财政支出结构分析

第三节　财政支出结构分析

一、政府职能与财政支出结构

财政支出结构是指在一定的经济体制和财政体制下，财政资金用于行政各部门、国民经济和社会生活各方面的数量、比例及其相互关系。它是按照不同的要求和分类标准对财政支出进行科学地归纳、综合所形成的财政支出类别构成及其比例关系。1978年以来，按照政府职能来划分财政支出结构是分析我国财政支出结构演变的主要方式。由于我国在2007年实行新的政府收支分类改革，所以，在这里分两个阶段来分析我国财政支出结构的变化情况。

(一)　1978—2006年财政支出结构

如表3-5所示，1978年中国的财政支出为1 122.09亿元，其中经济建设支出718.98亿元，占财政支出的64.1%;科教文卫支出146.96亿元，占财政支出的13.1%;国防支出167.84亿元，占财政支出的15.0%;行政支出52.90亿元，占财政支出的4.7%;其他支出35.41亿元，占财政支出的3.2%。由此可知，改革开放初期，我国财政支出主要用于经济建设方面，表现出比较明显的“生产财政”的特点。此后，财政支出结构发生比较显著的变化。到1985年，由于中国经济的快速增长，财政支出规模达到2 004.25亿元，其中经济建设支出1 127.55亿元，占财政支出的56.3%;科教文卫支出408.43亿元，占财政支出的20.4%;国防支出191.53亿元，占财政支出的9.6%;行政支出171.06亿元，占财政支出的8.5%;其他支出105.68亿元，占财政支出的5.3%。对比1978年财政支出的各项比重，经济建设支出占财政支出的比重下降了7.8个百分点;国防支出占财政支出的比重下降了5.4个百分点;而科教文卫支出占财政支出的比重上升了7.3个百分点;行政支出占财政支出的比重上升了3.8个百分点;其他支出占财政支出的比重上升了2.1个百分点。到1990年，财政支出规模达到3 083.59亿元，经济建设支出1 368.01亿元，占财政支出的44.4%;科教文卫支出737.61亿元，占财政支出的23.9%;国防支出290.31亿元，占财政支出的9.4%;行政支出414.56亿元，占财政支出的13.4%;其他支出273.10亿元，占财政支出的8.9%。对比1985年的财政支出结构，1990年经济建设支出占财政支出的比重下降了11.9个百分点;国防支出占财政支出的比重下降了0.2个百分点;而科教文卫支出占财政支出的比重上升了3.5个百分点;行政支出占财政支出的比重上升了4.9个百分点;其他支出占财政支出的比重上升了3.6个百分点。

表3-5　中国1978—2006年按职能划分的财政支出结构数据表

续表

资料来源:《中国统计年鉴2007》，中国统计出版社，2007年。

20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的建立，资源配置由市场配置起基础性作用的机制开始形成，中国社会经济结构发生了深刻的变化，相应财政支出结构也在发生深刻的变化。1995年，财政支出规模达到6 823.72亿元，其中经济建设支出2 855.78亿元，占财政支出的41.9%;科教文卫支出1 756.72亿元，占财政支出的25.7%;国防支出636.72亿元，占财政支出的9.3%;行政支出996.54亿元，占财政支出的14.6%;其他支出577.96亿元，占财政支出的8.5%。2000年，财政支出规模达到15 886.50亿元，其中经济建设支出5 748.36亿元，占财政支出的36.2%;科教文卫支出4 384.51亿元，占财政支出的27.6%;国防支出1 207.54亿元，占财政支出的7.6%;行政支出2 768.22亿元，占财政支出的17.4%;其他支出1 777.87亿元，占财政支出的11.2%。把2000年的财政支出结构与1995年财政支出结构作一对比，2000年经济建设支出占财政支出的比重下降了5.5个百分点;国防支出占财政支出的比重下降了1.7个百分点;而科教文卫支出占财政支出的比重上升了1.9个百分点;行政支出占财政支出的比重上升了2.8个百分点;其他支出占财政支出的比重上升了11.2个百分点。

进入21世纪后，财政支出规模迅速扩大，财政支出结构继续变化，到2006年，财政支出40 422.73亿元，其中经济建设支出10 734.63亿元，占财政支出的26.6%;科教文卫支出10 846.20亿元，占财政支出的26.8%;国防支出2 979.38亿元，占财政支出的7.4%;行政支出7 571.05亿元，占财政支出的18.7%;其他支出8 291.47亿元，占财政支出的20.5%。如果把2006年的财政支出结构与2000年的财政支出结构作一对比，2006年经济建设支出占财政支出的比重下降了9.6个百分点;国防支出占财政支出的比重下降了0.2个百分点;而科教文卫支出占财政支出的比重下降了0.8个百分点;行政支出占财政支出的比重上升了1.3个百分点;其他支出占财政支出的比重上升了9.3个百分点。

可见，1978—2006年间，我国的经济运行方式发生了重大转变，由过去长期实行的计划经济模式向市场经济模式转变。在这种经济转型的过程中，随着市场化机制的不断完善和国家调控范围的变化，各级政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益增强，财政支出范围缩小，财政逐步退出流动资金供给、资本金注入领域，将市场有效领域交还给市场，把重点放在满足社会公共需要和宏观经济调控方面。经济建设支出所占比重由改革前的60%左右下降到“八五”时期的41.5%，到“十一五”初期的2006年这一比重下降到26.6%。经济建设支出比重下降主要是由于流动资金支出下降和基本建设支出下降造成的。流动资金支出所占比重下降是符合市场经济运行要求的，但基本建设支出的比重从改革前40%左右下降到“八五”时期的12.1%，在很大程度上制约了财政对重点产业和基础设施的支持力度。社会管理支出比重的上升，总体上是合理的，但教育、科技、社会保障等支出增长相对缓慢，是不合理的。这表明我国经过近30年的努力，财政改革已取得一定成就，财政支出结构已突破了传统的偏重于经济建设的供给模式，迈出了向公共服务和宏观调控为主要内容的转化步伐。财政职能、范围、类型发生了相应的转变，政府介入经济的范围与方式都与计划经济体制下产生了较大差异，财政支出模式已逐步转向公共财政，已经具备了公共财政的特征，但距建设社会主义市场经济体制的要求，还有明显差距。

(二)　2007—2009年财政支出结构

为了适应我国公共财政体制的建设，也使我国财政支出结构更能反映社会经济发展的变化，并且与国际上其他国家的财政支出结构具有可比性，从2007年起，我国对财政结构进行重大调整，按照国际通行的惯例，将财政支出结构按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类一般设置公共服务、外交、国防、公共安全等大类，类下再分款、项两级。这种分类主要有以下优点:一是能够清晰反映政府各项职能活动支出的总量、结构和方向，便于根据公共财政体制的要求和宏观调控的需要，有效进行总量控制和结构调整。二是支出功能分类与支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的，既反映政府职能活动又反映支出性质，既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，从而为全方位的政府支出分析创造有利条件。三是便于国际比较。支出按功能分类符合国际通行的做法，这种分类方法将各部门和单位相同职能的支出归于同一功能下，不受国家政府组织机构差别的影响，从而有利于进行财政支出的国际比较。

下面来分析2007—2009年几项主要财政支出的变化情况。从表3-6可以看出，2007年一般公共服务支出8 514.24亿元，占财政支出的17.10%;外交支出215.28亿元，占财政支出的0.43%;国防支出3 554.91亿元，占财政支出的7.14%;公共安全支出3 486.16亿元，占财政支出的7%;教育支出7 122.32亿元，占财政支出的14.31%;科学技术支出1 783.04亿元，占财政支出的3.58%;社会保障和就业支出5 447.16亿元，占财政支出的10.94%;医疗卫生支出1 989.96亿元，占财政支出的4%;环境保护支出995.82亿元，占财政支出的2%;城乡社区事务支出3 244.69亿元，占财政支出的6.52%。2008年和2009年几项主要财政支出各自占财政支出的比重与2007年相比，变化不是很大。

表3-6　2007-2009年中国几项主要财政支出情况　单位:亿元

续表

资料来源:《中国统计年鉴(2008)》，中国统计出版社，2008年;《中国统计年鉴(2010)》，中国统计出版社，2010年。

二、财政支出结构存在的问题

我国现行财政支出结构是从计划经济体制演变而来的，同建立社会主义市场经济相比，还有很多不相适应的地方，突出的问题是:一方面，一些必须保证的财政支出水平较低或支出不到位;另一方面，财政支出依然承担着一些不应由其承担的开支。

(一)　政府投资日益弱化

政府投资日益弱化，影响经济结构的调整和产业结构的升级，从而影响国民经济的长远发展。当前我国财政资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。预算内投资占财政总支出的比重和预算内投资占全社会固定资产投资的比重都不断降低，1980年分别为20.5%和28.1%，1995年下降为7.7%和3.1%，这种趋势必将抑制我国经济的快速增长，对我国经济的长远发展具有消极影响，无法改善基础“瓶颈”制约和结构失调，不利于国民经济的协调发展。

(二)　教育支出虽然有所增加，但仍不能满足社会经济发展的需要

2000年教育经费占财政支出的比重已达到17.2%，但由于受到财政支出总量的制约，数额有限。而且财政用于教育的支出占GDP的比重也很低，1994年为2.2%，1997年增长到2.6%，2000年增长到3.1%，但与世界5.1%的水平及发展中国家4.0%的水平相比，还是很低的。

(三)　社会保障支出不足

现阶段，我国财政支出中用于社会保障支出的比重较低，如养老保险、失业保险等的支出，没有完全纳入财政分配范围。财政用于社会保障支出不足对社会经济的协调发展和完善市场体制将带来不利影响。

(四)　国家财政包揽过多，管了许多不该管的事情

从国家与个人之间的分配关系来看，随着GDP分配格局的变化，居民个人的收入水平不断提高，但国家仍然通过各种“明补”和“暗补”的形式对居民予以大量的财政补贴和各种福利性照顾。同时，国家财政还对企业支付亏损补贴，这与企业自主经营、自负盈亏、优胜劣汰的机制不相符。上述情况表明，我国目前的财政支出沿袭了过去计划经济体制下的传统做法，支出结构不尽合理，与市场经济下公共财政分配活动的要求不相适应。

(五)　行政管理费急剧膨胀，加重了财政负担

据统计，我国行政管理费支出占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到2006年的18.73%。虽然随着社会经济的发展，这种增加有其必然性，但是在相当长时期内行政管理费增长速度过快，超过了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度。同时行政管理费支出内部结构也不尽合理，主要表现为个人经费增长快于公用经费增长，财政供养人员日益膨胀，导致基层政府财政困境日益严重。在财政资金总量增幅不大的情况下，行政管理费支出不断膨胀，必然会导致其他方面的财政支出难以保证，影响政府职能的履行。

三、财政支出结构优化

优化我国的财政支出结构，建立与公共财政相适应的财政支出结构，是我国财政改革中的一个重要问题。现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是:财政资金要逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域，同时增加对政权建设、文教科卫、社会保障及基础设施建设等公共项目的支出。按照市场经济发展的要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“缺位”与“越位”的矛盾，建立一个符合市场经济发展要求的公共财政支出模式。从经济发展要求看，我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面。

(一)　突出重点，优化政府投资功能

投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素。在社会总投资中，政府投资同非政府投资相比又具有明显的不同特征，政府投资可以微利或不盈利，可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，并且主要从事大型项目和长期项目的投资。从这些特点可以看出，政府投资是实现国家政策和宏观经济调控的重要手段，特别是在我国社会主义发展的初级阶段，要完成工业化、现代化的任务，没有政府的投入和对经济结构的调整，几乎是不可能实现的。在重视政府投资，增加政府投资所占比重的同时，要注意突出政府投资的重点。市场经济条件下，市场在社会资源配置中起基础性作用，凡是市场有效的领域，政府不干预;凡是市场失灵或是市场无效的领域，就需要政府干预。因此财政要逐步退出竞争性生产领域，加大对基础设施、基础工业和高新技术产业的投入，这是政府投资的重点。基础设施是为整个生产过程提供“共同生产条件”，是实现工业化的基础，特别是在工业化时期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力。根据我国当前所处的经济发展阶段及内需不足的现状，国家财政加大对基础设施的投资力度，不仅可以有效刺激内需，迅速带动经济发展，而且可以避免重复建设，有利于改善投资结构和经济结构，增加社会资本原始积累，实现国民经济结构的良性循环和长期稳定发展。

(二)　以市场为导向，加强财政公共性开支

社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利益和长远利益的支出，是市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出，而且随着经济的发展和国家财力的增长，该项支出所占的比重呈上升的态势。但是在我国，不仅社会公共性支出比重较低，甚至连其最低需求也难以保证，这必将对经济的发展形成很大的影响和制约。因此，今后我国财政支出政策必须强化社会公共性开支。根据我国政府提出的科教兴国战略，迎接知识经济挑战，要保障教育投入的增长高于财政收入的增长速度，财政要把支持教育作为重点。自从1998年开始，中央财政支出中，教育支出比重逐年提高，这必将对教育事业的发展产生重要影响。此外还要研究增加教育资金的新渠道，如提倡捐资助学，对学生进行合理收费，中央政府对地方政府进行转移支付时，要把支持落后地区教育事业的发展作为一个重要因素来考虑。社会保障是事关我国改革、发展和稳定的一个重要问题，必须针对社会保障支出现状，调整财政支出结构，增加财政的社会保障支出。近年来，由于受到世界性金融危机影响，劳动力市场竞争加剧，就业已成为影响经济稳定与发展的首要问题，国家在动员社会力量，大力推进再就业工程的同时，还要增加财政支出中用于社会保障方面的支出，加快养老保险、失业保险和医疗保险的改革，将应由个人负担的保险费转由个人负担，同时加强财政对社会保障基金的统一管理，建立社会保障预算，有利于加强国家宏观调控能力，建立统一、完整、社会化、合理的社会保障体系，适应市场经济发展的需要，并缓解即将到来的我国老龄化社会产生的社会压力。

(三)　控制和压缩不合理的财政支出项目

首先，要大力压缩各种财政补贴。压缩补贴的措施主要有两条:“归并”和“取消”。归并是指将某些财政补贴并入其他分配范畴中去。例如，目前提供给居民的相当于普调工资的那些粮油副食补贴，大部分可以归入职工工资中去。对于企业亏损补贴，除了对少数关系国计民生的企业的政策性亏损继续提供补贴外，大部分企业亏损补贴都可以取消。按照抓大放小的原则，采用改组、兼并、联合、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式放开搞活小型企业，对大中型企业实行规范的公司制改革，实现国有经济战略性重组，从根本上扭转国有经济效益不高、经营机制不活的问题，使国家财政摆脱沉重的企业亏损补贴负担。其次，加大政府机构改革力度，压缩行政经费支出。要下定决心精简机构，分流富余人员，严格控制人头经费的增长，要继续推行行政经费“下管一级”的办法，上级对下级的编制严格定员定额管理，清除多余人员。同时要增大政府采购支出，不断完善政府采购制度，提高财政支出效率。也使政府财政自身逐步走出“吃饭财政”的困境，这不仅可以优化财政支出结构，而且可以提高财政支出的效益。

本章小结

本章阐述了财政支出增长原因的几个经典理论和引起财政支出不断增长的客观原因，解释财政支出规模的含义及衡量指标，分析了世界发达国家和发展中国家财政支出规模的变化趋势。并把中国财政支出规模变化划分为1952—1977年和1978—2009年两个阶段进行了分析。

一般情况下，财政支出的规模取决于一国政府财政活动的范围，通常受以下四方面因素的影响。(1)　经济性因素。(2)　政治性因素。(3)　国际性因素。

加强财政支出管理:(1)　完善财政预算管理体制。(2)　加强规范与监督财政支出行为。

现阶段，财政支出结构存在的问题:(1)政府投资日益弱化。(2)教育支出虽然有所增加，但仍不能满足社会经济发展的需要。(3)　社会保障支出不足。(4)　国家财政包揽过多，管了许多不该管的事情。(5)　行政管理费急剧膨胀，加重了财政负担。

财政支出结构优化:(1)　突出重点，优化政府投资功能。(2)　以市场为导向，加强财政公共性开支。(3)　控制和压缩不合理的财政支出项目。

关键概念

1.财政支出规模　2.财政支出比率　3.财政支出弹性　4.财政支出边际倾向　5.财政支出结构

复习思考题

1.简述财政支出不断增长法则。

2.简述财政支出不断增长理论。

3.简述财政支出增长的发展模型。

4.简述我国财政支出总量与结构变化的趋势。

5.分析影响财政支出规模的因素。

6.分析我国财政支出结构存在的问题。

7.试述我国财政支出结构优化的基本思路。

材料分析题

表3-7　2000-2010年中国GDP、财政收入等宏观经济数据表

说明:1977年GDP的数据来源《新中国成立55年资料汇编》，中国统计出版社，2005年。宏观税负为税收收入占GDP的比重，2010年的数据来自2011年1月20日国家统计局发布的数据。

根据表3-7提供的数据，请分析2000-2010年我国几个宏观指标的变化情况。

【注释】

[1]皮考克(Peacock)和魏斯曼(Wiseman)是20世纪60年代英国著名的经济学家。他们在1961年出版的《联合王国财政支出的增长》(The Growth of Public Expenditure in the United Kindom)中阐述了他们的理论。

[2]马斯格雷夫和罗斯托是20世纪50—60年代美国著名经济学家。

[3]戈登·塔洛克(Gordon Tulloch，1922—)，公共选择学派的另一个重要代表人物，1962年与布坎南写了一本名为《同意的计算:宪法民主的逻辑基础》，标志着公共选择学派的形成。他在1956年曾任公共选择学会会长，1980年任美国南部经济协会会长。1998年荣获美国经济协会“杰出会员”奖。参见曾康华著:《西方财税理论研究》，北京:中国财政经济出版社，2007年版，第171页。

[4]尼斯坎南(Niskanen)是公共选择学派的重要代表人物。他在1971年出版《官僚与代议制政府》一书，提出官僚经济论一些新观点。参见曾康华著:《西方财税理论研究》，北京:中国财政经济出版社，2007年版，第237页。

[5]IMF.Government Finance Statistics.Yearbook，2006.