国外财政安全监测预警管理的具体分析

国外财政安全监测预警管理的具体分析_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

一、美国的财政安全监测预警管理

美国是典型的发达国家。众所周知，它在预算管理方面的制度创新和实践具有典型性、示范性。同样地，针对近年来的财政安全隐患，它在制度建设和管理上也走在各国的前面，形成了一套较为成熟的管理模式。

（一）风险预算和对或有债务的控制

20世纪80年代，为了应对政府或有债务和相关风险，美国政府采用了一种平行预算制度。尽管这种预算制度和常规预算制度是相分离的，但政府或有债务预算仍然是由国会批准的。这种平行预算制度限定了新授权贷款总量，并且分配给各个专门的项目和机构。这种分离式预算制度在20世纪90年代早期进行了合并。1992年，美国政府又为直接和担保贷款设置了新的预算规则。这种规则的目的在于使各种支出方式中性化，使选择拨款、直接贷款和担保贷款之间没有差异。这是一种以成本编制预算的方式，类似于荷兰的现行体制。美国的这种制度只限于直接贷款和担保贷款的风险估算和控制，并不适用于其他或有债务。

在预算控制方面，总统预算管理办公室和国会预算办公室均进行预算展望，以便预测未来预算的盈余和赤字。不过，美国没有中期财政计划，这是因为总统和国会年年进行争斗。按照美国的预算制度，负债是基于授权而招致的，并不是因权责发生制而产生的。例如，社会保障资金是独立于预算之外的，其长期资金流动预测通常被用来决定其“生存能力”，但这种预测只是基于现收现付制度而不是基于权责发生制。直到1998年，美国才首次发布了综合性权责发生制公共财政报告和高质量的审计报告。由于会计和预算是相互分离的，美国的财政报告和预算没有联系。在美国，主要的债务是国家债务、退伍军人和联邦公务员的津贴，以及环境清洁费用。债务究竟属于直接债务还是或有债务，主要是基于对债务发生的可能性的评估。主要的或有债务是贷款担保，如住房和教育。或有债务是和承诺一起汇报的。1990年的美国贷款改革法案提供了处理贷款的预算规则，即贷款或贷款担保必须基于资产的净现值，在估计政府成本时考虑贷款违约和相应的补贴。在对此进行评估时，政府机构的能力是关键。

（二）监控下级的公共财政安全隐患

美国在20世纪70年代和80年代，经历了许多重大的地方政府违约事件，如1975年纽约市债券违约、1978年的克利夫兰违约还有1983年的华盛顿电力公司违约等。为此，美国政府间关系顾问委员会（ACIR）对地方财政危机问题进行了一系列的研究，并向各州提出了加强对地方财政的监控，以防止地方财政危机的建议。俄亥俄州采纳了该委员会的这一建议，并建立了“地方财政监控计划”体系，并且对该体系赋予了法律地位。在1979年通过、1985年修订的《地方财政紧急状态法》中，详尽地规定了这一监控体系的操作程序。

这一监控体系是上级政府对下一级公共财政状况的一种预警系统，以防止州以及所辖地方公共财政陷入更深的困境。

其具体的操作规定如下：州审计局是负责“地方财政监控计划”体系执行的机构。它工作的第一步是对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否进入紧急状态。其判断依据是，按罗列的三种情况，如果地方财政符合其中之一，则审计局应宣布该地方财政进入“预警名单”。这三种情况是指：

（1）应付款比例过高。这里有两个指标：一是在财政年度末，普通预算中逾期超过30天的应付款在减去上一年年末预算节余后，超过这一年预算收入的1/12。二是截止到财政年度末，普通和专项预算中逾期超过30天的应付款，减去普通及专项预算节余额后超过该财政年度的可使用收入的1/12。符合这两个指标的其中之一就属于符合这种情况。

（2）赤字的比率过高。即上一财政年度的总赤字，减去所有可被用以弥补赤字的普通和专项预算的资金，超过本年度普通基金预算收入总额的1/12。

（3）可用的财力不足。即财政年度末，地方政府金库所持有的现金及可售证券，减去已签出的支票和担保余额，其价值少于普通和专项预算的节余额，而且此差额超过前一年财政年度金库收入的1/12。

只要上述情况中的一种或几种出现，州审计局就应发布书面通告，宣布对地方财政进行监视。在州审计局确定上述情况不再存在，并宣布从“预警名单”中将其撤销前，该监控程序一直有效。如果州审计局发现该地方公共财政状况进一步恶化，并达到了“财政危机”的程度，则应将其从“预警名单”中移至“危机名单”。

为了判断该地方财政状况是否恶化，俄亥俄州的“地方财政紧急状态法”对此做了详细的描述，即确定了构成地方政府“财政危机”的具体条件，这些条件大致可归结为以下六种“测试”：一，是否有债务违约，即债务违约达30天以上；二，是否有工资拖欠，即未能在30天内支付雇员的工资（除非2/3的雇员同意延迟支付工资90天）；三，是否要求额外转移支付，即要求从其他地方政府向该地方政府进行税收再分配；四，是否有其他支付欠款，即逾期30天以上应付账款，在减去现有现金余额后，其结果超出前一年普通预算或全部预算收入的1/60；五，赤字规模是否过大，即预算总赤字减去可用于抵补赤字的预算余额，其结果超出前一年收入的1/60；六，现金短缺是否严重，即未承诺支付的现金和可售证券余额大于前一年预算收入的1/12。

在1979年至1985年间，根据这一测试条件，俄亥俄州曾有10个地方政府被宣布处于“财政危机”状态。

根据美国的财政危机法，只要一个地方政府被宣布为“财政危机”，该州就应该成立“财政计划与监督委员会”，由该机构对该地方公共财政管理进行监督和控制。在该委员会进行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官（同时也是该委员会的成员）必须向监督委员会提交一份财政改革计划。这一计划包括：消除目前财政危机；消灭所有预算赤字；收回被挪用的投资基金和专项基金的资金，恢复这些基金的余额；避免今后出现财政紧急情况；恢复地方政府长期发行债券的能力。

“财政计划与监督委员会”的主要权力和责任是：（1）审查所有税收、支出和借款政策，要求其完全符合财政改革计划。（2）确保会计账目、会计系统以及财务程序和报告符合该州审计长的要求。（3）协助地方政府调整债务结构和发行债券。通过这套监控体系，中央财政对地方政府的财政状况进行了详尽的监控，帮助地方政府避免更为严重的财政问题，从而也避免中央财政自身陷入困境。但是，这套监控体系也还是有缺陷的：一是缺乏一定的前瞻性。这些系统所用的指标是过去的财政收入、支出以及债务，未能反映未来的趋势。二是缺乏完整性。监控系统的数据来源有相当大的局限性。它们的数据来自于传统的政府会计，即这些数据只反映了地方政府的现金流量和直接债务，而对地方政府的或有负债没有反映或反映甚少。

（三）美国两党的财政交锋分歧严重

自从2011年共和党重新夺回国会众议院主导权之后，共和党希望美国财政基调从“花钱”转向“省钱”，以解决美国所面临的中长期债务问题。而奥巴马总统所属的民主党政府则希望延续宽松财政政策基调，以确保在短期内降低失业率并提振经济增长。美国两党财政交锋至少有三个分歧点：

首先，联邦政府的2014财年从2013年10月1日开始，如果国会不能在此之前批准预算，联邦政府的非核心部门将要关门。

其次，医改是奥巴马执政第一任期中最重要的政绩，但这一改革遭到共和党极力反对。共和党控制的众议院在2013年9月20日投票通过的临时拨款议案中，禁止给奥巴马医改项目拨款，白宫和民主党掌握的参议院对此强烈反对。

最后，负责通过发行债券来给美国政府融资的美国财政部已经迫近16.7万亿美元的公共债务发债上限，如果国会不调高这一上限，美国国家债务可能面临违约风险。美国财政部长雅各布·卢就多次敦促国会必须在10月15日前后上调公共债务上限。而共和党人希望将调高公共债务上限与实施奥巴马医改延期一年等内容相捆绑。

（四）美国调高债务上限与临时拨款

在1917年之前，美国财政部发行每一笔国家债务均需得到国会批准。在第一次世界大战期间，为了方便美国财政部发债，美国国会于1917年设立了公共债务上限机制，即国会一次性批准财政部一定额度的发债指标，财政部可以在不超过该上限前提下，自行掌握发债节奏。

调高公共债务上限相当于国会为财政部发行国家债务设置了一个需要不定期审批额度的“弹簧门”，这也成为反对党要求总统进行财政改革的筹码。2011年共和党利用调高债务上限的时机要求奥巴马政府大幅削减开支，对此双方进行了长期博弈，最终造成资本市场剧烈波动，并导致标准普尔历史上首次下调美国3A级主权信用评级。

奥巴马强调，历史上美国的公共债务上限已经调高超过100次，共和党不应以此来要挟。但众议院议长博纳则表示，在里根、老布什、克林顿等总统任内，调高公共债务上限都曾与政府削减赤字的谈判相捆绑。

如果在新财年开始前，白宫提出的联邦政府年度财政预算未获得国会批准，国会将批准为期数月或数周的临时拨款议案，以维持政府短期运营，同时给两党的协商赢得时间。

众议院共和党人2013年9月20日通过一个为期两个半月的临时拨款议案，让白宫有经费运行至12月15日。而参议院多数党领袖里德2013年9月24日表示，他倾向于参议院通过一个为期一个半月的临时拨款议案，让白宫有经费运行至11月15日。

根据美国立法程序，在年度财政预算没有获批的情况下，参众两院必须通过完全相同版本的临时拨款议案并送交奥巴马签署生效，方可保证联邦政府免除关门危机。

（五）财政交锋白宫关门与债务违约

白宫关门在美国并非新鲜事。近三十多年来，有十余个年份美国联邦政府都因为两党预算争斗而出现或长或短的关门现象。在克林顿总统执政的1995年11月和12月，白宫被迫两次关门，其中第二次关门近一个月，美国大量民众因此怪罪共和党，这成为助力克林顿连任的东风。此后，美国两党都将白宫关门视为“红线”。博纳已经多次强调，共和党不愿因为财政交锋导致白宫关门。

美国国会研究所的数据显示，1995年12月至1996年1月初的白宫关门给美国造成了超过14亿美元的经济损失，约28.4万非核心政府部门职员停工，部分公共服务被迫延期或取消。

如果国会不在2013年10月1日前批准新财年的临时拨款议案，联邦政府的非核心部门将要关门，例如美国国家公园将会关闭，美国人申领护照等公共服务也将受到影响，但是总统核心团队、国会、军队、边防、公共安全等核心部门的运营不会受此冲击。

美国穆迪分析公司首席经济学家马克·赞迪2013年9月24日在国会作证时说，和白宫关门相比，美国发生债务违约的外溢影响将更大，其可能会造成房屋抵押贷款利率上升和股市承压，国际投资者将质疑美国的财政信誉，美国国有企业招聘新雇员的积极性将受到打击，银行发放新贷款的意愿将下滑，美国民众的日常消费将趋向谨慎。

二、巴西的财政安全监测预警管理

在过去的几十年中，巴西政府可谓步履维艰，其经济困难来自财政危机。在此期间，巴西经历了三次严重的地方债务危机，导致了中央财政的损失。在1998年债务危机后，巴西参议院签署了78号法案，明显加强了对地方借贷的监督和控制。地方政府借贷受到了严格的限制，其主要规定有：

（1）借款渠道的限制：地方政府不允许向该政府所有的企业和供应商借款。

（2）借款额度的限制：借款额必须小于或等于资本性预算的规模。

（3）新借款额的限制：新的借款不得超过经常性净收入的18%，偿债成本不得超过经常性净收入的13%，债务总额必须低于经常性收入的200%。

（4）借款信用的限制：借款政府的财政收入超过非利息支出（基础性盈余）。曾违约者不允许借款。

（5）政府担保度的限制：政府签发担保余额必须低于经常性净收入的25%。

（6）短期往来款的限制：短期收入预借不得超过经常性净收入的8%。

（7）新债券发行的限制：除展期以外，禁止发行新的债券。

（8）债券偿还比例限制：债券到期时至少偿还余额的5%。如果借款政府的偿债支出小于经常项目净收入的13%，则必须在债务到期时偿还10%以上的余额，或者将偿债支出提高到13%的经常性净收入。

1999年9月，巴西国家金融管理委员会又颁布了2653号规定，对地方政府向银行借款实行了一系列的具体限制。这项规定主要包括两个内容：一是授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款；二是授权中央银行具体执行参议院的78号法案关于对地方政府借款监控的条款。也就是说，所有向参议院提出的借款申请首先须交中央银行审查。中央银行在收到申请后的30天内对地方政府的财政状况进行分析，如果符合相关条件再由中央银行将其申请和中央银行给出的建议提交给参议院。根据分析，如果提出申请的地方政府有违反78号法令的任何一条要求的情况，中央银行便有权拒绝向参议院转交申请。

在这一套体系下，只有那些负债和投资均很少的少数地方政府才有权借款。当然，这个新体系也还是带来了一些新的问题。它一方面增加了政府间的干预，使地方政府反过来更加依赖中央政府。另一方面，新体系保留了参议院作为特例批准借款的权力，这里就隐含了一定程度的人为因素，并有可能加剧政治博弈。

三、哥伦比亚财政安全监测预警管理

在20世纪的下半叶，哥伦比亚开始放松了预算约束，由此产生了大量的或有负债。为此，该国的国家计划部于1999年改进了资产负债表。新的资产负债表要求同时列示明确的、现有的负债和隐性的、潜在的负债，以准确地反映日益增长的财政赤字情况。通过相关的统计和分析发现，哥伦比亚的财政管理制度存在着严重的缺陷，是导致大量或有负债产生的制度根源。

为了更好地测算或有负债，政府找出了形成或有负债的最大项目，把管理重点放在了这些项目上，并出台了包括评估、预算、存款计划、国家机构意外开支准备基金（contingency fund）等相应措施。评估的方法是哥伦比亚公共信贷理事会和国际顾问共同确定风险量化的方法，1个总的方法和4个分别与道路、能源、基础医疗、饮用水部门有关的具体方法。

评估的目的在于确定或有债务预期的现值规模，并按照风险来源和债务偿还安排来细分或有债务。这有利于扩展资产负债表，确认或有债务。在评估的基础上，政府制定相应的担保政策，对所承担费用进行量化并纳入预算之中。不过，债务偿还是要按照支出列入预算，而不是按照投资列入的。

从预算的角度来看，这种预算制度的变革导致预算列出的投资减少。公共信贷理事会批准的存款计划决定了能够提供给意外开支准备基金的存款规模和时间。这一系列的支付需要按照时限建立一个资产分布格局以抵销所发生的或有债务。这种安排能够确保资金的流动性，因而能够保证提供未来一两年内出现的或有债务的所需资金。

意外开支准备基金用于偿还或有债务，其资金来源于公共部门的出资或存款。基金中的存款按照项目和各自的风险程度进行划分。因此，不同部门的存款并没有被混同。如果不出现或有债务，或者或有债务不再上升，公共部门的资金要么被退回，要么被转用到其他项目上去。

哥伦比亚是美洲地区分权程度最高的政府之一，其地方政府总支出占全国支出的40%左右。在1993年以前，哥伦比亚地方政府的借款只需履行规定的手续而不受财政部的限制。在1993年，哥伦比亚出台了80号法案，要求金融机构监视地方政府的偿债能力。根据这一法案的要求，银行为地方政府贷款评级并监控用于地方政府借款担保的数量和质量。1997年，又出台了第358号法案，对地方政府债务做了具体的限制。其主要内容为：一是地方政府资金流动性指标限制，即地方政府的利息支出与操作性盈利之比；二是中长期债务可持续性指标限制，即债务余额与预算经常性收入之比。

四、新西兰的财政安全监测预警管理

新西兰对财政安全隐患管理的一个重要特色是建立了一套政府或有债务核算和报告体系，新西兰是目前世界上少数做到这一点的国家之一。新西兰在1994年通过了财政责任法，该法案要求中央政府在其年度和每半年度的财政报告中应当包括或有债务的报告，并连同其他报告一起提交给议会，并且要在大众媒体互联网上发表，公之于众。

财政法案首先强调的是公共财政的管理原则，即谨慎的债务水平，保持适当的政府资产净值以缓冲未来可能出现的不利因素，谨慎管理财政安全隐患，有理性预期和稳定的收入。净值是政府总资产与政府总债务的差额，不仅仅是财政资产和债务的差额。为此，政府建立了有关财政取向和长期财政目标，以及它们对财政原则的符合程度的政府报告制度，同时要进行类同于中期支出计划的财政经济展望和必要的选举前财政报告。

新西兰的年度财政报告是建立在权责发生制（accrual basis）基础之上的，反映会计和预算的现实。财政报告中的或有债务报告明确区分了可以计量的（显示最大规模）和不可计量的，涵盖了国有企业的所有或有债务，并且说明了或有债务的总规模和探讨其发生的概率。与此同时，还用分立的财务报告分别显示每个部门和机构的详细或有债务。债务包括了公务员年金计划的缺口，但没有包括所有年金计划的缺口。

财政报告阐述了从前一个财务报告以来的或有债务变动情况。所有财政报告的内容，包括或有债务都需要经财政部证实。政府各个部门的职责是保管一个记录或有债务的账簿并且保证其完整性和真实性。这些或有负债的覆盖范围包括新西兰储备银行（中央银行）、国有企业以及王国政府机构（中央政府的预算内机构）。报告中所含的主要或有负债项目的解释如下文：

对担保和赔偿的解释是：政府为地方政府或企业在国内外借款提供的担保；来自私人公司和个人的有关财产坏损或价值损失的索赔要求；政府提供的存款保险。

对未缴资本的解释是：政府对国际金融机构（例如亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行和世界银行）的未缴认的股款。

对诉讼程序和纠纷的解释是：政府机构（例如政府部门、警察、军队、税务机构、社会福利机构等）和国有企业由于在诉讼判决中败诉而可能被要求支付的利息和本金。

对其他可量化的或有负债的解释是：政府机构补助和赔偿的履约部门的或有负债；公民由于人身伤害向政府要求的索赔；政府向国际金融机构签发的应付票据；向国有企业要求的其他索赔。

除上述可量化的或有负债之外，中央政府还必须提供其他无法量化的或有负债的详细资料。

新西兰通过对或有负债的报告，弥补了政府会计只能反映地方财政现金流量和直接债务的不完整性，为全面监控地方财政安全隐患提供了有效的制度保证和技术操作手段。

五、捷克财政安全隐患监测预警管理

与新西兰一样，捷克共和国也是对或有负债建立了核算和报告体系的少数几个国家之一，该国以其预算的平衡而著名。但是，大量资金的预算外运行又是该国财政管理上的一大特色，其或有负债也主要以某些机构借款的形式在预算外累积起来。这些机构将其所借的资金用于公共项目投资或政府支出，其形式包括政策性贷款、购买资产、利息支出等。这些职责的主要承担者分别是：联合银行、捷克投资公司和国家不动产基金。这些机构以发行债券和向国有银行借款的方式筹集资金。

1999年中期，捷克政府开始建立一种监测预算外债务和后续性财政安全隐患的制度。捷克共和国通过对政府或有负债的量化估算，弥补了预算会计难以反映的或有负债项目，也很大程度上解决了由于预算外资金大规模运行可能引起的信息不全面的问题，降低了中央财政的安全隐患度。捷克共和国还根据预算外担保造成的对预算的冲击，以及可能由此造成的更大的财政安全隐患，区分了隐性的担保和显性的担保，建立了财政安全隐患矩阵。

捷克共和国对财政安全隐患的管理，还包括对真实赤字（T rue fiscal deficit）的测算。其方法是通过明确“隐性”赤字的涉及部门或项目，对“隐性”赤字来源进行数量汇总。该国所确定的“隐性”赤字主要包括两个方面：一是由特殊的预算外机构和国家财产基金（NPF）所花费的支出；二是通过政府担保的隐性补助。可见，由于前述构成“隐性”赤字的两个因素的存在，捷克共和国的预算承担了相当大的压力，这可以从前些年已经发生的相关机构请求预算补助得以证明。如在1998年KOB银行机构损失了144亿捷克克朗，国家为此增发债券予以弥补。该机构在之后的两年中，申请预算补助已经达到了800亿捷克克朗。而且由于新计划的实行，这类预算申请将会继续。政府担保也有同样的情况。近年来的实践表明，捷克政府每年用于满足政府担保的预算申请需要几十亿甚至几百亿捷克克朗。以这两个因素为主的“隐性”债务，最终可能使政府债务扩大。因此，捷克共和国重视对这些“隐性”债务的测算和评估，对防范中央财政的风险是非常有益的。

六、匈牙利的财政安全监测预警管理

相比之下，匈牙利是一个政府支出负担较重的国家，其财政安全隐患管理所担负的任务也显得较重。但是，匈牙利政府的财政安全隐患管理在一定的原则和一整套透明的方法下，取得了较好的成效。

匈牙利政府在财政安全隐患管理中遵循谨慎的指导思想，坚持两个原则：一是重视对隐性债务的测算与管理；二是在预算框架允许的范围内承担新的风险。这样，一方面是对政府债务这一隐性风险有了较为全面的掌握，另一方面对新的公共财政风险有了预算限制。

在缓慢的民运经济改革进程中，匈牙利在出售国有资产时，也表现得相当谨慎。具体体现在：要求现金购买国有资产，而且是逐一出售；国有资产管理局在出售时不保证民运经济企业未来的财务状况；政府虽然承担了一定的担保，但同时保留了一定的储备基金。所有这些，都使匈牙利在民运经济改革过程中有较为稳定的财政状况。

匈牙利对财政安全隐患管理的一个明显特征是具有较高的透明度。这一点既在民运经济以及对民运经济收益进行利用的过程中得以表现出来，也在重建养老金系统这方面得以体现。他们在民运经济过程中进行现金出售，而且将其收益主要用于归还外债，使资金的来龙去脉十分清晰，避免了“暗箱操作”，也使外债风险得以降低，可谓一举多得。

养老金是匈牙利最大的一项隐性负债。重建养老金系统，使政府认识到了原来没有充分显现出来的成本。养老金改革的主要做法是要求新工人到一个全额积累、私人管理的养老金系统注册，而对于原有的工人给予不同的选择：留在原来的政府管理的养老金系统，或转移到新的系统。这样一来，如果许多工人选择转移到新系统，旧体系中的养老金积欠就需要现在偿付，这加大了短期财政压力，但却减轻了以后的财政负担。为了让这项改革顺利进行，政府对进入新系统既做了限制，也采取了相应的鼓励手段。所谓限制是规定只有47岁以下的工人才能选择进入新系统；所谓鼓励是对选择进入新系统的工人承诺其获得的利益至少将等于由旧系统所支付的养老金。这种做法，既考虑了短期内的财政所能承受的压力，也保证了有一定规模的人员进入新系统，确保改革的成效。同时，政府通过在预算中设立相应的专门基金，以保障到期养老金的支付。

基于上述指导思想及其相应的做法，总的来说，匈牙利在转轨时期的财政安全隐患管理是卓有成效的。但是，由于政府主导型的改革，该国政府的财政安全隐患还是相当大的。主要体现在：

（1）预算约束力不够强。

（2）政府在许多情况下成了风险的主动承担者。

（3）政府的公共开支负担过重，债务比率过高，制约着政府负担隐性债务的能力。

（4）政府面对着包括金融部门、私人企业、私人金融公司在内的多种隐性负债，甚至一些过去并未显现的隐性负债正在显现出来。如何减少在转轨时期政府所承担的财政安全隐患，是该国现在必须继续面对的问题。

七、保加利亚财政安全监测预警管理

保加利亚财政部最新数据显示，截至2013年9月底，保加利亚政府债务总额66.72亿欧元，相当于保加利亚当年预测GDP的16.3%，比2012年年底下降了1.3个百分点，处于较低水平。其中，内债总额为29.93亿欧元，相当于保加利亚当年预测GDP的7.3%；外债总额为36.80亿欧元，相当于保加利亚当年预测GDP的9.0%。外债中政府债券总额为17.54亿欧元。同期，保加利亚政府担保债务总额为4.27亿欧元，相当于保加利亚当年预测GDP的1.0%，也处于较低水平。^[2]

（一）保加利亚政府的财政负债状况

保加利亚未来的财政形势或许会经历短期的震荡。这是因为，即使在成功完成了1992—1994年的重组以后，保加利亚仍然是中东欧债务最为沉重的国家之一，且大多数债务是长期的。在保加利亚的债务中（占GDP的83%），大约90%是外债，其中接近一半的外债是布雷迪（Brady bonds）公债，其余的大多数是向国际金融市场的借款，是利率浮动的美元债务。高额的债务成为其财政脆弱性的重要原因，威胁着国家信誉，阻碍其进入国际金融市场。保加利亚面临的财政安全隐患主要是外债风险、经济转轨与重组的社会经济成本，以及与基础建设和能源相关的“投资需求”成本等。

一是外债。大多数美元外债是采取浮动利率的，不仅外债偿付的数额庞大（大约占出口商品和服务的2%—22%），而且期限结构不合理，缺乏灵敏性，很容易产生偿债高峰，造成再融资的风险和困难。尽管保加利亚的美元出口可以暂时确保外债偿还问题，但短期外汇变动的敏感程度明显增加，利率风险很大。国际金融市场上拆借利率上升1个百分点，将在2000—2004年间增加7000万—8000万美元的年度偿还额。如果增加3个百分点，将会使其外债年度偿付率超过25%的国际警戒指标。

二是经济转轨和重组的社会经济成本将成为另外一个财政不稳定的因素。这些财政压力更多地是由国有企业的融资和环境债务引致的，政府在结构重组、民运经济和清理国有企业资产时不得不承担起来。

三是环境以及和环境相关的基础建设。网络和能源建设同时也引发了大量投资需求。这是保加利亚加入欧盟所必需的。到2015年，环境总支出大约需要投资85亿美元，是保加利亚1999年GDP的69%。这意味着政府每年需要投入5亿美元。

四是从中期来看，保加利亚政府就面临着日益增长的养老和健康支出压力。不过，这或许可以通过改革得以减缓。可是，养老金和医疗健康改革会产生巨大的转型成本。如果改革的话，政府的赤字将增加2%左右；如果不改革，成本更高。政府在1999年开始对养老金和医疗健康制度进行改革。养老金改革的目的是通过削减机构、完善制度，实现可持续发展。在医疗改革中，1999年建立了一个医疗保险基金，任务是将卫生保健服务承包给私人和公共医疗系统，以促进二者之间的竞争。通过改革，政府承担了相应的成本，保留了传统的现收现付制，将养老金系统转变为一个新的、由基金组成的系统。

至于隐性债务，保加利亚的规模也不小，不过与希望加入欧盟的其他中东欧国家相比，还是相对轻缓的。政府对国家担保持谨慎的态度。目前，保加利亚政府担保规模约占GDP比重的17%。其中，9%实际上是欠IMF的债务；国内担保中有4%在2001年到期；其余的4%可能在2004年之前造成财政损失。另外，为了促进民运部门的发展，政府担保的负债机构，如国家农业基金、出口保险机构、商业促进银行（business promotion bank）均有负债，不过目前其规模较小，不构成威胁，但可能会在未来产生较大财政压力。

（二）保加利亚的监测预警防范措施

从1997年起，保加利亚成立了货币协调委员会，强化了借贷和担保的限制，不允许国家银行（the National Bank）从事准财政活动，增强了财政的稳定性。货币协调委员会谨慎地控制了来自欧元债券市场的贷款。后来的俄罗斯和科索沃危机推动债券收益率曲线上扬的事实证明保加利亚采取的谨慎借债战略是成功的。在通常的4种公共部门赤字筹资的方式中，即发行货币、消耗外汇储备、对外借款和发行内债，货币协调委员会排除了前二者。这样，内、外债和偶然性收入（如民运经济收入）就成为政府赤字筹资和应对突发性支出的手段。不过，这样一来，在稳定财政的同时，也制约了财政手段的运用。

在金融部门，1996—1997年的恶性通货膨胀和经济危机，以及随后保加利亚国家银行采取的应对措施，有效地清洗了银行部门。接下来的改革措施限制了存款损失和银行破产可能造成的政府显性和隐性债务。从那时起，政府便建立了一个有效的监督制度控制银行的流动性风险和利率风险。银行组合贷款的质量和外汇风险可能会造成一些风险，但不会突出财政安全隐患。

自1998年起，保加利亚全面强化了其债务管理能力。其中的一个步骤是：财政部统一了债务管理职能，由政府债务司专门管理。该部门包括专门来管理和追踪债务、担保和转贷的单位。作为政府的财政代理机构，保加利亚国家银行组织政府债券的发行拍卖和发展二级市场。国家银行和财政部一直在努力提高其债务监控体系的效率。国家银行监控内外债，财政部设有专门的债务数据库，涵盖了包括国家担保在内的整个政府债务。

贷款担保的情况是：保加利亚政府建立了一个调控担保的制度。特别是政府出台了担保登记制度，所有担保都要登记并且注明收益人、贷款人、项目名称、规模、币种和债务偿还期限等，还要发布与政府债务相关的未清偿担保规模的信息。政府也集中了新的担保的审批权限，要求每个担保都要由行政和司法部门、行业部门和财政部审阅和同意。最后，新担保项目经内阁通过和国会授权。不仅如此，保加利亚对担保的总量也进行了限制。根据1997年的482号法令，每年提供的担保，按照面值计算，不超过预期财政收入的20%。后来，又将这种限制改变为按照未清偿担保债务的总规模不超过GDP的20%计算。这使得财政预算在控制总规模的前提下，每个财政年度的新担保规模较为机动了。而且，这种相对宽松的担保总量限制措施也放松了对储备的要求。迄今为止，政府一直保持着谨慎储备的政策。担保储备金按照担保债务偿还额的一定比例体现在国家预算中，1998年和1999年的比例分别为50%和20%。

保加利亚政府担保的不足是：政府担保了全部风险，而不细致考虑这些担保的具体情况和债务人的总负债额。这很容易产生借贷双方的道德风险。

保加利亚的市政府允许借款，但市政借款不得高于其年收入的10%。其中，按照上一个月收入的10%可以以短期无息借款的形式从中央预算借入，其余部分，可以向商业银行和其他市政府筹借，这些借款可以申请国家担保。还有，根据金融市场的发展形势和经证券交易委员会的同意，市政也能发行公债。现行法律没有明确这些公债是否受总体债务规则管束。从南美的经验来看，包括阿根廷、巴西和墨西哥，市场往往认为市政公债隐含着国家担保。如果出现违约现象，市政公债的扩张无疑会增加财政压力。就中央政府而言，市政担保和其他市政负债都会增加中央政府的财政安全隐患，而现行法律也没有管束这些情况。目前，保加利亚政府正在修补这些漏洞。

总的来说，保加利亚政府管理财政安全隐患的制度安排在许多部门是有效的，国会也能很好地审查隐性债务并及时向公众披露信息。未来的财政压力或许会来自法律的漏洞或政府试图包揽所有担保的风险。当然，政府还需要提高对财政安全隐患的识别、分析、减缓和管理等方面的能力。保加利亚政府现在还没有充分意识到其风险的规模和降低风险的急迫程度，并且，如果不实施新的方法，比如公私分享风险机制，或有债务可能会对市场经济产生负面作用，也会对未来政府预算产生不利影响。

八、印度尼西亚和泰国财政安全管理

印度尼西亚和泰国属于那些受1997年金融危机打击最大的国家，它们经历了政府或有债务向实际债务的快速转变并为此付出了高昂的代价。印度尼西亚和泰国的政府债务在1997—2000年间增长了3倍多（韩国和马来西亚的情况也极为类似）。大部分债务来自金融部门的政府隐性担保（为银行部门的注资成本），来自政府对能源和公路的显性担保，来自政府对企业的到期信贷担保。尽管政府在危机后处理了许多到期债务，但新的财政安全隐患也由此显现出来。

（一）印度尼西亚的财政安全隐患管理

印度尼西亚的政府债务由1997年金融危机前的530亿美元（占GDP的23%）上升到2000年的1340亿美元（占GDP的30%）。债务增长量的近3/4是因金融危机造成的新的内债。政府发行了720亿美元公债为银行注资和补充印度尼西亚银行（Bank Indonesia）的流动性贷款。这是弥补过去失误的“欠账”，而不是由新支出引起的。近年来，印度尼西亚用于还债的本息负担超过政府收入的40%，由于近一半的债务是外币债务，而且国内债务的利息和市场利率、通货膨胀挂钩，所以存在着严重的风险。因此，国内利率上升、货币贬值、通货膨胀等因素变动产生的新债务将明显增加政府未来的负担。

2000—2001年出现的政治和经济不稳定，使得印度尼西亚的财政安全隐患更加复杂化，这需要制定一个解决财政安全隐患的制度办法。由于政府债务管理的职能被分散在财政部和印度尼西亚银行等几个部门中，以至于连收集和分析政府债务偿还情况的工作都难以完成。因此，政府决定在财政部成立一个统一的债务管理办公室，并委托其管理政府的各种债务。为了在政府债务和财政安全隐患管理方面形成自己的战略和应对能力，政府债务管理主要考虑下面三个原则：

（1）经议会同意，内阁在债务管理中选择优先考虑的目标，如债务偿还成本的最小化或财政安全隐患的最小化等。

（2）债务管理办公室形成一种分析债务管理目标选择集和可能的后果的办法。

（3）债务管理办公室在政策选择和不同意见中给政策制定者提供可行性建议。

（二）泰国的财政安全隐患管理

泰国的或有债务是依据法律和合同产生的债务（主要包括债务担保和国有企业的其他债务）和因价格支持承诺的支出。主要进行了：（1）金融机构发展基金债务。该机构是由泰国银行建立的，它发行公债为金融机构注资、提供流动性支持和弥补存款保险缺口。按照金融机构发展基金的估计，财政部门需要提供1.1万亿泰铢来偿还债务和支付经营费用。世界银行的估算数字是1.1万亿—1.4万亿泰铢之间。（2）预算外基金债务。（3）泰国银行可能产生的资产净负值。国有企业的亏损、非担保债务、拖欠和延期费用等。政府为大多数非金融企业和特定金融机构的国内外借款提供担保。1999年底，担保债务的总量超过1万亿泰铢。（4）地方政府的或有债务。

泰国进一步加强了其财政部公共债务管理办公室应对政府风险的能力。新的法律授予公共债务管理办公室的职责是分析和积极管理所有的政府债务，包括直接的和或有的债务。主要职责具体为债务偿还预测、现金管理、风险管理^[3]；就如何处理或有债务方面，对政府各部门实施监控并提供相关建议。

公共债务管理办公室配合泰国银行，为政府制定出一个综合性的中期财政债务管理和风险管理计划，随后经政府批准由公共债务管理办公室负责执行。除了公共债务管理办公室外，政府还进行了更加广泛的制度协作来支持政府风险管理。例如在处理政府或有债务时，公共债务管理办公室需要和政府以及泰国银行等几个机构和部门密切配合。公共债务管理办公室在数据收集和信息处理方面需要依靠审计总署、财政计划办公室和预算办公室的合作。对于金融部门的或有债务，公共债务管理办公室需要听取泰国银行和金融机构管理基金的意见。而且，为了确保相关信息的准确获得，财政部已经变革了国有企业、预算外基金和其他公共事业单位等政府机构的财务报告制度。最后，财政部出台了关于国有企业和其他公共事业单位的风险披露和财政安全隐患管理的指导方针。这些指导方针会帮助政府更好地保护国有企业的权益，防止出现意外损失。

九、南非公共财政安全监测预警管理

作为非洲大陆最大的经济体，南非国内生产总值约占全非洲国家经济总量的四分之一，在过去相当长一段时间里，南非都被称为“非洲经济巨人”，矿业、制造业和农业是南非经济的三大支柱产业。在过去近二十年的时间里，南非的经济年均增长率达3%，2005年至2007年更是超过了5%，截至2012年，南非的国内生产总值是1994年的7.4倍。此外，2003—2008年，南非的贸易总额平均同比增速也超过21%。经济的高速增长，完善的金融、法律体系，加上开放的经济环境，促使外资不断涌入南非，成为拉动南非经济的重要动力之一。不过，流入南非的外资，用于直接投资FDI的很少，80%以上都进入了证券市场。

（一）财政风险管理框架

南非的财政安全隐患管理既包括宏观框架，也包括微观层次的管理条款。

1.宏观层次的管理框架

宏观层次的管理框架包括：

——为了确保会计负责而实施的财政管理全透明制度，没有遵循会计报告制度要求的行为被视为犯罪。

——能够提高透明度和可预见性的中期支出框架。

——政府间财政安排，涉及对省级政府借款能力的宪法限制措施和中央政府对省级政府发生的未经授权支出的干预权力。

——对国有企业借款的协调和监督职能。

——对银行和金融部门的管制环境，以使财政免受系统性风险的威胁。

2.微观财政安全隐患管理框架

微观财政安全隐患管理框架包括：

——量化所有金融资产和负债。

——清晰区分或有债务和实际债务。

——严格规制担保行为：在政府无权直接管制私人机构时，不得对私人机构担保；另外，在以下情况下可以提供担保，即政府按照国际条约负有责任时，以及外国贷款涉及国家利益时。

——为了限制担保行为而收取担保费。这也使国有企业能够在同一平台上和民运部门竞争。

——通过设立财政管理法案明确充分的会计责任、清晰的报告责任，以及采用权责发生制会计，包括合并报表。

——在风险承受能力的基础上，划分国有企业不同类别来管理隐性公共财政风险。例如，为民运经济而重组企业；对公共事业采取全成本定价使补贴透明；保险商收取与风险相关的溢价。

（二）监测预警管理方法

南非用财政安全隐患矩阵来识别风险，并列出了一些可行的救助政策措施。

在南非，负责该项责任的政府机构认识到：努力填充风险矩阵中的每个风险项目，可以使政府意识到以前可能一无所知的重要财政安全隐患。

公共账户系统一般只能识别直接债务，不能识别或有债务。国际会计师联合总会（IFAC）1998年的公共财政报告指导草案443段认为：在公司财务报表中，“承诺和可能发生的事情是不能精确鉴定和识别的项目”。债务的精确定义是“由过去事件产生的公司现行义务，履行这种义务将导致资源的流出”。根据IFAC的定义，一项在财务报表中能够被确认的债务只有出现在“它可能导致资源的流出……将会由现行义务的履行引发且数额是在履行过程中能够确实地测量的”的情况下。或有债务不能满足这些标准，因为它们是依赖于未来而不是当前的事件，而且现在不能确实地测量。

十、亚美尼亚财政安全监测预警管理

和其他低收入国家相比，亚美尼亚在20世纪90年代的后半期宏观经济绩效不错，这特别体现在汇率和公债方面。在整个90年代后半期，亚美尼亚的外债仍处于可控状态，而且，在2000—2002年间，其债务状况有明显改善。在低收入的独联体国家中，这算一个奇迹了。

（一）总体财政安全隐患状况

2000年，亚美尼亚外债净现值对出口商品和服务价值的比率为135%，对中央政府收入的比率是177%，而2002年该指标分别为102%和167%。同时其公共财政系统没有受到诸如易货贸易、养老金和其他政府欠债等地区性问题的影响。人们对亚美尼亚预算赤字的估计事实上高于同期对与亚美尼亚相比较国家的估计，而这一原因的解释基于这样的事实：在亚美尼亚，隐性的预算外赤字比其他CIS国家要低得多。亚美尼亚比其他一些经济体更成功之处在于全面减少了准财政补贴，并且将其中相当大的部分纳入经常性预算内管理。这被证明是改变宏观经济趋势的一个重要举措。

亚美尼亚基于权责发生制的合并预算赤字，在1997—2001年间，从以前约占GDP的8%下降到约占GDP的5%。和常规赤字指标相比，政府在1997年对预算赤字做了重要调整，几乎消灭了隐性赤字。但在随后的两年，情况不是很好。1999—2001年，精算赤字水平虽然低于1995—1996年的15%，但仍然接近GDP的7.5%。不过，重要的是隐性赤字自1999年后急剧下降了，并在1999—2001年间维持很少的量。精算赤字的结构也发生了变化，1995—1997年，对外借款占主要部分，之后逐步实现了多样化。

1997年，亚美尼亚主要通过电力部门的改革，对改善公共部门的预算平衡起了关键的作用。尤其自1999年以来，按权责发生制计算的赤字和精算赤字下降速度非常快，同时，这两个赤字指标在整个90年代已经相当地靠近。1995年按权责发生制计算的赤字与精算赤字的比率为1.9，到1997年为1.3，除1998年上升为2.2外，1999年、2000年又降为1.2，2001年为1.3。这意味着未计入预算（包括货币供应）的公共部门运作的合并赤字和公共部门正积累起来的财产（如亚美尼亚中央银行积累的外汇储备）相比已不那么巨大了。通常的财政分析低估了这种赤字状况的改善，原因是忽略了亚美尼亚当局迅速增加的外汇储备。1995年其外汇储备为1.095亿美元，占GDP的8.5%；到1998年，已上升到3.406亿美元，占GDP的17.9%。将外汇储备积累纳入考察范围，对于分析公共财政状况来说，是非常重要的。

（二）亚美尼亚财政监测预警管理的结构

这里主要包括隐性补贴的现状，准财政补贴现状与或有负债的现状。

1.隐性补贴的现状

一是低利率的软预算信贷（soft low-interests budget credits）已经成为政府对苦苦挣扎的国有企业提供隐性支持的一条主要渠道。大多数情况下，这些信贷没有偿还，而是被政府一笔勾销了。该类信贷大部分投向国有能源和公用事业公司，作为其对用户提供具有准公共补贴性质的低价格服务的一种补偿。事实上，这些信贷代表的是传统的预算补贴，应该重新分类并如实列入政府预算账户里。

二是欠税是隐性补贴的另一种重要渠道。亚美尼亚的欠税水平尽管在CIS国家里算是低的，但也构成财政的一项主要负担。1997—2001年间，该类欠款尽管有些被核销了，但年均欠税增长率接近GDP的1%。亚美尼亚的欠税集中在一些纳税大户，到2001年底，30个最大债务人欠税收总债务额的47%和养老基金总债务的56%。能源部门的税收债务总计大约占税收债务总额的1/3。

三是民运经济收益的使用。亚美尼亚政府通过经常预算程序使用了民运经济收益，而且，从特别民运经济账户支出的资金大部分用于每年由预算法律批准的公共投资上。可是，1998年亚美尼亚天然气配售网络公司民运经济就是以天然气与普通股置换的方式重组的，其收入没有纳入公共财政系统。事实上，这是政府近年来最大的隐性补贴。作为一种支付手段，天然气配售公司给政府提供为期4年的天然气服务。同时，政府将该公司提供的天然气作为免费资源提供给电力部门以支持热电厂的电力生产。如果按照市场价格，该补贴的总值约1.237亿美元，平均每年补贴额相当于1998—2001年GDP的1.6%。

四是政府对外借款以支持电力、公共事业部门公司的运作。进口能源而导致的债务是20世纪90年代亚美尼亚外债总量增加的一个重要原因。大约一半的非优惠双边债务，总共大约有800万美元或占GDP的4%，来自能源部门。

2.准财政补贴现状

正如其他CIS国家一样，亚美尼亚的QFAS非常集中于能源和公共事业部门。从历史上看，只要这些公司的准财政补助行为，即低价格提供服务，累积到难以承受并可能导致国家能源供应中断的程度，政府就会被迫介入。政府通过提供额外的财政资金支持这些部门的供求双方，即准财政补贴的提供者和供水、灌溉、运输部门的受益者，也支持制造业中最大的国有企业。这种公共财政支持既可以采取一般性补贴方式，也可以采取隐性补贴方式。不过，从总体上看，政府因自有资源有限难以给予足够的财政补贴，因此，相当部分是通过外国政府借款、E&U部门公司的拖欠（内外拖欠）、减少这些部门的维持费用和资产更新方面的资金来延续的。E&U部门通过两个途径补贴其客户：低价和不收费用。按照CIS国家的地区标准来看，亚美尼亚能源和公用事业的价格补贴是很小的。从1999年开始，这些部门的大部分价格足够弥补各自的运行费用。已有的估计表明，1997年价格补贴的总量相当于GDP的2%，1998年为1.5%，但1999—2000年，价格补贴（主要为灌溉）低于GDP的0.5%（世界银行，2001），其中居民家庭受益为2/3，其余的为商业企业获得。

免费服务实际上已成为准财政补贴的主要渠道。主要公共事业部门每年总的免费规模，1996年相当于GDP的8.7%，1998年相当于GDP的7%。不过，自1999年以来，政府进行了大幅改革，逐步减少了免费服务。2001年，该比例下降到2%左右。由于过度补贴和低效管理而造成的损失，成为亚美尼亚准财政赤字的主要因素。这也是转型国家中的一个共同特点，所不同的是亚美尼亚的赤字稍小些，而且这些赤字相当大的一部分被确认为政府的直接债务，透明度高。为减少部门未清偿债务，政府已经通过各种渠道逐步扩大对E&U公司提供直接的和隐性的补贴。

3.或有负债的现状

政府对商业借贷的担保是构成政府或有债务的核心问题。亚美尼亚大部分的银行信贷通过显性和隐性担保方式贷给了企业部门。虽然目前显性担保被禁止，而隐性担保却很普遍。能源公司是银行系统最大的借方，其份额占1998年以来银行对企业贷款总额的40%。银行贷款规模过分集中在能源部门的原因，首先是来自政府的直接压力，其次也出于银行部门认为能源部门总是会受到政府救助的这种想法。尽管该方面贷款的份额自1998—2000年在逐步下降，但份额总量仍很高。这对银行部门和政府预算来说，都是一个相当大的风险。

防范财政安全隐患的一些建设性措施和其他低收入及能源依赖性国家相比，亚美尼亚的宏观经济和财政纪律比较健全，其原因是准财政活动相对较少：

——在转型的早期，亚美尼亚就引入了一个自由贸易体制，它自动地消除了导致准财政补贴的许多因素，如通过进口配额和多元汇率制度。

——亚美尼亚的税收立法禁止政府为特殊大型企业进行专门的税收豁免。

——自1996年以来，亚美尼亚央行在货币政策上变得更加保守，并且越来越独立于政府。这在很大程度上降低了直接利用中央银行信用和其他干涉方式作为准财政工具的可能性。

——亚美尼亚严格限制地方政府和养老基金的商业借款。

——尽管亚美尼亚的预算外基金仍然很庞大，但已经几乎全部花在政府行政管理上，没有资助企业部门的投资或项目更新上。

——政府差不多已经脱离了非现金替代的陷阱，如严格限制预算延滞支付和纳税大户欠款之间的对冲。

——亚美尼亚的社会保障制度（养老基金）的财政可持续性很强，主要是由于付给大部分退休者的养老金水平非常低。

——银行系统民运经济充分，且规模小，限制了其从某个潜在的银行危机溢出到其他经济方面的可能。

——货币危机的可能性低，因为外汇储备的政策很富有进取性。其外汇储备水平很高，在1997—2001年间，外汇总储备占GDP的比重维持在15%以上。

十一、其他国家财政安全监测预警管理

这里主要谈谈荷兰、加拿大和澳大利亚。

（一）荷兰

荷兰对担保的控制机制是在20世纪80年代建立的，其原因是一系列的财政困难。荷兰以各种方式将担保在政府预算内与常规支出合并编制，即将所有的新担保作为支出记录。依据规则，预算外担保支出曾经要求在预算内按照担保面值预备全额资金，这种预算外担保额现在实际上已经被当作预算支出对待了。这样，由于预算的约束，授权的担保额实际上挤出了同等数额的直接预算支出。事实上，按照全额担保价值纳入预算管理，而不是依照预期担保支出管理，明显的意图是抑制政府担保行为。荷兰预算不仅限制了担保的总额，而且对每个部门的担保额也进行了限制。

（二）加拿大

加拿大的或有债务在1998年已经升到GDP的8%。其中，2/3是贷款和贷款担保，而且大部分是国有企业的。在20世纪80年代，贷款担保造成了大量损失。有鉴于此，荷兰建立了授权担保的标准，包括风险评估、回收率、民运部门的风险和风险共担状况等。预算按照净现值为担保提供支持，此外还包括利息补贴以及其他支持。受保人需要按照估算的未来损失额交纳担保费用和相应的管理费用。同时，预算也限制了担保的总规模，所有担保还需要由财政部长和国会同意。另外，还建立了对担保的常规检查和报告制度，总审计师也要对其进行详细的审查。

（三）澳大利亚

澳大利亚的诚实预算法案规定了财政的中期战略、目标和目的。像新西兰那样，澳大利亚也建立了权责发生制会计和预算月报制度。在预算战略文件中，关于财政风险的说明包括经济、财政预算指标，以及或有债务的变化情况。影响超过2000万澳元的财政安全隐患和或有债务，则单列说明。或有债务分为可计量的和不可计量的两种。预算报告提供了负债的详细情况，主要是债务、公务员津贴和应付未支付的下级政府拨款。