制定公共财政安全战略

财政安全不仅仅是财政部门的安全，也不仅仅是财政运行本身的安全，它更是国家安全的重要内容，是国家政治、经济、军事安全的保障。财政安全战略是为国家安全大战略服务的，在具体实践中，它总是寓于国家安全战略之中。

一、从国家安全的战略高度认识财政安全的重要地位

冷战后国家安全内涵有了新的扩展和深化，国家安全在国际关系中的目标由原先追求单一的军事安全向追求综合安全转变。综合安全是一个国家整体的、全方位的安全，除了军事安全以外，国家经济安全、财政安全、政治安全、环境安全、粮食安全等非传统安全因素占有越来越重要的地位。没有军事安全，其他安全就可能没有保护；而没有其他安全的支持，军事安全也是空谈，不会持久。这说明国家安全手段正由单一的军事力量走向多样化，如政治的、经济的、科技文化的、外交的手段等等。而任何一种安全因素，作为政府保障国家安全的手段，都离不开国家财力的支持。从各国历史来看，从来没有一个国家国库空虚而军事力量强盛的，也没有一个国家公共财政无力而外交强大的。这就是公共财政安全在各种安全因素中的地位所在。

从国际局势看，中国社会经济转轨需要一个长期和平稳定的国际环境，但当今国际形势变化有许多不确定因素，国家安全面临新的严峻考验。科索沃战争的爆发恶化了国际安全环境，使现行国际安全机制遭到破坏。超级大国凭借其不断膨胀的经济、科技和军事实力，企图用武力建立起符合西方价值观念的国际秩序。特别是西方国家在所谓“后国际关系”及“全球公民社会”理论下，根据所谓“人道主义高于主权”的“新理念”，对发展中国家内部事务指手画脚，动辄以经济制裁、禁运，甚至武力相威胁。霸权主义和强权政治不仅没有消失，反而越发得逞，多极世界难以形成，使得冷战后人们对于“和平与发展”时代的企盼被蒙上阴影。国际上各种反华势力加紧对我国推行“西化”“分化”战略，周边不稳定因素依然存在，后冷战时期一次次弱肉强食的局部战争使人们重温了历史教训——落后必定挨打。

从经济发展来看，世界经济全球化时代，在给民族国家经济带来发展机遇的同时，也产生了许多新的不稳定因素，外部冲击形成的经济风险、金融风险增加。应当说，全球化是发展中国家加快发展、提升国家综合竞争实力的大好机会，但同时它也是对国家政治经济安全能力的严峻考验。

从各国实践来看，公共财政安全战略处于政治安全与经济安全的交叉点，即财政安全既是政治安全、政局稳定的基础，也是国家经济安全的条件。建立强大的公共财政，保证国家必要的财政能力，并非什么新的观点和主张。古今中外理论实践早已证明，一个国家如果财政能力弱小、国库空虚，即使其他条件再优越，也无法避免其国力下降、走向衰败的命运。事实上，一个理性的政府，必定是一个对国家长治久安负责任的政府，不会只顾眼前利益，对公共财政长期处于困境和压力之下熟视无睹。所以，中国财政问题应从国家安全的战略高度认识，充分考虑财政安全的目标和措施。

二、通过制度创新确保与政治权威相适应的财政能力

中国政府历来重视政府的政治权威性，基本目的之一，就是要进一步树立中央的权威性。实际上，中央的权威一方面要从政治上树立，另一方面更需要经济上的保障。否则，失去经济基础，政治权威即使一时树立起来也难以持续。这种经济基础保障主要就是国家统一的财权和政府集中的财力，它决定了一个政府能力的大小强弱。

改革以后，特别是在经济上，公共财政走了一条放权让利的道路，国家在财政等方面的能力逐渐弱化，与中国政府在政治上的权威性不相适应的是，公共权力越来越缺乏必要的财政支持。包括财政能力在内的基础性权力弱化，它具有很强的制度性特征，既有政府职能转换中政府主动“退出”因素，以及为经济社会转轨支付“成本”的原因，也有转轨过程中制度安排滞后，造成各利益集团对国家基础性权力侵蚀的原因。

实际上，转轨时期国家权力和利益的保护，也应当是政府职能转变的一个主要任务。在计划经济体制下，政府实行全能式统治，在没有遇到众多个体对国家财产、国家权力和利益的挑战时，不必设置专门保护国家利益的政府职能。转轨过程实际上也是利益分化过程，在这个过程中分利集团逐渐形成，个人、集团、地方的权力和利益也得以充分扩展。相比之下，国家的权益增长显得不成比例，社会整体利益的保护也没能在制度变迁中得到体现。因此，转变政府职能必须把保护和增强国家基础性权力——公共财政能力体现在政府功能的设计中。政府应当通过制度创新确保与其政治权威相适应的财政支撑能力。

三、稳固安全的公共财政是迅速提高综合国力的关键

综合国力，是一个主权国家得以生存和发展，并在国际上发挥影响力的各种能力的合力。在当今全球化条件下，各个国家正是通过提高综合国力来扩大自身的竞争力和影响力，以求得生存和发展的。一国综合国力强弱取决于其经济发展水平、科技潜力以及国防实力高低等，但综合国力的核心是公共财政实力，能否在特定情况下迅速提高综合国力，主要取决于国家直接掌握的经济实力——公共财政能力的强弱。对于一个正在转轨的发展中大国来说，中国要在有限的时间内迅速提高综合国力，以其应有的身份跨入新世纪，必须扩大政府在政治和经济方面的权威性和影响力，特别是必须建立一个与政府政治权威和经济快速发展相适应的强大的公共财政，充分发挥“集中力量办大事”的优势。

综合国力不仅代表一个国家生存与发展的总体实力，也是一个国家盛衰发展的重要标志。世纪之交，国际政治经济形势发生新的变化，综合国力的竞争更加激烈，国力强盛对于国家前途和命运比任何时候都显得重要。尽快提高中国综合国力，是世纪之交国际国内形势的必然要求。

综合国力概念，是相对于以前单纯以军事实力为中心的国力论提出来的，并被普遍接受和重视。尤其是战后，随着科技进步以及世界经济全球化进程加快，人们对国力的认识发生变化，开始强调根据多种因素来分析影响国家生存与发展的综合能力。综合国力要反映一个主权国家在国际社会体系中谋求的根本利益——国家利益，即生存与发展，诸如国家安全、政治稳定、经济强盛、科技先进、外交灵活、军事强大等。关于综合国力的构成要素，学术界由于研究角度和侧重点不同而说法各异。按比较典型的归纳，综合国力构成要素可概括为政治力、经济力、科技力、国防力、文教力、外交力和资源力等七个方面：

——政治即国事，政治力在综合国力构成中处于核心地位。

——经济是国家建设与发展的基础，经济力在综合国力构成中具有决定性作用。

——科学技术是第一生产力，它在经济建设和社会进步中有着重要作用，科技力是综合国力构成中具有先导性的要素。

——国防力指国家安全和国家利益的防务实力。

——文教力指文化和教育实力，即一个国家的文化被普遍接受程度与教育水平，是表示国家盛衰的一个重要因素。

——外交力指一个国家在对外活动和国际事务中所具有的影响力。

——资源力主要指资源、环境及信息等，是一国社会经济发展的重要物质基础和条件。

现代各国综合国力的竞争中，以军事、外交等为直接表现形式，以经济实力和科技为基础，以政治、文教和资源等为保障，但说到底是经济实力的竞争。无论是对外的国防力量和外交实力等方面，还是从内部科技文教事业发展等方面，无不以国家经济实力为基础。公共财政实力不仅在国家经济实力中具有重要地位，而且在整个综合国力构成因素中占有重要地位，任何一项国家能力都离不开国家财力的支撑。可以说，正是由于公共财政实力的重要性，经济力才成为整个综合国力的基础。国内外实践经验证明，通过公共财政手段动员一定的经济资源、集中掌握必要的财力，可以保障国家自觉地、有目的地提高综合国力。尤其是在特殊时期，国家的实力更是主要体现在政府动员经济、应付紧急情况的能力上。

发达国家近一百多年来综合国力不断提高，与其说是市场经济发展的结果，毋宁说是政府作用不断扩大、公共财政能力不断强化的结果。几乎所有发达国家都为扩大公共财政能力为其经济结构调整、科技进步及军事装备打下了基础，包括20世纪的两次世界大战期间各国军事力量较量以及“冷战”时期超级大国的军备竞赛，无不以雄厚的公共财政实力为后盾。一些发展中国家和地区正是在政府主导型经济发展模式下，通过政府动员必要的经济资源，在短期内实现了综合国力的迅速提升。

可见，从迅速提高综合国力来看，公共财政实力在一定程度上比一些经济总量上的实力指标更为重要。强大的公共财政实力，可以使“穷国”变为“强国”；反之，国库空虚、财政乏力，即使经济再发达、其他条件再优越，也未必不是“弱国”。公共财政能力弱小，已经成为中国综合国力提升的制约因素。

——由于财政压力长期存在，财力严重不足，一些地方政府机构的正常行政管理经费都难以按时拨付，这会直接影响到国家机关的正常运转，削弱政府的政治影响力和权威性。

——由于财政困难，公共财政对宏观经济的调控能力受到影响，特别是在经济结构调整和产业升级、国有企业改革等方面力不从心，财政政策工具的调控余地和作用力度受阻。

——科技教育事业发展更是受到国家财力限制，特别是基础科学研究和义务教育这些应当由政府提供的“公共产品”严重不足，这与中国经济的快速发展是不相称的，对可持续发展极为不利。

——中国的国防、外交事业尽管取得了成就，但受国家财力制约也是有目共睹的事实。只有从战略高度认识财政风险，才能在具体的实践中确定明确的财政安全战略目标和有力的措施。

四、稳固安全的公共财政是迅速提高综合国力的关键

公共财政安全战略目标包括：

（一）建立统一的国家财权

规范、合理的公共财政制度是统一的国家政权的基础，是政府政治权威性和宏观经济调控能力的保障。统一的财权包括统一的分配权、统一的融资权和统一的国有资产收益权。在统一的财权下，建立起与市场经济相适应的公共财政制度，彻底摒弃原来计划经济时期遗留下来的财政观念、管理制度和管理方式。

（二）稳固和平衡国家预算

稳固、平衡的国家预算是公共财政安全运行的基础。当然，国家预算平衡是相对的、动态的。有时可能会由于主观政策安排或客观经济影响出现国家预算不平衡情况，但它必须在适度的范围内，在可控的程度内。无论是政府宏观政策安排，还是客观环境因素，都不应影响政府坚持长远的预算平衡目标，而且这种平衡应当是稳固的、实实在在的，而不是表面的、虚弱的。

（三）良好的财政政策环境

财政政策是市场经济条件下政府对国民经济进行宏观调控的一个重要工具。健全的市场机制和规范的经济关系是财政政策有效运行的必要环境，这包括有效的市场机制、真正独立运作的市场主体和健全、协调的宏观调控体系。

（四）合理的风险分散机制

我国计划经济时期，公共财政的职能曾经通过计划进入到每个企业内部的财务分配，公共财政收支包揽了企业的大部分货币收支，也包揽了所有干部职工很大一部分的消费开支，因此每个企业和每个干部职工的全部生存风险也就不得不由公共财政来承担。在国有企业占主导地位的情况下，政府事实上包揽了企业的一切生存风险，企业又包揽了个人的一切生存风险，因此所有的风险最终都集中到政府。在转轨时期，一个重要的变化是向企业放权让利和给每一个人充分的发展空间，国家计划退出企业的货币收支和个人的消费开支活动。

（五）应对危机的财政能力

无论是发生对外军事对抗和战争，还是遭遇严重的外来经济冲击，无论是出现经济动荡，还是大的自然灾害，国家都应当随时以足够的后备财力应对。这些财政安全战略目标是一个有机整体，它们是相互联系、相互制约的；同时，它们又有各自特殊的意义和要求。例如，统一的财权目标，更多的是从政治和政权的角度讲的，稳固平衡的国家预算则主要是对财政本身的要求，后两条是从宏观社会经济环境着眼提出来的。值得注意的是，强调公共财政安全，并不是要放慢财政改革和发展，相反是要加快改革和发展。财政安全来自改革的不断深化，财政安全的目的是保障顺利改革和持续发展。

五、政府应从宏观经济上运筹公共财政安全战略步骤

根据中国财政实际状况，一般来讲，在实施公共财政安全战略的步骤上要实现这几个同步：

（一）从公共财政内部安全机制和外部经济环境上同时入手

防范公共财政危机、确保财政安全既要从财政内部下功夫，更要从财政外部采取措施。正如国家军事安全不只是军队的事情一样，公共财政安全光靠财政部门的努力也是远远不够的，需要政府从宏观上运筹，需要各部门和社会各方面全力配合和支持。例如，除财政本身的体制改革、强化管理和政策选择外，更要从国家分配制度优化、行政体制改革和政治改革多方面下手，为公共财政安全营造良好的政治、经济环境。

（二）分散财政风险和防范新的财政风险同时进行

已经显现出来的公共财政风险容易引起重视，而潜在的安全隐患则可能被忽视，这在一定程度上取决于人们对公共财政风险隐蔽性、潜伏性特征的认识，要真正做到防患于未然。

（三）中央财政和地方财政应该同步进行财政风险防范

公共财政安全从最终负担来讲主要是中央政府的事情，但它与地方政府的积极配合也是分不开的。由于目前中国法律规定，只有中央财政可以打赤字和发行公债，并且许多重要的财政支出也由中央财政承担，中国政府面临的显性债务主要表现在中央财政上。几乎所有地方政府都存在巨大的隐性债务负担，包括预算赤字挂账、国内外借贷和其他拖欠款项。中央政府的公共财政风险往往直接或间接来自地方财政的风险转移，这要求地方政府依法行政、依法理财，主动防范和化解地方公共财政风险，不至于给中央形成大的财政安全威胁。所以，中央和地方政府应同步进行风险防范。

（四）财政安全与政府的其他重大社会经济任务应结合起来

财政安全与政府的其他重大社会经济任务应结合起来，如财政安全与金融安全、财政安全与国有企业改革、财政安全与结构调整、财政安全与对外安全等。一般来说，财政安全与其他重大社会经济任务结合规范公共财政安全活动，有助于使政府比较好地平衡社会整体利益与各种利益集团利益。所以，公共财政安全活动是一种结合其他重大社会经济任务的经济活动。但是，人们很容易发现，尤其是在一些国家里，越来越多的公共财政开支被转移到某些滥用权力的政治家所代表的利益集团手中。这种表现为非个人化的滥用权力被认为是政治行为过度参与财政过程所导致的，对社会经济发展会产生相当大的负面影响。如果这些非个人化的力量都对财政政策产生影响，那么就会出现一种缓慢发生但稳定变动的趋势，即政府机构越来越庞大、财政开支更多、居民的税负更加沉重等。尽管能够在一定范围内、一定程度上解决公共财政活动过程中的过度政治参与问题，但是不可能从根本上解决财政基金分配中的所有问题。无论如何，财政安全与其他重大社会经济任务都应该是紧密结合的。

（五）国内自身加强财政安全建设应与国际合作协调相结合

国家安全并不是孤立的，而是相互依赖的，特别是新的世界形势下，国家间需要建立安全共同点。实际上，国家的许多内部安全因素是国际冲突的根源，而国际冲突也会反过来影响各国内部安全。特别是随着国际经济关系发展，国内政治经济安全往往与国际政治经济安全联系在一起，解决风险需要国际的协调与合作。从财政上讲，也是如此。近年来，各国财政领域的协调和合作越来越多，包括双边和多边国际税收协调，就债务、投资以及防范金融危机等问题的多边协调机制、世界银行、国际货币基金组织以及区域经济（如亚太经合组织财长会议）定期和不定期的磋商协调等。充分利用这些机会，主动走出去，积极参与国际财政经济安全机制，在国际协调中扩大自己的发言权，既维护国家利益又积极合作，在地区和国际经济协调中扮演与中国政治经济地位相称的角色，是全球化时代公共财政安全建设的重要手段。

六、防范地方财政危机是目前中国确保财政安全的关键

把防范地方公共财政危机作为确保公共财政安全的关键所在，既是从中国地方政府隐性负债和隐性赤字日益严重的现状出发，也是借鉴国外防范财政危机的经验所得出的结论。从国际上看，无论发达国家还是发展中国家，都把中央对地方公共财政风险控制和财政危机防范作为关键任务。因为在实践中，地方政府往往容易发生违约和无力支付的行为，而中央政府不得不充当“救火队”的角色。美国是一个联邦制国家，在防范地方公共财政危机方面也具有特点，这就是美国政府间关系顾问委员会（ACIB）发挥的重要作用。

1945—1969年间，美国出现了431起州及地方政府的债务违约事件。到20世纪70年代初期，美国城市财政状况的稳定成为公众关注的问题。例如，1975年纽约市债券违约、1978年克利夫兰违约以及1983年的华盛顿电力公司的违约等。1973年，美国政府间关系顾问委员会（ACIB）对地方公共财政危机问题进行了研究，并提议采用一系列指标作为预警信号，建议州政府加强对地方财政的监控，以防止地方财政危机发生。1985年该委员会在其《破产违约等其他地方财政紧急情况》的后续报告中，对这些指标进行了修改。1985年报告中提出的8项指标如下：

（1）赤字——普通预算开支超过收入的5%之上。

（2）持续赤字——普通预算开支连续两年超出收入的5%之上，且第二年数量更大。

（3）赤字增长——支出增长率超出收入增长率。

（4）平衡衰缺额——累计普通预算赤字（净债务）占普通预算收入的百分比。

（5）流动性——净流动资产（流动性资产减去短期债务余额）占普通预算支出的百分比。

（6）债务期限——财政年末是否存在短期债务。

（7）纳税征管——财产税收缴率。

（8）退休金缺口——应付养老金占养老基金收入的百分比和应付养老金占养老基金总资产的百分比。

俄亥俄州采纳了该委员会的意见并建立了“地方财政监控计划”体系，1979年通过、1985年修正的俄亥俄州《地方财政紧急状态法》详细规定了这个监控体系的操作程序。这个监控体系类似于全国天气服务中心发布的监控报告，是一种预警系统，可以防止地方政府（包括郡、市、学区和州立大学等）进一步陷入财政困境。

了解国外有效的实践方法，是为了总结对我们有用的经验。我们从中可以得出有益启示：一是要进一步认清地方政府已经或可能出现的财政危机对公共财政安全的影响，把防范地方公共财政危机作为目前我们确保公共财政安全的一项重要战略。二是明确中央政府在防范地方公共财政风险、处置地方财政危机中的应有作用。三是及时采取措施，抑制地方公共财政风险不断扩大的趋势，当前特别要对地方政府诸如“融资”“担保”等可能加剧公共财政风险的做法实行严厉控制。在条件成熟的情况下，适时建立起符合中国实际的地方公共财政风险监控体系。四是要通过进一步改革理顺中央与地方的财政关系，真正划清政府间的事权和财权，明确并强化各级政府在防范公共财政危机、确保财政安全方面的职责。