公共支出的结构分析

第三节　公共支出的结构分析

前面几节对公共支出的讨论，主要关注的是公共支出规模的增长问题。事实上，公共支出的结构变化同样值得重视，原因至少有以下三个方面：第一，公共支出结构变迁的剖析，一定程度上可以揭示公共生产结构的动态变化，揭示地方政府的偏好特征；第二，公共支出对经济增长发展的影响并非一个简单的线性结构，事实上，不同公共支出项目对经济增长的影响渠道完全不同，因而，详细考察不同支出项目规模的变化，可以对公共支出与经济增长的关系做更深入的了解；第三，公共支出结构的考察，可以更好地解释和预测公共支出规模的变化。

从具体内容上看，购买性支出大致可以分为：行政管理支出、国防支出、教育支出、科学支出、文化支出、环境保护支出、基础设施投资等。以下拟选取前面三项，对公共支出的作用和影响做一个简单的介绍。

一、教育支出

（一）教育支出的含义

从古至今，教育在个人人力资本积累中的重要意义，一直广受学者们的重视。就具体经济发展和增长情况而言，人力资本积累导致生产率的改善，最终对长期经济增长也非常有利。但是众所周知，教育存在一定的公共品特征，溢出效应或正外部性非常显著，因而，政府公共政策中如何对稀缺的教育资源进行优化合理的配置，成为教育支出研究中亟待思考的话题。总体上，教育支出（education expenditure）是政府用于教育事业的各项支出的总和。一般来说，教育支出具有以下几个特点：（1）它满足的是人们的高级需要；（2）高收入弹性，教育支出与行政管理支出不同，随着人们收入的增加，人们对教育的需求也在上升，人们要求拥有更多更好的教育，教育支出从而增加；（3）提供的是准公共产品，由于教育的非排他性和非竞争性特点的不充分，具有明显的外部性，因此教育产品属于准公共产品。

（二）教育支出模式

根据之前对外部性问题的讨论，对具有外部性的产品的生产，政府部门需要对它进行一定的补贴，以保证私人生产有激励接近于社会福利最大化的要求。正是从这个基本思路出发，几乎所有国家和地区，在历史发展的不同阶段，均通过一定的方式对教育部门进行补贴和补助。现今，教育市场中政府的合适角色定位，成为各国教育改革和教育资源配置的核心问题。就经典的政府补贴教育的模式而言，大体存在以下三种：直接对私立学校的补助；直接对学生的补助；以及教育券制度。以下分别对三者在教育补贴中的相对重要性做一个简单的比较分析。

1．私立学校的补助

对学校补助不是直接补助学生本人而是补助学校当局。在美国，这种方式主要运用于政府对私立教育的支持。公共部门企图通过补助，降低私立学校向学生收取的学费标准，从而使更多的学生能够得到接受教育的机会。如图8－8所示，纵、横轴分别表示对其他产品的消费和对教育的消费，AB为预算约束线。在学费补助之前，预算线与无差异曲线I相切，个人对教育的消费为OD；学费补助之后，学费标准降低，个人的预算线外移成为AC，与另一条无差异曲线I′相切，个人对教育的消费为OD′，增加了DD′。

2．低收入家庭的补助

对低收入家庭补助的方式实际上是由政府转移性支出的一部分。它通过福利性开支增加某些低收入家庭的收入水平，以相应提高低收入家庭在教育方面的消费。如图8－9所示，收入补助之后，预算线由AB外移到CF，无差异曲线I变为I′，个人用于教育消费和其他产品的消费同时增加，其中教育消费由OD增加到OD′，增加了DD′。可见，对低收入家庭补助方式具有明显的收入效应，补助对象可将这种补助款用于购买其他产品，因而这种方式难以保证家庭增加对教育的消费。

图8－8　对私立学校补助后个人教育消费的变化

图8－9　对低收入家庭补助后个人教育消费的变化

3．对学生的补助

对学生本人补助有两种具体的做法：一是给学生发放免费入学卡；二是拨款兴办学校提供免费教育。这种方式的意图在于普及义务教育。如图8－10所示，对学生本人补助之后，预算线由AB外移到ACF，其中AC部分即为补助数额，由于AC等于BF，说明补助款全部用于教育消费。因为补助之后，无差异曲线I变为I′，个人教育消费由OD增加到OD′，而DD′又等于BF。相比之下，给学生发放免费学生卡的做法更好，因为拨款兴办学校的做法容易产生一种风险，即学校当局可能在利己主义倾向的影响下，把教育经费用于提高自己和教师的待遇上。

图8－10　对学生本人补助后个人教育消费的变化

二、行政管理支出

（一）行政管理支出的含义

行政管理支出（administrative expenditure）是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。它是维持国家政权存在、保证各级国家管理机构正常运转的必须的费用，一般包括立法支出、行政支出、司法支出、检察支出、安全支出和外交支出等。行政管理支出的合理安排，对于政府机关及其他管理机关高效的运转具有重要意义。如果必要的行政管理支出不足，必将严重影响其提供公共服务的职能。同时，行政支出费用直接耗费社会资源，因此必须对行政管理支出进行有效的控制，防止支出的过度膨胀。

总的来说，行政管理支出具有以下几个显著特征：（1）属于公共管理性支出，生产的是公共决策和公共秩序，是一种公众所需的无形商品，是实现物质生产领域资源配置效率的前提；（2）属于消耗性支出，不直接从事物质资料的生产，也不产生直接的经济效益，是对资源的一种净消耗，因而在确保基本的公共秩序前提下应控制行政管理支出的规模；（3）刚性支出，行政管理支出提供的是社会正常运行的基本需要，属于必需品，在正常的情况下，行政管理支出的规模变动很小，因而可预测性也较强；（4）具有连续性，只要行政管理机关和国家政权存在，就需要不间断的行政管理支出予以保证和行使职能。

另外，行政管理支出的规模受到许多因素的影响，主要包括：（1）政府职能范围。从需求的角度出发，行政管理支出的规模直接受政府职能范围的影响。一定的职能范围，决定了所需的机构和人员，从而决定行政管理支出的大小。因此，控制行政管理支出规模，首先必须合理界定政府的职能范围，为合理的行政管理支出规模奠定基础。（2）经费使用标准。小政府也可能花大钱，控制行政管理支出不能单靠精简机构和人员，还必须控制经费使用标准。

（二）行政管理支出的效率分析

行政管理支出是社会存在和发展的必要支出，也是非生产性支出和社会纯消费性支出，因此在保证国家各级权力机构正常运转所需的费用支出的前提下，压缩或减少行政管理支出，提高行政管理支出的效率，是建设一个高效廉洁的政府首先应考虑的问题。

图8－11描述了行政效率和行政支出之间的相关性。当一个国家的行政支出为零时，行政效率为零。随着行政支出的增加，行政效率也随着增加，但增长的幅度越来越小，最后达到最高点。此处的行政支出是最佳点，过了这一点后，再增加行政支出反而会降低行政效率。行政管理支出与行政管理效率之所以有这样的关系，主要原因有以下三个方面：第一，行政支出与其他资本、劳动力等相似，也具有边际收益递减的问题；第二，由于行政支出增加的原因不外乎机构设置增加和人员增加，但增加机构和人员不一定会提供更多的公共服务，更何况越来越复杂的机构和人员也将导致内部摩擦增多，进而损耗一部分效率；第三，行政效率的关键在于公共服务的质量，而不仅仅是数量，但是质量取决于公务员的服务技能和态度，与人员的数量并不成正比，如果支出的增加只考虑量的增长，则效率的提升将成为问题。

图8－11　行政管理支出与效率

综上所述，行政支出有其自身发展变化规律，适度的行政管理支出必不可少；行政支出过多，将导致政府的低效率，这种低效率将扩散，成为全社会发展的沉重包袱。

三、国防支出

（一）国防支出的含义

国防支出是为满足全体社会成员安全需要的军费支出，其目的是为了防御外敌侵犯、保卫国家独立、保障领土完整、保障国家安全和主权不受侵犯，是属于公共财政的基本支出。国防支出主要包括国防费、国防科研事业费、军队建设费、民兵建设费和专项工程支出等。

一般而言，国防支出具有以下几个特点：第一，国防支出提供的是纯公共商品，具有高度的非排他性和非竞争性，因此必须由政府来提供；第二，需求的外生性和供给的内生性。国防是一种典型的博弈行为，一国国防需求的大小，主要取决于敌国侵略力量的大小，且需求弹性为零；而国防的供给又主要取决于本国的国力。因此，国防支出规模的变动幅度大。第三，资本密集型。国防服务属于资本密集型行业，在当今科技发展的时代，加强国防建设并不是军队服役人员越多越好，而是将人与先进国防设施结合起来，以达到最大的战斗力。

制约国防支出的因素主要包括以下几个方面：（1）经济发展水平。在正常情况下，一国经济发展水平的高度，是确定国防支出的物质基础。经济实力越强，用于国防方面的支出就可以越大，经济实力越弱，国防开支就会受到很大的限制。（2）国家管辖范围。一个国家的领土面积越大，人口越多，用于保卫国土、保护国民安全的防护性开支就会越大。（3）国际环境及国际形势。国家环境的变化对国家安全会产生潜在的影响，适应复杂的国际环境，确定必要的国防军事对策，对每一个主权国家都有极为重要的战略意义。在国际环境恶化、国际形势紧张时，一国国防支出可能大幅度增长，国际环境较为平静，国际形势趋于缓和，国防支出就可能因此而受到压缩。

（二）国防支出的经济发展效应

迄今为止，学术界有关国防支出与经济增长和发展之间的关系问题仍然争议不断。国防支出对经济增长和发展的最终影响是积极的还是消极的，至今尚无定论。但是，就定性分析而言，许多学者都认同国防支出对经济增长和发展的影响，可以归纳为以下几个效应的作用：

1．总投资效应

从标准的资源配置理论来说，社会总资源最终不是用于投资，就是用于消费。如果属于消费性质的国防支出增加，社会总投资就会减少。根据现代经济增长理论，投资是经济增长的主要动力之一，而国防支出增加导致社会总投资较少，可能会降低经济增长率。

2．总需求效应

国防支出的增加会直接拉动社会总需求，总需求的增加有利于利用现有的社会生产力和扩展新的社会生产力，促进相关产业和企业扩大生产规模，从而促进社会总供给的增加，与社会总需求的增加相匹配，推动经济增长。

3．正外部效应

国防支出会产生许多有利于经济增长的外部性。这些正外部性包括：军事上的研究与开发活动会推动整个国家的技术水平；武器装备的生产技术可以用于民用产品的生产。这些技术外部性将推动整个国家的技术进步，推动国民经济现代化，提高生产率，促进经济增长。另一方面，国防支出保障了国家安全，改善了经济增长和发展的环境，有利于国民经济的发展。