公共教育支出的评价分析

第二节　公共教育支出的评价分析

公共教育支出是财政支出的重要组成部分，对财政支出的评价分析不仅是对公共教育支出本身的使用情况进行评价和监督，而且其根本意义在于以财政支出效果为最终目标，通过对公共教育服务的数量、质量及资金利用效率等来考核政府对于公共教育职能的实现程度，形成一种全新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高财政资金使用效率和公共教育的服务水平。

一、公共教育支出的规模和结构分析

政府公共教育支出的规模是否适当、公共教育支出的结构是否合理，直接决定了一个国家公民的受教育水平和人力资源的素质，反映出该国教育发展的规模和水平。历史、文化、政治、社会制度、财政和教育体制等的不同，导致了世界各国政府公共教育支出的规模和结构有所差别。确定一国政府教育支出的规模与结构，一方面可以保证国家财政对政府教育支出的供应，另一方面也可以反映出教育在经济社会发展和财政支出中的地位。

从教育的财政供给看，国民经济发展、税收和财政预算、公共财政支出都影响公共教育支出。国民经济发展水平是影响公共教育支出的重要供给因素。税收的多少，决定了财政预算的大小，也决定了财政支出的量，同时也决定了公共教育支出的量。在财政预算中，公共财政支出的比例，反映财政体制改革的进度。在财政预算中，公共教育支出所占的比例，决定了公共教育支出的量。公共教育支出属于公共财政支出的重要组成部分，确定公共教育支出的规模和结构既要遵循公共财政支出的原则，也要考虑到教育事业发展的特点。

公共教育支出受到教育发展需求因素和教育财政供给因素的制约。从教育发展需求看，人口、国民经济发展、国民教育需求和教育质量都是显著影响公共教育支出的需求因素。人口的数量变化、密度、地区分布与年龄构成对公共教育支出有明显的影响。国民经济发展水平是影响公共教育支出的重要因素，它既对教育的发展提出需求，也是教育发展的根本财源。国民经济发展水平不仅制约公共教育支出的总量，而且还对教育经费来源构成造成很大的影响。

由于教育与个人终生所从事的事业、前途、生活状况以及个性发展关系密切，因此，个人往往把教育需求放在十分重要的地位。越是具有较高文化水平的人，对教育的需求越大。在国民教育需求较大的地区，对公共教育支出的总量及占国民生产总值的比例等方面都有更大的需求。不同的公共教育支出，往往对应不同的教育质量，培养的人才素质也不同。随着教育质量的不断提高，公共教育支出要求也在不断增加。

(一)　公共教育支出的公平性分析

确定公共教育支出的规模和结构，首先应注重公平原则，也就是涉及到教育公平问题。教育公平是社会公平的一种表现，是一定社会给予全体社会成员自由、平等地选择和分享当时、当地各层次公共教育资源的一种教育发展状态。教育公平是社会公平的一个重要方面，是社会公平价值在教育领域的延伸和拓展。它受到诸如经济发展水平、社会制度、历史文化传统、国家政策、社会阶层状况和人口发展状况等因素的影响和制约。由于教育属于国家的公共事业体系，因此，它具有很强的公共性。从这一理念出发，国家就要对全体公民及其利益负责。国家教育政策的出发点就是维护全体公民的教育利益。另一方面，教育公平是相对的公平，不是绝对的公平。

公平包含着平等的意思，但不仅仅局限于平等。实质意义上的公平可能要求在某些情况下实行法律上和财政分配上的不平等。约翰·罗尔斯(John Rawls)在其《正义论》中，始终将其研究的正义称之为“作为公平的正义”，他相信将在原初状态中被选择出来的“两个正义原则”，简略来说，第一个是自由和平等，第二个是地位和职务向所有人开放条件之下、并符合每个人利益的不平等。将这一见解用到财政支出领域，也可以说，就内容而言，公共教育公平是一般情况下公共教育支出的平等与特殊情况下公共教育支出不平等的有机结合。

到目前为止较为公认的公平原则有以下五项:(1)　资源分配均等的原则。主要是保证同一学区、税务区域内对所有学校和学生实施基础教育财政公平。(2)　财政中立的原则。这项原则保证上一级政府能够通过对下级政府、学校不均等的财政拨款，克服所辖学区间、城乡间的教育经费差异，保证学生获得均等机会。(3)　调整特殊需要的原则。对少数民族(种族)学生、非母语学生、偏远地区及居住地分散的学生、贫困学生、身心发展有障碍的学生和女童，给予更多的关注和财政拨款。(4)　成本分担和成本补偿的原则。遵循成本应该由所有获益者分担的原则，要求在非义务教育阶段，对学生收取一定的教育费用，并对部分学生采取“推迟付费”的办法，是一种纵向性公平。(5)　公共资源从富裕流向贫困的原则。这是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准，是教育财政公平的最高目标，也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。

(二)　公共教育支出的效益分析

教育是人们有目的的社会活动，教育产生的本身动因就是人们对某种效益的追求。对教育进行经费的投入实际上是一种投资行为，任何一种投资都是按预期想要的结果投入一定的物力、财力，经过合理的配置、使用后最终获得与之相应的回报。公共教育支出的效益就是指政府根据国家公共教育支出范围和政策目标，对教育领域进行财政性支付所产生的效果。公共教育支出的效益是公共教育支出直接追求的目标。公共教育支出效益的研究主要可以从个人和社会这两个角度来分析。

从个人角度来看，是为了获得一定的知识能力和技术水平，教育支出的效益最直接的体现就是教育给个人带来就业机会、货币收入和津贴福利的增加，以及“货币收入以外由教育带来的就业能力、理财能力、健康保护能力等的提高而增加的收益”^[12]。从社会角度出发，对企业而言，意味着通过教育可以得到更好的员工，即意味着更高的生产率和产品与技术的创新能力，最终带来企业利润的增加和长期的发展动力;对政府而言，意味着通过教育公民的教育权利和就业权利得到了保障，使国民在接受一定教育后，普遍具有较高的道德修养和与统治者一致的价值观念，从而维持国家社会秩序稳定，减少社会矛盾，促进社会和经济发展，易于政府对整个国家的治理。教育支出给社会带来的经济收益主要体现在对经济增长的贡献。因此效益原则也就成为公共教育支出的一项重要原则。

坚持效益原则就是通过确定合理的公共教育支出规模，使社会资源在政府部门和微观经济主体之间得到合理的配置，既能满足公共部门的需要，又能满足私人部门的需要，有助于最大限度发挥教育支出经费的作用;在公共教育支出规模既定的前提下，通过优化支出结构，促进国民经济稳定协调发展，以实现最好的宏观经济效益;就每项财政支出来说，要用尽可能少的支出实现既定的支出目的，取得最佳效益。

教育经费资金需要量大、开支科目多，在经费使用上，必须坚持经济效益和社会效益相结合，杜绝浪费、占用、挪用和重复建设，每笔公共教育支出所获得的社会效益应超过社会总成本，也就是说要超过政府通过税收或其他方式取得公共收入而使社会付出的代价，即要求国家的一切公共教育支出都应以获得最大的社会效益为出发点和落脚点。

(三)　教育支出规模和结构的影响因素和指标

1.影响因素

作为满足公共教育需要的重要手段，政府公共财政要提高教育支出的效率，使公众基本均等地享有教育资源，首先需要解决的是判断教育支出受哪些因素影响以及影响程度大小。教育支出规模和结构合适与否直接关系到整个教育事业能否正常稳定地发展，同时也关系着社会资源的配置效率，最终必然对社会进步及经济发展产生重大的影响。教育支出的规模和结构受到多方面因素的影响。公共教育支出受到教育发展需求因素和教育财政供给因素的制约。从教育发展需求看，人口、国民经济发展、国民教育需求和教育质量都是显著影响公共教育支出的需求因素。人口的数量变化、密度、地区分布与年龄构成对公共教育支出有明显的影响。

国民经济发展水平是影响公共教育支出的重要因素，它既对教育的发展提出需求，也是教育发展的根本财源。适度的教育支出规模与结构最终是由一个国家(地区、省)一定时期的经济发展水平所决定的。经济发展的规模、水平、速度决定着教育支出的需求量，也决定着教育支出的供给量。

影响一个国家政府公共教育支出规模与结构，除了该国的经济发展水平之外，还有一个重要的因素是该国的教育发展水平。由于一个国家的经济发展和教育发展不一定完全同步，即经济水平(以人均GDP衡量)较高的国家未必就有较高的教育水平(以各级教育的入学率衡量)，反之，经济水平较低的国家可能有相对较高的教育水平。

教育的对象和成果都是人，因而公共教育支出规模与结构在很大程度上取决于人口。首先，在各级各类学校受教育者人均费用不变的情况下，教育支出规模取决于各级各类学校中受教育者的数量与结构，而受教育者的数量和增长速度与现有人口规模和增长速度成正比，因此人口规模和增长速度在很大程度上决定了教育投资的规模和增长速度。其次，人口的年龄构成和文化程度构成决定着适龄学校教育人口和劳动年龄构成，从而影响着教育支出规模与结构。

2.衡量公共教育支出规模的指标

对教育的财政投入是一国教育事业发展的基础，合理适度的教育财政支出规模直接决定着教育事业的发展水平与速度，也是保证教育与经济协调发展的必要条件。对公共教育支出规模的衡量主要有两个指标:一种是公共教育支出规模的绝对指标(如年度公共教育支出或财政支出中教育支出总额、年度公共教育支出或财政教育支出中的资本支出或教育基本建设支出总额、按人口平均计算的教育投资总额、按各级学校在校生平均计算的生均教育事业费总额、生均教育基本建设支出总额等)，运用绝对量指标可以对财政教育支出规模的发展、变动进行更深入、更具体的分析，并且便于自身的历史对比分析;另一种是公共教育支出规模的相对指标(教育投资在国民生产总值、国内生产总值、国民收入中的比重，公共教育支出在上述指标中的比重，公共教育支出在财政支出中的比重，按各级学校在校生计算的生均教育事业费占人均国民生产总值的比重等)，运用相对量指标则可以消除国家规模等因素的影响，便于进行国际间横向的比较分析。

公共教育支出规模可以通过公共教育支出与其他经济指标之间的比例关系来反映教育在国家发展中的战略地位，显示教育相对于其他公共投资的重要性，通过这种比例关系可以反映出国家对教育投入的努力程度，一国的经济发展使得国家对教育的重视程度、对教育投入的努力程度会相应提高，而且经济越发达的国家其对教育的投入程度相对越高。政府对教育的投入对于研究政府教育支出规模的变化规律、增长速度，分析变化原因等都是必需的。目前在各种研究和分类中大致有三种比例关系:一种是公共教育支出与GDP的比例关系;一种是公共教育支出与GNP的比例关系;第三种是公共教育支出与财政支出的比例关系。前两者的比例关系有相似之处，后者反映了教育支出在财政支出体系中的比重和教育受重视的程度。

按照我国统计口径，国家公共教育支出包括财政预算内拨款、各级政府征收用于教育的税费、校办产业、勤工俭学和社会服务4项指标。(在1998年以前的统计口径中，还有“其他属于国家财政性教育经费”指标。)

3.衡量公共教育支出结构的指标

教育支出按不同的划分标准有很多种，常见的有以下几种:(1)　教育支出层次结构:初等、中等和高等教育;(2)　教育地区结构:可以分为农村和城市，东部、中部与西部地区教育支出;(3)　教育体制结构:中央政府和地方政府;(4)　教育经费使用机构:教育事业费支出和教育基本建设支出，教育事业经费内部人员经费和公用经费结构。人员经费主要是指教学人员、科研人员、行政管理人员、工勤人员及离退休人员的工资、福利费和学生的助学金、奖学金等支出。公用经费包括办公费、设备购置费、业务费、修缮维护费、杂费等。

教育支出结构是教育资源充足性和利用效率的重要体现，它从财政方面反映着教育资源的配置和使用情况。教育支出结构是否合理直接影响教育结构的合理性。教育支出结构是否合理、是否适合教育支出的规模，直接影响到教育的发展。合理的教育支出结构是公共教育支出在教育系统内优化配置的表现，可以提高教育结构的合理性，使其适应经济发展的需要，并影响着教育产出的质量和数量，其目标是使有限的公共教育支出能最大限度地满足社会对各级各类教育的需求，使教育的社会效益和经济效益达到合理的平衡。

衡量一国教育支出结构的主要指标是该国初等教育、中等教育、高等教育三级教育经费在总的公共教育经费中所占的比例。教育投资孰轻孰重，是优先普及基础教育还是优先发展高等教育，对社会整体的公平和效率影响至关重大，而且教育结构的优化又会对经济结构的调整与优化产生重要影响，教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。通常公共教育支出应首先保证公共程度较强、社会效益较高的教育级别的供给。联合国教科文组织的有关资料表明，各国政府教育拨款在教育层次中的分配比重随着经济发展水平的不同而变化。世界银行的经济学家萨卡罗普洛斯(George Psacharopoulos)曾对不同地区、不同类型国家的教育收益率进行了测算，发现在发展中国家基础教育的收益率远远高于高等教育的收益率。这意味着在发展中国家优先发展初等教育，普及基础教育，不仅是最公平的，也是最高效的。经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育(一般指初等教育和中等教育的初中阶段)为重心，随着经济的发展，逐步转向发展高中和高等教育，教育经费分配也相应调整，但是无论是发展中国家还是发达国家，都努力优先发展中小学等社会效益高的基础教育。

因此，合理的教育经费支出结构，不仅对于提高教育资金的效益、促进经济结构的优化具有重要意义，而且更有利于发挥教育的经济功能，促进经济的快速发展。国际上多项研究表明，在初、中、高三级教育中，无论是私人收益率还是社会收益率，初等教育的收益率都是最高的。

教育支出的另一指标是教育支出中各级政府承担的比例。在不同体制、不同经济发展水平的国家之间，各国教育行政权划分的不同使得划分各级政府对教育成本的负担也不相同。根据美国学者埃克斯坦(Peter Echesten)的受益原则分权论，用公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。他认为应按公共商品受益范围来确定分担其供给成本的辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围大体一致，以实现公共商品的成本与受益在地理范围上的内在化。在联邦制国家，如美国、德国、加拿大等国，教育支出被分为联邦政府、州政府和地方政府支出。在教育经费的支出上，具体的成本项目各有其特点，例如，德国实行州政府负责支付教师工资和退休金，地方政府提供土地、校舍和物质设备等。在单一制国家，如日本、英国和挪威，教育支出被分为中央财政支出和地方财政支出。义务教育由中央政府和地方政府共同负担，高等教育由政府和学生共同负担。

二、公共教育支出的绩效分析

教育资源是一种稀缺的社会资源，由于存在事实上的优质教育资源与一般资源的差异，社会成员之间也存在着财富差别，因此并不是所有社会成员都能享受平等的教育产品。而且，由于公共产品的特殊属性决定了公共教育支出的产出既有可以用货币衡量的直接经济效益，也有更大的无法量化的间接社会效益。政府在公共教育资源配置中的作用和效率问题一直是世界性的难题，连市场经济与科技都很发达的欧美等国家也概莫能免。经济合作与发展组织的一项研究表明，就中小学支出而言，美国在所有工业化国家中名列前茅，但美国学生的学习成绩在这些国家中几乎是最差的。^[13]美国在过去的25年中，学生人均教育支出增加了，学生成绩却下降了，教师的规模却扩大了4倍。^[14]

公共教育支出作为财政支出的重要组成部分，对其绩效分析，不仅是对公共教育支出本身的使用情况进行评价和监督，而且是提高教育经费使用效率、促进教育事业健康发展的重要手段。通过对公共教育服务的数量、质量及资金利用效率等来考核政府对于公共教育职能的实现程度，形成一种全新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高财政资金使用效率和公共教育的服务水平。

财政支出绩效考评是市场经济和社会进步对政府财政支出管理提出的必然要求。在现代政府公共活动的管理中，基于结果的支出绩效管理在整个政府支出管理中占据了十分重要的地位，它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要，又是提高公共部门信息的透明度、加强公众监督和推行社会民主建设的需要。对作为政府向社会提供公共服务和调控经济社会运行重要手段之一的财政支出而言，绩效考评是其整个绩效管理的核心内容和重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。一个有效的支出效益评价系统不仅能够向公共服务的提供者揭示公众的满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明财政支出决策的改进空间和应采取的行动。

(一)　公共教育支出绩效考评制度的形成

对公共教育支出绩效这一概念的清晰界定是构建公共教育支出绩效考评制度的关键和基础。C.S.本森(Charles Benson)认为公共教育财政关心的问题是教育经费的动员、分配和使用，即经费的来源渠道是什么，各占多大比例;经费使用在什么地方;采用什么方式分配教育经费;其遵循的原则是充足、公平和效率。^[15]西方发达国家公共教育支出绩效考评工作开展比较早，已经形成了较规范的评价体系，成效十分显著。

绩效的概念最初产生于私营企业，主要是为私营企业量化企业的经营业绩和效益，为衡量企业的生产经营状况提供十分有用的工具和手段。20世纪二三十年代，随着对公共部门管理效率的重视，伴随着“新公共管理”思潮和政府再造运动的兴起，一些发达国家为了提高财政支出的效率水平，开始把“绩效”引入到政府公共管理中，并应用在八九十年代盛行于西方国家政府公共管理中。以美国为例，1993年，美国国会颁布《政府绩效与结果法案》，通过立法规定了绩效考评的概念、范围和制度，明确了相关部门的职责。

财政支出绩效考评制度现在已经成为西方国家政府财政支出管理的一项重要制度，其核心是强调财政支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。在日益关注教育质量的背景下，世界各国的公共教育体制改革也越来越强调效率与责任，并尝试将教育投入与产出、结果联系起来，特别是学生学业成就等教育效果，单纯从投入角度考虑财政公平逐步被联系投入和产出的财政充足所取代。实现教育公共资源配置优化成为各国公共教育支出管理改革的重心所在，建立公共教育支出绩效考评制度，以便形成确保教育质量得以维持和不断提高的有效财政支出机制。

(二)　公共教育支出绩效考评制度的内容

公共教育支出绩效考评是运用科学、规范的绩效考评方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政基础教育支出行为过程及其效果，包括经济绩效、政治绩效和社会绩效，进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。它的核心问题就是如何对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高教育支出效率，充分发挥资金的使用效益，考评教育投入的产出是否满足了社会或公众的需求，资金投入的产出对既定教育目标的实现做出了多大贡献，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。简单地说，对效率、效益问题的考虑就是合理配置教育资源，优化教育结构和布局。从操作层面上讲，公共教育支出绩效考评制度，一方面要处理好各类教育之间的关系，另一方面又要处理好每一类教育的内部发展规模、结构、质量、效益的相互关系，坚持四者的内在统一。公共教育支出绩效考评制度不仅仅是对公共教育支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义在于以公共教育支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量。

从绩效考评的内容看，其基本框架应包括以下四方面内容:一是目标方面的考评，主要评估公共教育支出项目立项的合理性，如对公共教育支出的绩效目标的合理性、明确性和可考核性等;二是经费支出管理方面的考评，主要评估公共教育支出项目的成本效益情况等，如对公共教育项目资金来源、实际支出的合理性、财务管理的规范性等;三是效果与影响考评，主要评估公共教育支出项目运营对经济发展及相关社会环境的影响，如对教育支出计划的实现程度及其持续影响力进行评价;四是公共财政资源配置与社会效应的考评，即评估公共教育支出项目是否可对经济和社会产生持续或长期的影响，如对公共教育资源分配合理性、有效性以及社会效应的大小等。在此基本框架基础上，根据各项考评活动的具体情况，确定具体的考评内容和重点。

1.公共教育支出绩效考评指标选取原则

“绩效指标”(Performance Indicators)是体现组织业绩和效率的指标，一般被用来评价组织在某一方面目标的实现程度和资源的利用情况。公共教育支出绩效考评指标是国家制定公共教育政策、分配教育经费和加强教育管理的重要手段，是测量公共教育支出业绩和效果的工具，在公共教育支出的管理和发展中起着越来越重要的作用。关于公共教育支出绩效考评指标的构建主要是遵循科学性、规范性、实用性和可比性的指导思想。考评指标要为绩效考评内容服务，体现出指标分类的科学完整、实用规范;考评指标的涵义要明确、口径要一致，无论是横向还是纵向都具有可比性。因此，公共教育支出绩效考评指标总体结构的设计是否合理，直接关系到绩效考评的质量，在设计公共教育支出绩效考评指标时，应尽可能在理论上有科学依据，在实践上切实可行，在指标设置中还必须把握好以下原则。

(1)　系统性原则

公共教育支出是一个动态的综合过程，是政府试图达到公共教育的目标，以及如何达到此项目标和是否达到目标的系统化过程。绩效考评是与公共教育支出的目标结合在一起的，它收集相关信息的过程是与公共教育支出的系统行为相统一的，它的核心价值也指向公共教育支出的根本目标和职能。公共教育支出绩效考评关注的不仅是政府行为的结果，也是政府在实现这些结果时所付出的代价和成本，要全面评价政府公共教育支出绩效往往需多项指标，每项指标描述的只是业绩或效果的一个方面，在整体规划绩效考评时，应仔细论证公共教育支出的供给范围与规模、政府事业的发展规划、支出管理的决策机制等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的系统化方案。因此，绩效考评虽然在政府公共教育支出之后才能最终形成，但是它的过程蕴涵在政府公共教育支出活动的全过程之中。

(2)　公正性原则

美国学者尼古拉斯·亨利(Nicholas Henry)认为，私营部门已经有现成的底线衡量标准——边际利润，但公共部门没有一个可以容易接受的底线。^[16]私营部门运用绩效考评的价值取向很简单，就是经济利益。但是政府提供的公共教育服务，以公共利益为价值取向，这就要求不论是绩效考评的标准还是执行活动，都必须体现社会公正性与合理性，符合公共行政的基本价值观，不能简单以一种标准来衡量和评价政府的公共教育支出整体绩效，而必须从不同的目标和价值的角度对政府的公共教育支出进行分析。

(3)　可操作原则

在公共教育支出中，包含的层次很多，由于公共教育支出中各类教育支出的具体情况各不相同，目标和价值具有多样性和层次性，其间的差异和个性特征决定了它们之间的绝对比较是不可能进行的。因此建立公共教育支出绩效考评指标体系时，除了要遵循科学性、可比性和统一性原则外，还要按照整体优化原则、符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择考评指标。

绩效考评指标要科学合理、简明扼要、通用可比、易于操作、不存在分歧，绩效考评指标要考虑定量与定性、经济效益与社会效益、现实效益与潜在效益、社会宏观效益与部门微观效益等各方面的有机结合，指标设置要数量适当，不宜太多，要避免评价结果相互抵消或重复评价。

(4)　动态管理原则

由于财政资金总是处于不断循环过程中，公共教育支出一般涉及多因素、多目标，其支出结果也往往包含着多重的社会、经济及环境目标的要求，随着社会经济形势、工作环境和工作目标的变化，指标的适用性、有效性将发生变化。因此，分配环节量化、细化预算目标有助于对公共教育支出进行监督和评价，建立覆盖公共教育支出运行各环节的支出绩效考评机制，不能仅以财政资金最终使用成果为对象来评价公共教育支出的绩效状况。

2.公共教育支出绩效考评方法

公共教育支出绩效考评方法是开展绩效考评工作的重要环节，方法选择妥当与否直接影响到考评结果的可行性。同类的支出项目运用不同的评价方法，可能会出现较大的差异。由于公共教育支出项目的多样性和复杂性，在方法的选择上要注意适配性，不同项目应该选择不同的与之相适配的方法进行考评。目前，国际上比较通用的绩效考评方法主要有以下几种。

(1)　成本—效益分析法

成本—效益分析法产生于20世纪30年代的美国，政府在安排支出项目时，通过比较多个预选方案的全部预期效益和成本，选择最优的支出方案，并据此来确定支出项目。这种将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的方法称之为成本—效益分析法。通过支出规模、结构等可以测量出公共教育支出的成本，但是公共教育支出的效益很难确定，有些效益难以量化，有些效益的体现需要较长周期，短期内无法衡量，因此，公共教育支出的效益指标可以分为直接效益指标和间接效益指标两个方面进行衡量。

(2)　目标—结果比较法

目标—结果比较法是通过实施公共教育支出计划，将项目的实际结果与预定目标进行比较，从而对支出绩效进行评价的方法。这种方法是将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析，这种方法适用范围较广，可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可以用于公共教育支出规模及结构效益方面的评价。

(3)　指标对比分析法

指标对比分析法是指通过对量化指标的比较分析，反映和评价公共教育支出效益。指标对比分析法可将两个或两个以上的可比数字或指标进行对比，从而分析差异。主要包括两种方法:一种方法是“横向比较法”，是将被评价对象指标的数据与其他可比对象的同期数据进行比较，得到评价的结果。横向比较法既可以在地区间进行，也可以在国别间进行，对不同区域政府间某些指标进行对比，可以反映出研究地公共教育支出的效益情况。另一种方法是“纵向比较法”，是将被评价对象这一指标目前的数据与以前某一时期的历史数据进行比较，通过数据前后不同期的变化得出评价结果。纵向比较法根据时间序列，来分析不同年度某一指标的变动情况，从而判断公共教育支出效益的变动情况和发展趋势。指标对比分析法可通过分析有关财务指标之间比率的变化，并结合影响比率变化的相关因素来分析公共教育支出的效益。

(三)　公共教育支出绩效考评制度的国际比较

公共教育支出的绩效考评制度是当今发达国家政府公共管理的一项重要制度。近些年来，西方国家通过实行公共教育支出绩效考评制度，在促进政府提高管理效率，充分发挥公共资源效能，增进社会对政府公共教育支出的监督和了解，改进政府形象等方面，都发挥了重要作用。西方发达国家的公共教育支出经过多年发展，已逐步形成一套比较完整的制度体系。各国政府公共教育支出绩效考评的基本框架差别不大，主要内容包括目标、结果与影响、实施与管理等方面。具体实施时，各国政府对绩效考评的侧重点有所不同。由于各西方国家的政治和管理体制的不同，因而实践中公共教育支出绩效评估模式也存在明显差异。

1.美国

美国采取的是“外部型”的考评模式，严格按照法律法规的要求进行，将绩效考评运用于财政支出项目的全过程，对每一个环节进行绩效考评和监督，并最终得出公共资金运作效率、考核绩效目标的实现情况。美国的公共教育支出绩效考评建立在完善的法律框架下，它的主要法律依据是1993年美国第103届国会颁布的《政府绩效与结果法案》。公共教育支出考评以国会审计署为主导，教育部门配合。国会审计署接受国会的委托，代表国会进行年度绩效考评;对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题考评;审计署还可授权政府部门内设的评估机构对该部门的绩效或计划、项目进行考评。美国的教育部门预算权利在总统预算与管理办公室，由预算管理办公室和教育部门联合向国会提交预算与绩效报告，供国会审议、批准。完善的法律框架明确了教育部门在公共教育支出活动中的责任，极大地保证公共教育支出绩效目标的实现以及绩效考评工作的进行。公共教育支出绩效考评的对象为教育部门及所属机构，主要包括“部门年度绩效考评”和“专题绩效考评”。

2.澳大利亚

澳大利亚采取的是一种“内部型”的绩效考评模式，它的绩效考评制度的基本框架主要是结果和产出框架，绩效考评关注教育部门的决策和向社会提供的公共教育产品。考评工作体系由四个部分组成:部门绩效考评、项目考评、其他考评和绩效审计。澳大利亚的公共教育支出绩效考评范围侧重于政府部门内部，把绩效评估工作作为各部门日常管理工作的重要组成部分，考评的内容主要针对支出的执行情况、效果、影响和管理等方面。公共教育支出绩效考评工作由澳大利亚联邦财政部负责。在考评的形式上，澳大利亚以内部评估为主，考评办公室独立于其他业务办公室，直接向主管副部长负责，在政府内部评估也必须保证评估的客观、公正和独立。绩效考评的内容主要包括:(1)　目标的确定是否实际、可行;(2)　绩效指标的确定是否能真实、客观地衡量和反映目标;(3)　实施结果与目标的对比;(4)　具体项目的投入产出比较。

澳大利亚的这种绩效考评制度建立了一种以结果为基础和导向的管理责任制，使政府更好地将其设立的为公众服务的目标与其最终产出成果联系起来，在实际应用中提高了政府的工作效率。

3.日本

日本的公共教育支出绩效考评制度具有鲜明的本国特色，主要强调市场机制在公共资源配置中所起的作用。日本的绩效考评采取的也是“外部型”考评制度，但与美国不同的是，美国的外部考评起主导作用的是国会审计署，而日本是针对公共教育支出专门成立的不依托于任何部门、任何主体的负责考评的独立机构。日本的绩效考评的内容主要是从教育活动、教育服务活动、教学情况、科研活动等方面来考察公共教育的业绩水平，以此衡量公共教育支出是否达到预期的结果。针对教育的不同阶段，确立了从义务教育到高等教育等不同教育阶段的公共教育支出绩效目标。日本进行公共教育支出绩效考评十分重视对教育的社会效应的衡量，考评的目的是实现资源的有效配置，引导有限的公共教育资源采取市场化的方式，合理、科学、有效地配置，同时对公共教育支出的项目起到优胜劣汰的“优择效应”，确保了未来财政在公共教育领域的分配与支出。