公共支出规模与结构

1870年以来，政府支出在当今的所有工业化国家中都大幅度地增加了。虽然增长幅度各国不尽相同，但很明显，公共支出的增长是一个普遍现象，尽管工业化国家之间存在着巨大的制度差异和地理、语言障碍。直到1980年前后，政府支出增长异常迅速。1980年代初以来，政府支出的增长放慢了许多，在某些情况下甚至下降了。

——坦齐、舒克内希特，《20世纪的公共支出》（2000）

随着国民经济发展，公共支出的规模也将随之扩张，这是世界各国的普遍现象。伴随着规模的扩张，公共支出的结构也将发生变化。本章的任务就是考察这种公共支出规模与结构的变化，并分析其背后的原因。本章的安排如下：首先根据不同标准，对公共支出进行分类，这是研究公共支出结构变化的基础。进而对世界主要国家公共支出的规模与结构变化进行实证研究，并从理论上探讨这些变化背后的经济学原因。最后考察中国的政府支出分类与1950年以来财政支出规模的变化。

7.1 公共支出的分类

公共支出反映了政府履行职能、执行政策的成本，是计入政府部门经常账户和资本账户的支出总量。按照不同的标准，公共支出可以划分为不同的类型。本节分别从公共支出的经济性质、产生效益时间和职能三个标准对公共支出进行分类。

7.1.1 公共支出的经济分类

根据公共支出的经济性质，或者说是否体现了政府部门对经济中实际资源的所有权，可以将公共支出分为购买性支出和转移性支出两大类（这种分类方法最早是由Samuelson（1958）提出的。Samuelson，p.A.Aspects of public Expenditure Theories.Review of Economics and Statistics，1958，40（4）：332-338.）。

购买性支出（purchase expenditure），是政府购买商品与服务的成本。这类支出体现了政府的消费和投资行为。政府在支付成本的同时获得了相应的商品和服务，也就是政府取得了对这些资源的所有权。而政府部门对这部分资源的占用意味着排除了私人部门运用这部分资源的可能性，因而购买性支出在很大程度上体现了政府的资源配置职能。由于政府的购买性支出体现了对相应商品和服务的需求，它实际上构成了社会总需求的一个组成部分，应计入国内生产总值。国民收入恒等式GDp＝C+I+G，其中G就是政府的购买性支出。购买性支出主要包括对政府雇员的工资支付、对日常性商品和服务的使用以及固定资本投资等。

转移性支出（transfer expenditure）是指政府部门无偿转移给私人部门（和外国）的那部分支出。它是一种单方面的无偿支付，政府不能从对这部分资金的使用中获取相应的商品和服务。从转移性支出的来源和运用来看，政府一手从私人部门中获得税收等各项收入，一手则将这部分收入返还给了私人部门。这就相当于将社会资源在私人部门之间进行了一次再分配，政府在其中的作用只是充当了一个中介人。因此，转移性支出在很大程度上体现了政府的收入分配职能。由于转移性支出本身并不反映政府对实际资源的占用，不构成社会总需求的组成部分，也不计入GDp。转移性支出主要包括政府补贴、赠与、社会保障支出和公债利息支出等。

政府的购买性支出和转移性支出在国民经济中所起的作用并不相同，对社会经济的影响也有差异。一般来说，如果购买性支出在全部政府支出中所占的比重越大，说明政府对资源配置的影响力越大；反过来，转移性支出的比重越大，说明政府对收入分配的作用越大。通常，在发达国家，转移性支出占政府支出的比例一般都超过50%，甚至更高；而在发展中国家，转移性支出的比例一般不超过30%。这说明发达国家的政府比发展中国家更多地倾向于执行收入分配职能。

将公共支出划分为购买性支出和转移性支出，是理论研究中最为常用中的做法。实践中，各国对政府支出的经济性质分类各有不同，为了规范各国的支出分类，便于国际比较，国际货币基金组织（IMF）专门发布了《2001年政府财政统计手册》，其中对政府支出的经济分类进行了统一，共八个类别，分别为：（一）雇员补偿（即支付给政府雇员的工资和薪金以及社会缴款）；（二）商品和服务的使用（不包含投资性支出）；（三）固定资本的消耗（固定资产价值的减少）；（四）利息；（五）补贴（面向公共和私人企业）；（六）赠与（面向外国政府、国际组织和其他政府单位）；（七）社会福利（面向个人）；（八）其他开支。

这里需要说明的是，IMF在界定政府支出时区分了两个概念，开支（expense）和支出（outlay），expense是费用性质的支出，被定义为交易中净值的减少；outlay才是全部的支出，不仅包括费用性质的支出，也包括对固定资产的购置。严格来说，IMF的经济分类是针对expense的，下文（7.1.3节）提到的职能分类则是针对outlay的，两者之间的差额为非金融固定资产的净获得。这是非常细的内容，但同时也是不应忽略的。除特殊说明以外，本书所定义的公共支出为全部政府支出，不仅包括费用性开支，也包括投资性支出。

7.1.2 公共支出的时间分类

按公共支出产生效益的时间不同，可以将全部公共支出划分为经常性支出和资本性支出两大类。这种分类方法，通常和复式预算联系在一起。

所谓复式预算（multiple budget），就是在预算年度内，将全部的预算收支按某种标准分别归入两个或两个以上的收支平衡表，从而编成两个或两个以上的预算。国际通行的做法是将全部预算划分为经常预算和资本预算两部分，相应的收支账户就包括经常账户和资本账户两部分。

经常性支出（current expenditure）是计入经常账户的公共支出，大致包括用于维持政府日常运转，提供各类经常性公共产品，以及对私人部门的经常性转移（如补贴和社会保障）等方面的支出。经常性支出的一个重要特点是其消耗给社会带来的效益集中体现在当期，比如公共秩序和安全支出的消耗就直接转化为当期的公共秩序和安全这一类公共产品。因此经常性支出直接构成本期公共产品的成本。按照时间配比原则，本期公共产品所消耗的成本应在本期得到补偿。如果人们消费了本期公共产品却没有支付相应的代价，就违背了配比原则。政府最主要的收入来源包括税收和公债，一般认为税收是当期收入，而公债的实质是未来的税收（公债是一种代际负担，其最终偿还来源只能是未来的税收，因此公债可以被视作未来的税收。），也就是未来的收入。因此，如果以公债方式为经常性支出筹资，这就等于将本期公共产品的成本递延到未来，公共产品的受益和补偿在时间上发生差异。因而，经常性支出的补偿来源应该是税收而不应该是公债。

资本性支出（capital expenditure）是计入资本账户的公共支出，一般包括政府对固定资本的投资（比如政府用于修建道路、水利工程等基础设施方面的支出）和对私人部门的资本性转移（如投资补助）。资本性支出不能全部视为本期公共产品的成本，这类支出产生的效益虽然有一小部分在本期就为人们所享用，但更多的效益要在未来较长一段时期内逐步体现出来，比如修建水坝，可以持续使用几十年甚至上百年。根据时间配比原则，资本性支出的一部分应在当期得到补偿，而大部分应分摊到未来各个时期中进行补偿。如果用当年税收来补偿全部的资本性支出，就等于将未来公共产品的成本提前到当期补偿，这样也会使公共产品的受益与补偿在时间上发生差异。从这个意义上，资本性支出的补偿来源应该同时包括税收和公债，税收意味着本期受益的公共产品在本期得到补偿；而公债是未来的税收，意味着未来享用的公共产品要在未来时期进行补偿。

专栏7.1

中国的复式预算体系

1991年10月，国务院于发布了《国家预算管理条例》（以下简称《条例》），并于1992年1月开始实行。《条例》对预算管理、编制、审批、执行、监督，以及预算调整等各个方面做出了新的规定，特别是明确提出了编制复式预算的要求，其中第26条规定：“国家预算按照复式预算编制，分为经常性预算和建设性预算两部分。经常性预算和建设性预算应当保持合理的比例和结构。经常性预算不列赤字。中央建设性预算的部分资金，可以通过举借国内和国外债务的方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构；地方建设性预算按照收支平衡的原则编制。”

这是中国第一次提出编制复式预算的要求。通过复式预算的编制，不同来源的资金需要在时间上与不同的资金用途相匹配，而且规定债务收入不能用于经常性支出，这对于规范资金来源与用途有重要意义，在中国预算史具有里程碑意义。根据《条例》的要求，我国从编制1992年度预算开始实行复式预算，同时编制经常性预算与建设性预算。

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步提出：“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。”这对中国的复式预算改革提出了更高的要求。1994—1995年，《预算法》和《预算法实施条例》相继发布，明确规定“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”（《预算法实施条例》第20条），将十四届三中全会关于编制复式预算的要求上升到法律高度。

1996年7月，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，要求加强对预算外资金的管理，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算管理。在此基础上，财政部制定了《政府性基金预算管理办法》，决定从1997年开始设立政府性基金预算。之后，财政部陆续出台了一系列文件，逐步将更多政府性基金纳入预算管理，至2007年，政府性基金已全部纳入预算管理。从2008年起，土地出让金和彩票公益金也全额纳入政府性基金预算管理。

2007年9月，国务院发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》，要求国有资本经营预算单独编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字。其中预算收入包括国有独资、控股和参股企业上交的利润和股利、股息，以及企业国有产权的转让收入和清算收入，预算支出包括根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出，以及用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。该《意见》还规定中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，各地区国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由地方政府决定。

2010年2月，国务院又发布了《关于试行社会保险基金预算的意见》，要求社会保险基金预算单独编制，并按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。该《意见》规定各地区结合本地实际，从2010年开始正式编制社会保险基金预算。

至此，一个包含一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算的复式预算制度在中国初步确立。

——本文根据相关法律条文与政策文件等内容综合编写

7.1.3 公共支出的职能分类

公共支出的第三种分类标准是按照各种支出所要履行的职能不同进行分类。我们在第3章已经全面考察了政府的经济职能，包括资源配置、收入分配和经济稳定职能。按照这一划分标准，相应的公共支出应该划分为资源配置支出、收入分配支出和经济稳定支出。但是，这样的划分是很难实行的，因为现实中同一项公共支出常常同时承担上述三项职能，因此这样的划分无论是在实践中还是学术研究中都几乎不被采用。

国际货币基金组织（IMF）在其《2001年政府财政统计手册》对政府支出的职能进行了权威的划分，共10个类别，分别为：

（1）一般公共服务。包括行政和立法机关、金融和财政事务、对外事务，对外经济援助，一般服务，基础研究，一般公共服务“研究和发展”，公共债务交易等。

（2）国防。包括军事防御，民防，对外军事援助，国防“研究和发展”等。

（3）公共秩序和安全。包括警察服务、消防服务、法庭、监狱、公共秩序和安全“研究和发展”等。

（4）经济事务。包括一般经济、商业和劳工事务，农业、林业、渔业和狩猎业，燃料和能源，采矿业、制造业和建筑业，运输，通讯，其他行业，经济事务“研究和发展”等。

（5）环境保护。包括废物管理，废水管理，减轻污染，保护生物多样性和自然景观，环境保护研究和发展等。

（6）住房和社会福利设施。包括住房开发，社区发展，供水，街道照明，住房和社会福利设施研究和发展等。

（7）医疗保健。包括医疗产品、器械和设备，门诊服务，医院服务，公共医疗保健服务，医疗保健“研究和发展”等。

（8）娱乐、文化和宗教。包括娱乐和体育服务，文化服务，广播和出版服务，宗教和其他社区服务，娱乐、文化和宗教“研究和发展”等。

（9）教育。包括学前和初等教育，中等教育，中等教育后的非高等教育，高等教育，无法定级的教育，教育的辅助服务，教育“研究和发展”等。

（10）社会保护。包括伤病和残疾，老龄，遗属，家庭和儿童，失业，住房，社会保护“研究和发展”等。

7.2 公共支出的规模扩张与结构变化：实证

7.2.1 公共支出的规模扩张

公共支出的绝对规模是指用当年价格或不变价格衡量的公共支出总量。但如果脱离一个国家的经济规模来谈论公共支出的数字，没有太大意义，所以经济学家通常对公共支出的相对规模更感兴趣。

所谓公共支出的相对规模，是指当年的公共支出占当年GDp（或GNp）的比例，为了在统计上易于处理和比较，我们在统计上衡量的是政府支出相对规模，即政府支出占GDp（或GNp）的比例。

考察世界各主要工业国19世纪晚期以来的财政史，我们会发现各国的政府支出相对规模均呈现上升趋势。

从长期来看，各国政府支出的相对规模均表现出一个上升趋势（达到一定程度后趋于稳定，有的国家开始有所下降，总体上各国的政府支出规模正在趋于一致），说明政府在社会经济的作用和影响在过去一百多年时间里发生了巨大的改变。

7.2.2 公共支出的结构变化

那么，伴随着公共支出的扩张，它的结构又发生了什么变化呢？按政府规模大小将主要工业国家划分为大政府、中政府和小政府三大类，比较了这些国家在1960年和1990年的公共支出结构变化。

世界主要工业国家在1960—1990年期间，公共支出规模扩张的同时，结构发生了很大变化，公共消费和转移性支出的比重提高了，而公共投资的比重下降了。为了在一个更长的时期内看清楚这种政府支出结构的变化，给出了主要工业国家1870—1995年期间补贴与转移支付占全部政府支出的比例变动。由于补贴和转移支付构成了转移性支出的主体，因此，这一比例也可以近似认为是转移性支出占政府支出的比重。

这些工业国家在过去的一个多世纪里，转移性支出与购买性支出的结构发生了很大变化，转移性支出占全部政府支出的比重越来越大，说明政府在调节收入分配方面的作用越来越大了。在转移性支出不断扩大的同时，公共投资支出占政府支出的比例则表现出了一个先升后降的趋势。

7.3 公共支出的规模扩张与结构变化：解释

经济学家试图对公共支出规模的快速增长和结构变化做出解释，并提出了各种解释公共支出规模扩张和结构变化的理论。我们下面介绍其中几个比较重要的理论。

7.3.1 瓦格纳法则

瓦格纳法则（Wagners law）对公共支出增长做出的最早也是影响力最大的解释（本节的分析主要参考了吉麦尔和布朗、杰克逊等人的有关论述。吉麦尔.公共部门增长理论与国际经验比较.北京：经济管理出版社，2004；布朗，杰克逊.公共部门经济学.北京：人民大学出版社，2000.）。它是由德国政治经济学家阿道夫·瓦格纳（Adolf Wagner）早在19世纪70年代提出的。瓦格纳在考察了当时几个主要欧洲国家、美国以及日本的政府支出变动趋势后，发现国家财政需求有不断扩张的趋势，并对公共部门的继续增长做出了预测。瓦格纳主要从以下三个方面对公共部门的扩张做出了解释。

首先，随着社会进步和工业化，市场规模将不断扩大，市场主体之间的关系趋于复杂，市场相互作用的复杂性使得商业规则和契约的执行变得很有必要，这就要求政府建立一套与之相适应的司法制度。与此同时，随着城市化进程和人口密度提高，将产生拥挤、堵塞等一系列问题，也要求公共部门进行干预和管理。这些都意味着社会对包括法律、警察和金融服务等在内的各个方面的公共服务提出了迫切需求，政府也因此需要不断扩大公共管理的力度和范围，承担起为经济持续增长提供必要保护和管理的责任。

其次，随着社会进步，人们对文化和社会福利等方面的公共服务将产生更大的需求。瓦格纳将其归因于需求收入弹性。他认为公众对诸如文化、教育、娱乐、医疗和社会福利这些公共服务是具有收入弹性的。也就是说，随着人们实际收入的提高，对这些公共服务的需求将以更快的速度扩大，相应的公共部门规模也会提高。

第三，瓦格纳还指出，一些新兴工业的发展需要大规模的政府投资。

瓦格纳的上述观点被人们概括为“瓦格纳法则”，即随着工业化发展和人均收入的增长，公共支出占国民收入的比例将不断提高。

我们不得不佩服瓦格纳在19世纪所表现出来的惊人预见能力。

瓦格纳法则是基于经验研究得出的结论，它正确预测了公共支出规模不断增长的趋势，但它不能解释从什么时候开始公共支出规模将趋于稳定甚至下降。瓦格纳的另一个局限在于他把政府部门看做是一个追求社会福利最大化的有机体，它根据社会公众对公共服务需求的扩大而扩张，但是瓦格纳没有考虑到公共选择问题，也没有认识到政府部门作为一个机构，它同样由追求个人效用最大化的经济人组成，从而公共支出具有某种内在的膨胀因素。因此瓦格纳法则没有对公共支出的增长做出全面的解释。

7.3.2 皮科克—怀斯曼假说

英国经济学家皮科克、怀斯曼（peacock and Wiseman，1961）在《英国公共支出的增长》一书中，对英国政府支出的历史数据进行了经验分析，在此基础上提出了著名的皮科克—怀斯曼“替代效应”假说（peacock，Alan and Jack Wiseman.The Growth of public Expenditure in the United Kingdom.princeton：princeton University press，1961.）。

皮科克—怀斯曼发展了瓦格纳的理论，他们将分析建立在公共支出的决定理论上。他们假定，政府愿意多支出，然而作为选民的社会公众虽然乐于享受政府提供的各种公共服务，但是不愿意为此多纳税。公共支出的增长会受到纳税人投票赞同或反对的影响，因此政府必须密切关注公众的意愿，关注公众对隐含的税收所做出的反应。据此，皮科克—怀斯曼假定存在一个公众“可容忍的税收负担”（tolerable burden of taxation），这是政府支出扩张的约束条件。

在经济和社会正常发展时期，随着经济增长，政府税收会在税制不变的情况下相应增长，公共支出规模也会有所增长。同时，这一时期社会稳定、人民安居乐业，纳税人对其所处的环境感到满意，不愿意为获得额外的公共服务而增加其纳税成本。这样公共支出就难以获得额外的增加或大幅度的增加，而是呈现出一个逐渐上升的趋势。

但在经济和社会发展的非正常时期（如发生社会大动乱、战争、重大自然灾害等），公共支出的逐渐上升曲线就会受到巨大影响而改变。战争或自然灾害的发生都将导致公共支出直线上升，相应的，政府为了筹集资金，不得不大幅提高税收水平。但是在这种危机时期，税收水平的非正常提高是社会公众可以接受的。

这就意味着私人部门的可支配收入减少，以及相应的私人支出减少，说明公共支出对私人支出产生了“替代”，表现为公共支出的趋势曲线向上位移。这就是公共支出对私人支出的替代效应（displacement effect）。

皮科克—怀斯曼进一步指出，在经历了动乱时期之后，社会公众会认识到这些社会问题的存在需要政府扩大服务范围，也会理性反思自己对于整个社会应承担的责任，因此“可容忍的税收负担”永久性提高了，这就是所谓的审视效应（inspection effect）。这样，政府可以在危机结束后为偿还非常时期举借的大量债务和扩大公共服务范围筹集更多资金，公共支出将不再回到原先的趋势线上。这里又包括两种情况：第一种情况是“战后”时期的公共支出增长沿袭了“战争”时期的趋势线，另一种情况是“战后”时期的公共支出趋势线相比“战争”时期的趋势线有所下降，但高于战前的趋势水平，究竟哪种情况更符合现实，仍有待进一步的实证检验。事实上，关于皮科克—怀斯曼假说存在很多争论，本章不对此进行深入探讨。

在“替代效应”和“审视效应”的共同作用下，公共支出呈现出梯度（stepwise）增长的趋势。

7.3.3 尼斯坎南的官僚模型

我们已经在第6章第6.6节介绍了美国经济学家尼斯坎南的官僚模型，它的一个重要结论就是追求预算最大化的官僚机构将会选择远远超过有效率水平的支出规模来供给公共产品。这实际上是从一个公共选择的视角解释了公共支出规模的快速扩张。

7.3.4 马斯格雷夫和罗斯托的发展模型

上述理论主要解释了公共支出总量的扩张，但正如表7.3至表7.5所示，世界主要工业国家公共支出规模总量扩张的同时其结构也发生了巨大变化，一个突出的特征就是转移性支出的比例大大提高了，而公共投资的比例则明显下降了。这种结构变化背后的经济学原因究竟是什么？美国经济学家马斯格雷夫（Musgrave，1969）和罗斯托（Rostow，1971）从经济发展不同阶段对不同类型政府支出的需求变化，对公共支出的结构变化提供了一种解释（Musgrave，R.A.Fiscal Systems，New haven：Yale University press，1969；Rostow，W.W.politics and the Stages of Growth，Cambridge：Cambridge University press，1971.）。

根据罗斯托（1960）提出的经济发展阶段理论，一国经济的发展大致经历五个阶段：（1）传统社会；（2）起飞的前提条件；（3）起飞；（4）走向成熟；（5）大众高消费时代（Rostow，W.W.The Stages of Economic Growth：A Non-Communist Manifesto.Cambridge：Cambridge University press，1960.）。

在经济发展的起飞和起飞前的准备阶段，公共投资在一国总投资中占有较大比重，公共部门为经济发展提供各种必要的基础设施（广义），如道路、交通系统、供水供电供气、环境卫生系统、法律、医疗、教育等等。马斯格雷夫和罗斯托认为，公共部门对基础设施的投资对于处于发展初级阶段的国家进入中等发达阶段来说，是必不可少的。

马斯格雷夫认为，整个发展阶段，国民产出中总投资的比重是趋于上升的，但是到了增长的中期阶段，公共部门的投资占国民产出的比重却会下降，私人投资将会不断增加成为主体，公共投资只是对私人投资的补充。与此同时，政府消费支出提供的公共产品相对于人们的基本需求（如食品）而言，是一种高层次需求，因此公共消费支出也将随着社会发展而有所提高。

罗斯托则强调，当经济进入成熟阶段，公共支出的结构将会从对基础设施（狭义）的投资逐渐转移到对教育、医疗和社会福利服务方面的支出。而在大众高消费阶段，用于收入维持和福利再分配的转移性支出，相对于公共支出的其他类别将会出现大幅增长。

马斯格雷夫和罗斯托的理论重点关注的是在经济发展的不同阶段，公共支出内部各个类别相对比例的变化，因此他们的发展模型实际上是一个关于公共支出结构变化的理论。

7.4 中国的公共支出

由于公共部门的边界模糊等因素，我们把公共支出界定为政府部门的全部支出。但是研究中国的公共支出，我们还需要注意区分两个统计口径，一个是“财政支出”，另一个是“政府支出”，后者在前者的基础上，还包括其他方面的支出。具体而言，从复式预算的角度（详见专栏7.1），我们可以把中国政府支出划分为以下几块内容（截至2010年）。

（一）财政支出

即纳入政府一般预算管理的政府支出，也称为一般预算支出，其收入来源为一般预算收入，即财政收入。

（二）社会保险基金预算支出

即纳入社会保险基金预算管理的支出，其收入来源为社会保险基金预算收入。

（三）政府性基金预算支出

即纳入政府性基金预算管理的支出，其收入来源为政府性基金预算收入。

（四）预算外资金支出

尚未纳入预算管理的支出，其收入来源为预算外资金收入。

上述四大类支出中，财政支出的统计资料是最完整的，管理也最为规范。而最令人头痛的是预算外资金支出，这一类支出没有受到预算的约束，存在的问题很多。所幸的是，财政部已经发文（财预〔2010〕88号），规定从2011年起将全部预算外资金纳入预算管理。

7.4.1 政府支出的经济分类与职能分类

随着改革开放的不断深化和市场化程度的不断提高，中国原有的预算收支科目体系变得越来越不适应，既不能包括全部的政府活动，也不能反映支出的职能分工，更不能与国际接轨。为了改变这一状态，中央政府在2006年实行了一次彻底的政府收支分类科目改革，决定从2007年开始实行新的政府收支分类科目。这次改革是划时代的，一方面，把全部政府收支纳入了收支科目体系；另一方面，参照了IMF《2001年政府财政统计手册》的科目体系，整个科目体系设置较为规范化、市场化、国际化，同时也考虑了中国国情。

在这次改革之前，中国的预算支出是按经费性质分类的，类级科目主要包括：基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金、地质勘探费、支农支出、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出、国防支出、行政管理费、公检法支出、外交外事支出、政策性补贴支出等。这样的分类总体而言含混不清，既有经济性质分类的支出（如基本建设支出），又有职能分类的支出（如国防支出），而很多政府职能活动（如教育支出）被分散在各类科目中，无法形成一个统一的概念，导致政府预算“外行看不懂，内行说不清”。

2006年政府收支分类科目改革从经济性质和职能两个角度，对全部政府支出进行重新分类。按照经济性质，划分为12个类别：（一）工资福利支出；（二）商品和服务支出；（三）对个人和家庭的补助；（四）对企事业单位的补贴；（五）转移性支出（指政府间转移）；（六）赠与；（七）债务利息支出；（八）债务还本支出；（九）基本建设支出；（十）其他资本性支出；（十一）贷款转贷及产权参股；（十二）其他支出（与IMF科目体系的经济分类相比，最大的差异在于中国的经济分类中包含了债务还本支出。）。

按照职能（功能）分类，共分17类：（一）一般公共服务；（二）外交；（三）国防；（四）公共安全；（五）教育；（六）科学技术；（七）文化体育与传媒；（八）社会保障和就业；（九）社会保险基金支出；（十）医疗卫生；（十一）环境保护；（十二）城乡社区事务；（十三）农林水事务；（十四）交通运输；（十五）工业商业金融等事务；（十六）其他支出；（十七）转移性支出（指政府间转移）（与IMF科目体系的职能分类相比，最大的差异在于中国的职能分类将“科学技术”独立出来成为一个大类，而在IMF体系中，科学技术支出被分散到各个专项职能中。）。

专栏7.2

中国的政府收入分类与估计

研究公共支出，需要时刻关注公共支出的来源，即政府收入。国际货币基金组织在《2001年政府财政统计手册》中，将全部政府收入划分为税收、社会缴款、赠与、其他收入四类。2006年收支分类科目改革后，我国将全部政府收入划分为六大类：

（一）税收收入。

（二）社会保险基金收入。

（三）非税收入。包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。

（四）贷款转贷回收本金收入。

（五）债务收入。

（六）转移性收入（政府间转移）。

与IMF的科目分类相比，最大的差异在于我国对政府收入的统计包含了债务收入，而IMF统计的政府收入不含债务收入。从复式预算的角度，上述收入类别被归入不同的预算，比如税收收入、专项收入、国有资本经营收入和一部分行政事业性收费收入等被纳入一般预算，也称为财政收入；社会保险基金收入被纳入社会保险基金预算；政府性基金收入（含土地出让金收入）和彩票公益金划入政府性基金预算管理；其他行政事业性收费收入等未纳入预算管理的收入则作为预算外资金管理。

根据《中国统计年鉴2009》和《中国财政年鉴2009》等官方统计数据，2008年，全国财政收入61330.35亿元；社会保险基金预算收入13696.1亿元，扣除财政对社保基金的补贴1630.88亿元，净收入12065.22亿元；政府性基金预算收入15363.35亿元；预算外资金收入6617.25亿元。上述各项收入加总，得到全部政府收入估计数为95649.17亿元（不含债务收入），占当年GDp的比例为31.8%。

——本文根据相关政策文件和官方统计数据等内容综合编写

7.4.2 财政支出的规模变化

由于在不同预算形式的政府支出中，财政支出的规模和作用最大，管理最为规范，统计数据也最完整，以下我们重点考察1950年以来中国财政支出的规模变化。

从财政支出绝对规模来看，1950—2008年期间，只有9个年份出现下降，其余近50个年份均上升，特别是1982年以来每年都出现了增长，总体上财政支出规模保持了不断扩张的态势。

从财政支出相对规模来看，在1978年改革开放以前，财政支出占GDp的比例波动比较剧烈，期间出现了两次大的波动，一次出现在三年自然灾害期间，另一次是“文革”期间，但总体上大致维持在25%~30%之间的水平。1979年以来，财政支出的相对规模则表现为典型的V字走势，即从1979年的31.6%持续下降到1996年的谷底11.15%，之后又持续上升到2008年的20.8%。

由于改革开放以前，我国处在计划经济状态，财政支出的波动很难用市场经济理论来加以解释。我们重点分析改革开放以后的变化趋势。根据瓦格纳法则，公共支出的相对规模表现为不断扩张的趋势，而中国在1979—1996年期间却出现了持续下降的趋势。这究竟是什么原因？进一步，为什么1996年以后，财政支出的相对规模变化趋势出现了反转，之后连续上升？

上述问题要放在经济改革的大背景下来解释。财政支出规模的下降趋势反映了从计划体制向市场体制转轨的历程：政府部门不断从竞争性生产领域退出，相应的，由政府支配的资源比例也不断缩小。另一个解释财政支出比例下降的因素是始于20世纪80年代初的财政分权改革，特别是1988年开始实行的财政包干体制，在这一体制下，地方政府没有很大积极性筹集财政收入，相应的财政支出规模也下降了。

1994年的分税制改革扭转了财政收入和财政支出规模不断下降的趋势，它的效果在一段时间以后逐渐显现，表现为财政支出规模的V字转型。此外，市场经济体制在1993年正式得以确立，退出的力量逐渐消退，与此同时经济的快速发展对公共服务的需求开始不断扩张（瓦格纳法则），当这股扩张的力量最终超过了退出的力量，财政支出的相对规模也将得以扩张。

但是也应认识到，财政支出规模的不断增长有一部分是合理的，而另一部分则是由于机构膨胀、各级政府官员盲目追求政绩等因素造成的，因此控制财政支出规模的过度扩张也是当务之急。

另外需要说明的是，表面上中国当前的财政支出规模只有20%左右，远远低于发达国家的水平（参见表7.2），但考虑到基金支出和预算外支出，我国全部政府支出的规模实际上已经超过30%。

本章小结

1.按经济性质分类，公共支出可以划分为购买性支出和转移性支出两大类。购买性支出是政府购买商品和服务的成本，体现了政府的消费和投资行为；转移性支出是政府对私人部门和外国的无偿转移，包括对生产者的补贴、社会福利以及国内外债务付息等支出。

2.根据支出产生效益的时间分类，公共支出两分为经常性支出和资本性支出。前者记入经常账户，以税收等经常性收入筹资；后者记入资本账户，以税收和公债等收入筹资。

3.近100多年来，世界主要工业国家的公共支出相对规模都出现大幅扩张。早在19世纪后期，瓦格纳就预测到了这一趋势。所谓瓦格纳法则，是指工业化国家随着人均收入提高，公共支出相对规模不断扩张的趋势。

4.皮科克和怀斯曼提出了一个公共支出时期模型，假设存在一个公众“可容忍的税收负担”，替代效应和审视效应的联合作用导致公共支出呈梯度增长。

5.公共支出扩张的同时伴随着结构的变化，表现为转移性支出的不断扩大和公共投资支出比例的下降。马斯格雷夫和罗斯托通过一个发展模型对此进行了解释。

6.改革开放以来，中国公共支出的变化趋势呈现V字走势。导致这一走势背后的因素主要包括，转型和发展的力量，财政分权和分税制改革。

复习与思考

1.购买性支出很大程度上体现了政府的资源配置职能，这是否意味着购买性支出不具备收入分配职能？反之，转移性支出是否具有资源配置职能？

2.分析开支（expense）和支出（outlay）的差异。

3.如表7.2所示，一些工业国家的公共支出规模在最近一二十年里，出现了小幅下降的趋势。本章的理论并未对此做出解释。请你来解释这一现象（提示：公共支出反映了政府的职能，而政府职能在很大程度上取决于人们的观念）。

4.对改革开放以来中国财政支出的变化趋势进行全面解释。

5.利用本章的方法，估算最近一个年度的中国政府收入和支出。

进一步阅读文献

1.坦齐，舒克内希特.20世纪的公共支出.北京：商务印书馆，2005.

2.吉麦尔.公共部门增长理论与国际经验比较.北京：经济管理出版社，2004.

3.国际货币基金组织.2001年政府财政统计手册.