布什又将资本利得税税率从20%降到15%，并将对股息征收的个人所得税税率从35%降到15%。按照时间表，最高所得税率的降税本应在2011年底结束，但因2008年的金融危机，2009年1月20日就任总统的奥巴马被迫将小布什政府的减税时间延长两年，此举得到国会的支持。与此同时，从2011年起，奥巴马还将美国工资税从6.2%下调至4.2%，同时出台失业救济金计划，这两项政策的周期也为两年。也就是说，到2013年1月1日，各个减税政策和失业救济金计划都将面临失效。
其次，美国“自动削减赤字机制”也于2013年1月1日正式生效。在2011年下半年，由于当时即将到期的美国国家债务规模超过当时14.3万亿美元的债务上限，美国政府面临违约风险，奥巴马不得不向国会提出调高债务上限的要求，但民主党和共和党因争斗而迟迟未能达成共识，直到7月31日晚间才达成债务上限紧急方案，协议提高债务上限。但是这一“缓兵之计”未能从根本上解决美国国家债务问题。因参众两院并未就今后10年的减赤方案达成一致，为防万一，他们同意启动“自动削减赤字机制”，即假如一个特别委员会拿不出折中方案，那么一系列令人不快的国防与福利开支削减方案就会自动生效，而该减支方案计划自2013年1月1日起生效。
“增税”和“减支”叠加在一起就被称为“财政悬崖”，虽然增税和削减政府支出有助于降低财政赤字，但它会给至今不够强劲的美国经济复苏带来沉重打击。分析认为，“财政悬崖”的威力将达到8000亿美元的规模，相当于2013年美国国内生产总值的5%。截至2013年，“财政悬崖”已经超过欧洲主权债务危机，成为全球投资者担忧的头号问题。例如，美国国会预算办公室（CBO）曾估计，如果2012年减税和减支法案到期，那么2013年美国就会遭遇0.5%的GDP负增长以及9.1%的高失业率。又如高盛于2012年9月15日发布的经济报告显示，如果2012年年末美国国会无法解决“财政悬崖”问题，则会对美国2013年上半年经济增长产生近4个百分点的拖累；而如果减税政策得以延续，同时开支削减警报解除，美国经济2013年的增速就为3%，失业率接近8%。可看出，避险能力的不足是一种“综合征”，非单一因素所致，只有通过改革的全面深化，并不断提高对风险问题的认识，政府的避险能力才能逐步得以提高。
（三）财政资金浪费严重
据课题组调查，2010年广东省交通厅部门经费近9.4亿元，省级交通事业建设经费预算2.36亿元，省级交通基本建设资金预算78亿元，按照前几年的统计，广东省全省总的省级交通部门的预算资金可达200多亿元。课题组认为，这些预算项目中的交通建设资金是比较合理的，对全省的交通建设是有益的；但交通厅部门经费和省级交通事业建设经费的预算制定没有做到科学、合理，预算项目、金额完全是由政府自定，预算项目的制定没有经过一个合理的科学决策程序，没有公众参与，这些预算项目没有一个合理的项目管理制度，可以说是花国家的钱不心痛。“一到节假日甚至不是节假日，有些人就到处跑，还带着一大家子，吃好的，住好的，玩好的，大江南北，长城内外，哪儿好就往哪儿去。不少是公款消费……”[19]这些资金的使用根本没有有效监督，所以就造成了国家大量资金的浪费。
在交通统计工作方面，就有公路水路运输量统计经费约430万元，交通统计抽样调查经费约230万元，全国公路水路运输量调查经费约330万元，港口普查经费约430万元等统计的费用，还不包括这些政府部门工作人员的办公经费。如在交通信息化建设方面，有道路运政管理信息系统建设经费约1700万元、交通信息化建设和维护经费约1900万元、交通综合监控中心建设经费约950万元等，这还只是一年的维护费用。这些计算机系统前些年已经投入了大量的建设、维护资金，如农村公路养护从业人员培训补助经费达300万元等。
同时，财政资金“合法性浪费”皆因缺乏被问责。课题组调查发现，广东省清远市某县搞活动，要租6头牛做“群众演员”。但是这个县的组织方又不放心把此项任务交给清远的广告公司，非要交给广州的一家大型广告公司。广州这家广告公司的报价是租用一头牛，2000元/天。但实际上，这个远在广州的广告公司，把找牛这项任务又交给了清远当地的一家广告公司去执行。这家清远广告公司的报价是600元/天。清远此家广告公司在实际操作中，又找了具体执行者。具体执行者又找另一个具体执行者。到了最后，给到农民手中的钱是，租用一头牛，30元/天。清远广告公司的老总说了一句话，很耐人寻味：“广告公司之所以能够存活下来，就是因为政府活动搞得多。”
本来30元就可以搞定的一头牛，非要出价2000元。买一头牛才多少钱？有没有想想这其中的不合情理处？可是，就是这么看似不合情理的事情，到了政府官员那里，却很顺理成章。说到底，这花的不是自己的钱。如果是花自己的钱，他愿意为只值30元租金的牛出价2000元吗？反正这是“公家”的钱，所以他们才会花得这样心安理得，这样理直气壮，这样毫不心疼！当民众盯着“三公”经费时，殊不知，在其他方面，财政资金的使用也存在不少问题。租金30元变2000元，就是一个典型！类似于搞活动庆典这样的政府采购，在预算、管理上，是不是掺杂着“水分”？支出计划是否科学、合理、必需？有没有人为这些实际上不该花的冤枉钱负责呢？
或许查找了一圈，也找不出什么问题，程序合法，也没有什么回扣之类的腐败现象。这种似乎找不出毛病的花钱方法，我们只能美其名曰财政资金的“合法性浪费”。这也是使用财政资金效率不高的重要原因，而且是极容易被忽视、极容易得到容忍的原因。类似于此类“30变2000”的财政资金使用绩效差的问题，看似没有明显的违法，虽经整改却屡禁不止，究其原因很多，其中重要的一点就是，缺乏问责。
经济学中有“破窗效应”概念，说的是有人打坏了建筑物窗户，而这扇窗户又得不到及时维修，其他人受到某些暗示性纵容，就会打烂更多的窗户。久而久之，这些破窗户给人造成无序的感觉。“缺乏问责”就如同破窗户无序一样。执法不严的结果，一定程度上会造成法不责众的感觉，会使公众处在麻木不仁的氛围中，违法行为就会滋生、蔓延。如果我们任由这种“30变2000”的事情发生，所谓的监督、问责就无从谈起。现实中我们也不难发现，有的地方尚未建立有效的责任追究机制，责任追究没有落实，不敢追究、不愿追究的问题突出。很多事情就是这样大事化小，小事化了。
三、公共财政风险积聚与风险集中
现代社会是一个风险社会。尤其在中国，正处于急剧的社会转型时期，各类公共风险发生的频率加大，风险总水平大大提高。但在既定的体制框架下，公共风险是人们的主观活动造成的，是各自从理性出发产生的不确定性的“合成谬误”。这需要政府来化解，即通过政府的干预来防止各种可能的“合成谬误”的形成。但如果现行体制存在许多的漏洞和缺陷，则社会、经济运行过程中及其各个环节出现的风险就不能在相应的层次化解掉，最后汇聚形成公共风险。这个过程是公共风险的形成过程，也是公共风险的积聚与集中的过程。而我们现实中“风险大锅饭”的制度性存在，说明现行体制存在大量的漏洞和缺陷，为公共风险的积聚和集中提供了条件。“风险大锅饭”使企业、个人等经济主体的边际风险得以转移给社会，构成公共风险，并最终体现为公共财政风险。在经济市场化和工业化的过程中，这类公共风险不是在减少，而是在不断增加。因此，在体制不完善的情况下，政府面对的公共风险就像滔滔洪水，在积聚与集中的过程中不断扩大，这使处于分散状态的公共财政风险加剧。
而另一方面，政府对公共风险的干预并非总是恰当，由于避险动机和避险能力严重不足，公共财政风险进一步加大。如政府对公共风险干预失当，在介入时机、介入标准等方面出现失误，就会导致干预成本增加，即增大公共财政风险。特别是当公共部门内部不协调，风险责任不清，“风险大锅饭”严重的情况下，政府在干预公共风险过程中往往会产生新的风险。如政府成立资产管理公司来化解金融风险，在处置金融不良资产过程中，避险动机和避险能力不足，很可能不但收不回几个钱，甚至反而要搭进去不少财政资金，若是这种结局，倒不如一次性核销，这样财政成本更低。要防范这种情况的出现，就必须对政府干预给予严密的风险监控。但问题是，在现实当中，政府干预公共风险失当的例子比比皆是。“风险大锅饭”带来的利益与风险的不对称，导致风险责任不明晰，使风险不断地向中央财政积聚和集中。国有企业、金融机构的风险，如亏损或破产，最后的债务清偿总是转移到各级政府身上；政府各部门的融资、担保债务清偿的责任往往最后全部转移到公共财政部门；下级政府的公共财政风险，如工资拖欠、无力清偿债务，上级政府很难“见死不救”，层层传递，最后中央兜底；本届政府面临的风险总是可以“金蝉脱壳”转移给下届政府。这种不以风险责任的界定为基础的风险转移，导致风险快速积聚和集中，使公共财政风险悄无声息地急剧放大。“风险大锅饭”是当前经济体制和行政体制的根本缺陷，也是导致公共财政风险呈不断扩大趋势的深层原因。如何打破“风险大锅饭”应成为今后深化改革的核心内容。
四、财政体制风险的表现分析
财政体制风险，是指财政体制的不确定性或其自身的缺陷可能会给国民经济造成的损失。财政体制风险的大小，可以用财政体制可能造成的损失或产生的负面影响的大小来衡量。当然，要具体量化体制的损失是极为复杂和困难的。但量化上的复杂和困难，并不意味着概念本身的不对或无用。过去在社会科学中有许多概念都是很难用数学来精确计量的，但随着经济科学的发展和发现，人们的经济活动，作为人的集合行为，是可以表现出一定的数学规律的，也是可以用数量来进行描绘的。财政体制造成的损失包括由体制造成的各种弊病，从某种意义上讲，这些弊病便是财政体制风险的表现形式，主要有了以下几方面：
（一）地区间财力不平等程度加剧
地区发展不平衡是各国经济发展的普遍规律，中国经济的发展也不例外。改革开放以来，东部率先发展，带动了中西部的发展。同时，东部地区与中西部地区的差距也相对扩大[20]。东部在全国所占的经济总量份额不断提高。东、中、西部人均GDP差距迅速扩大，中、西部地区趋于相对贫困。
造成这种情况的原因，除了东部地区本身所具有的良好区位优势和人力优势外，也得益于这些年来财政体制的改革。从20世纪80年代实行财政承包制以来，由于承包制中收支基数核定的方法基本上沿用传统的基数法，即以上一年或上几年的收支决算数为依据来核定上交或补助的数额，这样，不管地方收支是否合理，都予以承认。加上地区之间经济发展不平衡，财政收入增长快慢不同，各地区在财力分配上的差距拉大。经济实力差的地区，财力增长相对较慢，对经济的投入能力也相对较弱；经济实力强的地区，财力增长较快，对经济建设的投入能力相对较强。这样，就会进一步拉大地区间经济发展的差距，扩大贫富差别。
2009年全国有819个县存在基本财力缺口，缺口额达894亿元。从2010年开始，财政部采取以地方为主、中央财政适当奖补的办法，引导各地对县级政府“托底”保障。近年来，中央财政不断加大对县级基本财力保障的投入力度。2010—2013年，分别安排奖补资金475亿元、775亿元、1075亿元和1525亿元，在中央政策和资金的引导下，各地通过调整省以下财政体制、完善省以下转移支付制度等方式，使县级财政运行状况得到明显改善。截至2012年底，基本财力缺口县仅剩8个，缺口资金1.2亿元，基本实现了让县级政府吃上“低保”的既定目标。“缺口”补上后，下一步工作重点将是逐步提高保障水平，改善县级财力均衡度。从全国看，目前地区间县级财力分布并不均衡。按照总人口计算的县级人均公共财政支出，高的地区与低的地区相差近20倍；即使是同一省份内，部分地区也有近5倍的差异。
（二）改革的协同性问题潜藏风险
“省直管县”财政体制改革作为1994年财政体制改革的一个延续，为省以下的政府间财政关系处理提供了制度依据。然而由于“省直管县”改革起初仅是一种地方创新活动，所以当这一改革被提升到国家层面时，必然与同期正在推进的其他改革存在一个协同问题。既然有协同，就一定存在风险，风险大小随改革间协同难度累进上升，严重时可能会导致整体改革停滞或强制性二次改革。这种因协同问题产生的风险集中表现在如下三个方面。
一是“省直管县”财政体制改革对发展方式转型带来的潜在风险。中国经济增长的显著特征，就是政府主导。长期以来，中国经济增长方式粗放，主要表现为基层政府推动经济增长行为或决策粗放，而后者又源于中国分权型经济和集权型政治体制，以及上下级政府间财政收入分成合约制度安排。由于“省直管县”财政体制改革是在上述体制制度框架内进行的，所以不仅不会降低政府粗放式竞争行为，而且会进一步强化县（市）政府间业已激烈的竞争关系。竞争行为的粗放度在资源约束相对更紧和管理能力相对较弱的县（市）政府层面将会更高。所以，“省直管县”财政体制改革可能会激发县（市）政府新一轮粗放式发展。
二是“省直管县”财政体制改革对地区间协调发展带来的潜在风险。地区间持续扩大的发展差距，与中国1994年以来分权型财政体制有关。在“省直管县”财政体制改革前，地区间发展差距在相邻县（市）间相对较小，所以尽管在宏观上地区间发展差距非常严重，但在微观上这种差距因某种体制安排却保持相对稳定。在“省直管县”财政体制改革后，这种情况可能会发生变化。因为新体制有可能会强化邻近县（市）政府间竞争，使政府间竞争逐步趋于原子化。原子式竞争格局的形成，不仅使县（市）间经济发展差距开始扩大，而且破坏了公共服务领域内均等化机制。所以“省直管县”财政体制，在某种程度上可能会增加地区间协调发展张力。
三是“省直管县”财政体制改革对以城带乡发展战略带来的潜在风险。城乡差距扩大威胁到农村社会稳定。只有中心城市带动一体化发展，城乡隔阂和发展差距才能真正得到有效解决。但在现行体制下，“省直管县”财政体制改革可能会造成中心城市发展萎缩。因为“省直管县”财政体制无形中分割了区域内有限资源，造成中心城市难以实施一体化发展战略和发挥经济集聚功能，同时原子式竞争形成块状化县（市）发展格局和对立型市县财政关系。所以“省直管县”财政体制改革后一种可能的状态是，中心城市得不到发展，辐射作用和集聚功能迅速弱化，县（市）经济增长受规模约束难以持续，农村发展空间难以拓展，出现更加固化的城乡分割发展格局。
（三）地方政府面临资金链“大考”
2013年6月，全国政府性债务达20.7万亿元，考虑或有债务后，全国各级政府债务约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.9万亿元，政府性负债率为36.4%，远低于国际上通行负债警戒线的60%。尽管风险在可控范围之内，但资金链“大考”所产生的溢出风险仍不可小觑。地方债务风险不在于规模，而在于价格和利率风险所导致的金融脆弱性。根本而言，地方债务的流动性风险，体现在地方资产负债表的期限错配和资产收益低下。资产方往往是期限较长的固定资产投资，现金流不足；而负债方则是各种类型和期限的债务。随着宏观调控的持续推进，特别是平台贷款“降旧控新”的管理，新借债务可能期限缩短而资金成本偏高，因此地方债务看似是债务问题，实际上对整个社会的溢出风险非常大。
从资金结构来看，54%的地方政府贷款期限在5年以上，2011—2015年，大量地方债将进入还本付息期。2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013—2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。
从债务分布来看，政府负有偿还责任的债务在2011年和2012年到期较多，这直接导致地方政府这两年还本付息压力较大。根据模型预测，2014年以后，地方政府在渐渐出现资金缺口（地方可支配收入-地方支出-还本付息）。即使考虑到借新还旧，即部分资金缺口可由银行新增信贷进行弥补，2015年后也逐渐出现了绝对资金缺口（地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息）。
以2014年美联储退出QE为标志，全球利率中枢在逐步抬升。根据美国国会预算办公室（CBO）预计，美国10年期国债收益率可能在未来几年中高于5%。由于全球利率是以美国利率为基准的体系，随着未来几年美国真实利率趋势性上行，全球低利率环境很可能会在几年内结束，这将会大大抬高中国利率的整体水平。对国内而言，随着利率市场化加速推进，利率上升压力将进一步凸显。从国际经验看，利率市场化初期，无论是发达国家还是发展中国家，利率普遍上升。世界银行统计数据显示，以名义利率衡量的20个国家中，15个国家名义利率上升，5个国家名义利率下降；以实际利率衡量的18个国家中，17个国家实际利率上升，仅1个国家实际利率下降。下一步惊险一跃是存款利率上限放开，利率市场化以后，存款利率将逐步和理财接轨。目前，3个月理财产品预期收益率是4.6%，但是3个月的定期存款利率约是2.8%，利率还面临较大的上升压力，这使得高利率下的债务偿付压力越来越大，并对实体融资产生较大的“挤出效应”。
据统计，2013年中国地方债务到期还款3万亿元，同比增长超过60%，约占当年地方财政收入的50%。随着2014年平台融资集中到期，到期债务规模增长更快，而财政收入增幅难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台面临着更大的还本付息压力。
（四）高度重视实体部门债务风险
事实上，相比地方债务风险，实体部门的债务风险更值得重视。当前，无论是中国的金融部门还是非金融部门，无论是政府部门还是私人部门，都面临着巨大的资产负债表压力，高债务杠杆模式已经变得不可持续。高杠杆对应信贷过度投放与结构失衡。目前，中国的信贷规模已经名列世界第一，中国的M2与GDP之比达到2，远超过日本的1和美国的0.7。当前，中国国有企业信贷占GDP的比重达130%。中国社会的信贷杠杆在2008年之前的若干年一直都维持在150%的水平上，且波动幅度不大，其中企业信贷占比为96%。2009年以后，信贷规模出现了快速上涨，2010年升至124%，2012年升至130%。信贷资金投放一直存在“重大轻小”的结构性矛盾。金融机构尤其是商业银行的巨额利润，很大程度上成为以制造业为主体的实体经济的资金成本，这对实体部门造成了明显的“挤出效应”。与其他经济周期一样，债务周期也有自身规律，一般而言，负债会提高当期需求，带动收入和资产价格的上升，改善经济体的偿债能力，经济预期回报较高则会有更多债务需求，形成一个正反馈的加杠杆周期，去杠杆正好相反。转折点往往是资产价格不断上涨的预期开始转向，背后是货币政策收紧应对资产泡沫。企业部门的债务周期表现为产能周期。典型的产能周期是企业对未来预期上升，增加借贷，扩大产能，供给增加，利润下滑，企业去杠杆、去产能。企业部门的乐观预期如果受到普遍认同，则可能造成社会产能过剩危机。
20世纪70年代后，美国发生了4次产能过剩危机，都对经济造成了一定的打击。目前，中国实际产能利用率仅为70%左右。企业高债务杠杆与中国投资驱动模式存在极大的正相关性。本轮中国国有企业杠杆比例高是2008年以来中国大规模投资刺激之后出现的现象。2008年全球金融危机使中国一直以来“大进大出”的经济循环被打破，在这种情况下，“周期性和结构性”产能过剩的叠加使矛盾进一步凸显。中国国有企业面临的宏观环境发生了结构性改变，特别是对于大企业而言，黄金增长期已趋于结束。从趋势上看，人口年龄结构变动导致的劳动力供给的变化、由政策和人口结构导致的储蓄率变化，以及由劳动力再配置格局导致的全要素生产率都会出现变化。当前，对于大部分制造业企业而言，“人口红利”优势将会逐步衰减，劳动力供给增速下降，劳动力成本提高，整体经济进入了生产要素成本周期性上升的阶段，工农业产品的剪刀差正在供求不平衡推动下逐步回补，这样工业企业部门的利润有可能越来越薄。而在企业盈利大幅下降的同时，一些大企业却寄希望于通过借贷进行资本套利。
数据显示，截至2012年底，中国非金融部门借入的外债余额约为4879.38亿美元，以当年汇率平均价计算，折合人民币3.07万亿元。企业部门通过非正规渠道借入的外币私债可能存在相当规模（比如通过境外募资，然后与国内企业在境外机构进行货币互换交易转入境内）。在过去的人民币渐进升值过程中（特别是近3年），由于美元的利率水平较低，其贷款利率甚至低于人民币的存款利率。因此，如果负债外币化，企业可以轻易地从中获得显著收益，这是当前企业如此热衷于借贷的一个重要原因。
此外，国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得渴望得到资金的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台和政府驱动投资的行业，特别是大型国有企业。这一方面导致了政府、大型国有企业资产负债率的大幅上升，资产负债表出现了明显恶化。与此同时，由于“预算软约束”的存在，也导致金融资源过度倾斜，继续错配到产能过剩的大型国有企业之中，由于国有企业与政府之间的关系始终无法理清，即便在实施自负盈亏之后，也可以享受政府的隐形担保，这样就大大推升了这些企业的资产负债率。
另一方面，“政府失灵”的效应也进一步凸显出来：地方政府的政策性补贴，扭曲了要素市场价格，压低了投资成本，体制上的根本性弊端扭曲了地方政府和国有企业的投资行为，大量增量资金投向投资驱动型领域，造成了普遍性的结构性生产过剩和投资效率与资源配置效率的下降。实体部门的“去杠杆”，特别是国有大型企业的“去杠杆”，涉及中国投资驱动型经济增长方式的改变，投资效率与资源配置效率的提高，以及对“政府失灵”的矫正，中国必须着眼于解决债务依赖型增长的制度成因，而这一过程确实还任重道远。
【注释】
[1]杜丽娟：《2013年财政赤字破纪录，营改增扩围减税规模过千亿》，《中国经营报》，2013年1月26日。
[2]《2014年全国财政赤字拟增至1.3万亿》，财新网，2013年12月17日，http://economy.caixin.com/2013-12-17/100618480.html。
[3]《1.2万亿“安全赤字规模”解读》，《新京报》，2013年3月27日，第B10版。
[4]一般情况下，税率越高，政府的税收就越多；但税率的提高超过一定的限度时，企业的经营成本提高，投资减少，收入减少，即税基减小，反而导致政府的税收减少，描绘这种税收与税率关系的曲线叫作拉弗曲线现象。
[5]章江益：《财政分权条件下的地方政府负债——美国市政公债制度研究》，中国财政经济出版社2009年版，第1—6页。
[6]《欧盟公布2012年债务和赤字数据》，中国网，2013年4月22日，http://news.china.com.cn/live/2013-04/22/content_19640447.htm。
[7]《欧盟发布2012年赤字债务数据 成员国经济状况不容乐观》，国际在线专稿，2013年4月23日，http://gb.cri.cn/42071-04/23/6611s4093103.htm。
[8]《2014年中国财政赤字规模拟增长至1.3万亿元》，《东方早报》，2013年12月18日，第A 26版。
[9]《今年国债发行或破万亿》，《新商报》2013年1月22日。
[10]影子银行：指游离于银行监管体系之外、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系（包括各类相关机构和业务活动）。影子银行引发系统性风险的因素主要包括4个方面：期限错配、流动性转换、信用转换和高杠杆。
[11]③④ 《机构称2015年中国债务将占GDP比重将升至245%》，新浪财经，2013年5月13日，http://finance.sina.com.cn/china/20130513/211515446243.shtml。
[12]《机构称2015年中国债务将占GDP比重将升至245%》，新浪财经，2013年5月13日，http://finance.sina.com.cn/china/20130513/211515446243.shtml。
[13]《中国地方债规模成黑箱》，价值中国网，2013年5月13日，2013年5月3日，http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2013-5-3/202279.html。
[14]向松祚：《为什么中国不会爆发系统性金融危机》，《第一财经日报》，2013年9月23日。
[15]《中国隐性地方债务难统计 部分地区偿债存疑》，新华网，2013年5月20日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/20/c_115825302.htm。
[16]《中国地方债规模成黑箱》，价值中国网，2013年5月30日，http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2013-5-3/202279.html。
[17]《审慎看待地方政府债务风险》，中国经济新闻网，2013年10月15日，http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1994415.shtml。
[18]财政悬崖：该概念由美联储主席伯克南于2012年2月7日在国会听证会上首次提出，是指美国将在2013年1月1日同时出现税收减少与开支增加局面。
[19]这是收录在由中央文献研究室编辑的《十八大以来重要文献选编》上册中，一个习近平同志未公开发表过的谈话中的片段。
[20]按照我国经济学术界公认的分类，我国东、中、西部三大经济带的划分（不包括台湾、香港、澳门）如下：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省、区、市；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省、区。西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆10个省、区。
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