完善公共财政安全监测预警管理

完善公共财政安全监测预警管理_建立和完善公共财政安全监测预警机制研究

为改进中国公共财政安全监测预警管理存在的问题，本著作将从完善预备费管理，建立切实可行的应急预算制度，建立风险分担的法律框架以及设计财政安全预警系统等方面，来探讨公共财政安全预警管理的对策。

一、建立全国财政预警中心

中国目前缺乏一个全国性的、统一的公共财政安全监测预警机构。全国性的财政预警机构有助于中央到地方能够形成一个自成体系的危机处理机制，能够进行快速反应与决策，保证公共危机状态下财政预警的顺利进行。如美国的联邦紧急事务管理局，该机构负责日常的公共危机预警工作，它在中央政府、地方政府、私人商业部门和社区志愿者之间起非常重要的桥梁作用，是危机预警中的重要决策、协调、指挥和执行机构。中国应该建立一个高效的指挥中心，在国家面临财政安全问题时，专门负责公共财政预警和救治工作的调度和指挥。该指挥中心是整个预警机制的核心决策者，也是公共危机应对策略的制定者，其效率高低直接关系到预警工作是否有效。同时，一个指挥中心能否高效工作很大程度上依赖于是否能在第一时间获得全面、及时的信息。因此，我们应该建立一个专门的情报信息库，用来采集中国公共危机的相关信息，再加以其他情报部门的公共危机处理工作，使指挥中心发挥最及时、最有效的调配功能。

二、设计财政安全预警系统

公共财政安全预警系统FRW—SM^[2]是由一系列指标体系和数据处理、输出方法构成的有机联系的整体。它是运用经济理论和各种数学模型及方法为主要分析手段，通过监测网络，利用监测预警指标体系、监测预警模型、监测预警结果对财政运行状况进行总体模拟、分析、预测和反馈研究，从而指导财政管理，促进财政经济持续、稳定、协调发展。公共财政安全预警系统是政府宏观经济调控信息系统的重要组成部分。

（一）公共财政安全预警系统

系统包含“公共财政安全监测”和“公共财政安全预报”两个流程，二者相互贯穿。

1.公共财政安全监测

指国家或政府对财政活动的运行状况、管理过程所进行的监督、测定、计量、分析和评估。具体包括：

（1）测定和分析财政活动的运行轨迹，研究其实际运行与期望状态（理想轨迹）的偏差及其趋势和成因，为控制其运行提出具体的调控措施。

（2）评估公共财政活动的过程和效果，督促其在制度和法律范围内恰当地履行自己的职能，贯彻国家财政政策、协调调控措施，分析和测定这些政策和措施的实施效果。

（3）分析财政系统环境的变化及其对经济运行和宏观调控的影响，评估开展财政制度改革的利弊得失，并研究对策。

（4）监测可能诱发重大波动和严重偏差的公共财政安全，为开展预报、防范工作提供依据，指明问题所在。

2.公共财政安全预报

这是狭义上的风险预警功能，主要体现为数据的变动和处理。风险预报，即对财政经济运行过程中可能发生的严重破坏经济运行，影响人们生活的主、客观的波动和偏差进行预报和分析，并为宏观经济调控提供警报和排警的对策、建议。

（二）设计公共财政安全预警系统的运行机理及模块

根据风险警情的发生、发展的基本规律和宏观调控的客观需要，该系统主要包括以下要素：

1.利用警义

警义，即一些已设立并且可以由各区域按其特殊性重新组合的指标体系，及指标体系按其所反映风险类别的不同而构成的指标子系统。

2.明确警情

警情，即一些值得引起人们警惕的客观情况。在FRW—SM中，警情被量化、抽象为对警义的比较和警义的变动及其程度，这是预警过程的内容。

3.分析警兆

警兆，即爆发警情必有的先兆。通过这一环节，FRW—SM实现了“由抽象到具体”的应用准备。FRW—SM的核心，正在于根据警兆来预报警情的程度。

4.寻找警源

警源，即导致警情发生的根源。寻找警源，就是运用“从现象到本质”的科学方法，对数据资料进行反复分析认证，并合理区分和离析不同警源不同作用过程和作用效果。正是基于寻找“警源的特殊性”，FRW—SM将警义区分为若干子系统。

5.预报警度

警度，即反映“警情”的“警义”中所含的“警”的强度或程度。预报警度，就是根据警兆的实际变化，联系警兆的报警区间，参照系统预设的，或已经筛选的自行组合的警义及警限等级标准，监测风险程度，预测风险变动趋势。

三、确立财政预警系统方法

主要是确定预警区间和预警界限。

（一）预警区间的确定

对于公共财政安全的预警，本著作给出三个界限值，确定四个信号灯，依次为安全区（绿灯）、较小风险区（黄灯）、较大风险区（橘黄灯）和濒临危机区（红灯）。同时，每一种信号灯赋以不同的分值，如“红灯”3分、“橘黄灯”2分、“黄灯”1分、“绿灯”0分，将每一时间点上每个指标表示的所不同信号分数记为知Stk，（t=1，2，…，N；k=1，2，…，m），其中N为样本个数，m为指标数。对于每一个指标根据其与公共财政安全的相关程度赋以不同的权重W k（k=1，…，m），合计得到综合指数，记为It：

每个时点上综合指数最高为当综合指数达到最高分时表示所有的指标都处于濒临危机区，财政状况恶化，财政危机爆发；每个时点上综合指数最低为0，表示所有的指标都处于安全区，不存在公共财政安全。如果将综合指数以百分比的形式表示，可由下面公式得到，记作it：

它表示在每一个时间点上风险发生的可能性，最大为100，最小为0。最后通过综合指数的界限值来综合判定当时的预警信号应亮哪一种灯。

（二）预警界限值的确定

预警界限值是否合适，对于准确地监测各项公共财政安全指标的变动情况，从而对整个公共财政安全状况做出正确的判断影响很大。本著作预警界限值的确定依据下面几项原则：

1.上下限确定的原则

确定每一个指标的上下界的依据主要考虑以下几个方面：

（1）国际警戒线。在所选的指标中有一部分指标我们参考其国际警戒线。赤字率的国际警戒线为3%，国债负担率的国际警戒线为45%，偿还率的国际警戒线为6%，外债负债率的国际警戒线为20%，中央财政的债务依存度的国际警戒线为25%—30%。但在实际应用中，考虑到中国发债的时间并不长，有的指标没有直接沿用国际警戒线，而根据实际情况做出相应的调整，其中一部分指标将国际警戒线作为下界（绿灯与黄灯的界限）。

（2）结合中国现实的经济状况和未来经济发展的目标，如经济增长率（保持7%）、中央财政收入占全国财政收入的比重（约为60%）。

（3）根据经济学原理，结合有关专家的建议。如财政收入占GDP的比重，发达国家普遍在30%—50%之间，而发展中国家普遍在18%—30%之间；借债率，西方发达国家的借债率一般在3%—10%；税收弹性，一般来说，税收弹性应保持大于1的水平，最低也不能低于0.8；等等。

2.中间界确定的原则

在确定上下界的基础上，大部分指标的中间界限值是根据GARCH模型计算出来的，个别指标取两个界限值的均值，如财政收入占GDP的比重。确定预警中间界限值的方法——GARCH模型Generalized Auco Regressive Conditional Heteroskedasticity Model。Engle教授（1982）首次提出ARCH模型，并得到迅速发展。Bollerslev（1986）提出的GARCH模型是对ARCH模型的修改和推广。GARCH模型包括均值方程和条件方差方程两部分。

均值方程为：

其中εt为随机误差项，并且εt—N（0）

条件方差方程为：

用GARCH模型界定预警界线的基本方法是：将各预警指标值的时间序列yk.t（k=1，2，3，…，m；t=1，2，…，N），在由上下界所确定的三个区间生成三个新的序列。落在大于上界的区间（红灯区）的序列记为yk.n1（n1=1，2，…，N 1；k=1，2，…m），落在上下界的区间（黄灯和橘黄灯区）的序列记为yk.n2（n2=1，2，…，N 2；k=1，2，…，m），落在小于下界的区间（绿灯区）的序列记为yk.n3（n3=1，2，…，N 3；k=1，2，…，m），其中N 1，N 2，N 3分别为三个序列的样本容量。令

其中σk.ni为序列y k.ni（i=1，2，3）在不同时点的异方差，根据式（Ⅳ）得到。若序列不存在异方差，则σk.i为通常意义下的标准差，记作

我们把Ik作为指标的中间界限值。

但对于这些已经确定的界限值不是绝对不变的，而应该随着经济结构和经济状况的变化进行调整，例如经济增长率。

（三）综合预警界限值的确定原则

在确定各指标的界限值以后，还需要确定综合指数的界限值。由（2）式得到公共财政安全预警的综合指数It，根据专家意见以及中国的实际情况，取80为“红灯”与“橘黄灯”的界限值，60为“橘黄灯”与“黄灯”的界限值，40为“黄灯”与“绿灯”的界限值。