农村的出路在于结构性政治变革

中共十六大以后，中央领导层很关心社会的下层，尤其是农村，加之政府把农村问题看成是“重中之重”，外界纷纷猜想中国领导人会进行新的农村改革。除了已讨论很久的农村土地私有化以外，人们的焦点集中在如何通过农村政治体制的改革来解决农村问题。那么，中共在农村会进行怎样的政治改革呢？

中国的改革模式一直被外界概括成为“有经济改革而无政治改革”。但在农村则不然，经济和政治体制的改革可以说是同步进行的。经济改革最初从农村开始，很快就导致了毛泽东时代建立起来的人民公社制度的解体。当时的领导人决定了中共历史上关键的一步，即在村级建立村民自治制度来填补人民公社制度解体以后的农村权力真空。这就是农村政治体制变革的第一步。如何进行农村进一步的政治变革？很多人自然把目光落到了扩大农村已经存在的民主制度，即村民自治。

这也是可以理解的。和整个国家政治的发展方向一样，农村变革的长期目标也是民主。现在农村存在着的很多问题与农民的无权状态有关，如干部的腐败和毫无节制的乱收费等。农民用集体抗议的方式来表达自己的不满，是因为不存在任何表达利益的机制。如果能够在农村扩大民主，这些现象可望得到遏制。

村民自治无法解决农村问题

但问题是，是否可以以村民自治为起点来真正有效解决农村问题呢？从很多方面来说，弱小的村民民主是无法承担解决农村问题之重担的。尽管村民民主制度到现在已经实行很多年了，但它仍然只占农村政治空间的很小一部分。除了村民自治制度外，农村还有其他很多的组织与村民自治制度分享权力。其中最重要的当然是农村党支部，此外还有如经济组织、妇女组织、共青团等。从实际层面来说，党支部还是农村实权的掌握者和使用者。

其次，现在农村干部的腐败不是村民自治制度所能对付得了的。这不仅是因为上面所说的党的干部的权力还是高于村民选举出来的村民委员会，还因为农村干部人数的庞大。执政党在农村维持庞大的干部队伍，是为了加强在农村的控制，而上级政府又不能提供足够的财力来支付同样庞大的费用，这迫使农村干部通过“非法”的途径来掠取财力，从而导致腐败。很难想象地方民主能够遏制得了这么庞大的农村干部的腐败行为。实际上，即使实行了民主，如果农村干部队伍不能缩减，为了生存，这些干部同样会腐败。

再次，由于国家税收制度变革所引发的一系列农村问题，更不是村民自治制度所能应付的。现在农民的经济负担在很大程度上与20世纪90年代以来在中央与地方之间实行的分税制有关联。分税制的主要特点就是国家财力向中央倾斜，中央政府分享到了地方经济发展的大部分。尽管分税制有效遏制了人们所担心的经济地方主义，但同时也损害了地方发展经济的积极性，使得农村的财力大大不够用。毋庸置疑，这也是乱收费的一个制度根源。可以说，这个问题的解决和村民自治没有什么关系。

农村的问题在于统治过度

很显然，农村的问题是结构性和制度性的。从农村干部的个体行为来理解不能把握农村问题的实质。结构性的问题要由结构性的变革来解决。当然，无论怎样的结构性变革，都必须和目前的村民自治制度相协调和配套，否则就是政治倒退。那么，什么样的结构性变革既能推进目前的村民自治制度，又能解决目前存在的问题呢？

一些学者和官员已经注意到：共产党要解决农村政治问题，就必须继续扩大农村的自治，取消乡镇一级政府，把统治的层级收回到县一级。笔者认为这个设想非常好，它既可以扩大民主的范围，又能大大减少农村官员的人数，有效遏制腐败。

实际上，这并不是什么新鲜的思想。中国从秦始皇到国民党，中央政府的政权一直只到县一级，县级以下实行的是自治，最多存在一些上级派出机构。这个政治机构实行了数千年，非常有效。

当时可能有当时的需要，但是现在共产党已经取得了政权，并且是唯一的执政党，有没有必要再把政权的直接统治下到县一级以下呢？共产党现在在农村的问题不是统治不够，而是统治过度。直接统治的过度化导致了严重的政治后果，如统治自身的腐败和农民的抵抗。要改变这种情况，就要把统治的“度”减为适当，在扩大村民自治的基础上重建一种有效的统治。把自治扩大到乡镇一级，不失为一个好方法。

这个方法尽管很“古董”，但对共产党来说仍然是一个理想。这个理想的实现不是没有可能性，但肯定会遇到庞大的农村既得利益者——农村干部队伍的反对。执政者如果没有远大的眼光和勇气，很难迈出改革的步伐。特别是在农村问题纷纷涌现、农民抗议活动不断的情况下，当政者最大的考量就是维持在农村的统治，而非进行任何激进的改革。但问题是，如果没有这样一步激进的改革，事情会越来越糟糕。