公共支出的成本—收益分析

三、公共支出的成本—收益分析

在许多场合，人们对公共部门支出进行评估时，必须进行一些定量的分析，必须判断某一特定支出项目或支出计划是否可以实施，其收益是否超过成本。对特定公共支出项目进行评估最主要的方法是成本—收益分析方法(Cost-Benefit Analysis)。本节就将对这一方法进行介绍。

(一)公共部门成本—收益分析的特点

1.成本—收益分析的定义和步骤。成本—收益分析，是一种经济决策方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目，以作为决策参考或依据的一种方法。

对于政府部门和私人经济部门来说，进行成本—收益分析的程序一般都要包括以下四个步骤:(1)确定一系列可供选择的方案;(2)确定每种方案的最终结果，也就是每种方案所需要的投入量和将会实现的产出量;(3)对每一种投入和产出的价值进行估计;(4)加总每个项目的所有成本和收益，估计项目总的获利能力。

2.公共部门成本—收益分析的特点。公共部门的成本—收益分析又与私人经济部门有着显著的不同，主要体现在以下两个方面:

第一，公共部门进行经济决策要以社会福利极大化为目标，而不能像私人经济部门一样仅以利润为目标。比如政府考虑修建某一大型水坝时，它必须考虑到这一工程对生态环境将会产生的影响。社会福利极大化依福利经济学的观点，应包括效率和公平两个方面，而在大部分场合，应主要考虑经济效率的最优，兼顾社会公平目标。按照帕累托最优准则，任何经济活动只有至少增进了一部分社会成员的福利又不损及任何其他社会成员的利益才是有效率的，但事实上对任何一个政府项目来说，成本总是客观存在的，政府支出项目的实施必然要损及某些社会成员的利益。因此，效率原则在此处应略作修正，只要某一经济项目能够使“得者的所得超过了失者的所失”，我们就认为这一项目是有效率的。

第二，许多政府项目的投入和产出不能直接用市场价格来估计，这主要是由两个因素决定的。一是与许多政府项目分析相联系的市场价格根本不存在，因为大部分公共产品不是在市场上进行交易的，比如市场上不存在清新空气的价格、生命的价格、时间的价格、自然资源得以保护和生态平衡的价格等;二是考虑到市场失灵现象的存在，在许多场合市场价格不能反映相关产品的真实社会边际成本或社会边际收益，比如如果政府认为资本市场运作不理想，就不应采用市场利率作为政府项目评估的贴现率。

由于公共部门的成本—收益分析具有以上的特殊性，因此所应采用的具体方法也与私人部门成本—收益分析不同。

(二)成本和收益的类型

对公共支出项目进行评估所要考虑的成本收益是多方面的，归纳起来，有下面一些类型。

1.真实的与货币的。这是公共部门成本—收益分析要考虑的最重要的区别。真实收益是指公共项目的最终消费者获得的收益。真实收益反映着社会福利的增加。真实成本则是公共项目所利用资源的实际成本。货币收益与成本则是受到市场上相对价格的变化影响的收益或成本，价格的变化可能使一部分人的收益或损失增加，又为其他人的损失或收益所抵消，所以，从整体上看，它无法反映社会的净收益或净损失。真实的收益和成本还可作如下区分。

2.直接的与间接的。直接的成本和收益是与项目主要目标密切相关的成本和收益。而间接的成本和效益则是属于项目的副产品，与项目的非主要目标有关。例如，由于某地区的风景区的开发，旅游业的收入为当地的直接收益，而由于游客增多而引起该地区的开放和经济的发展，则为其间接的收益。又如，发展文化教育的直接收益是提高学生未来赚钱能力，间接收益则是降低犯罪率。找出更多的间接收益或成本也许困难，但它们应该被包括在内。

3.有形的和无形的。有形的成本和收益是能够以市场货币价值计量的成本和收益。无形的成本和收益是不能用市价直接估价的成本和收益。例如，新建的公路使车祸发生的次数减少，使得人们节约了路程上所消耗的时间及增加了舒适性，在交通建设的收益中，这些项目虽然是无形的，但却是社会的真实收益。由于灌溉工程引起的某一区域的美化属于无形收益，而农业产出的增长属于有形收益。

4.中间的与最终的。中间的收益是通过加入其他产品的生产间接提供的收益，而最终产品提供的收益属最终的收益。比如天气预报服务对于那些计划郊游的人们来说，是消费产品，提供最终收益;而对于民航服务来说，只能是中间产品，提供中间收益。

5.内部的与外部的。这里内部的成本和收益主要指项目所在辖区范围内发生的成本和收益。而外部的成本和收益是指项目范围外发生的成本和收益。例如一个新建的水坝不仅使所在省份得益，而且水坝拦截河流所经其他省份也会有所获益。

下面举水力发电工程的例子具体阐述这些成本、收益的类型，见表6-2。

表6-2　水力发电工程的成本和收益

注:货币的成本和收益——水库建成后，高地农民因地价升高而受益，低地农民因土地被淹没而受损。

(三)对成本和收益的衡量

1.社会收益价值的评估。原则上，某一产品的社会收益应用消费者剩余来衡量。消费者剩余反映的是该产品最终消费者的净收益。人们知道，某一产品的需求曲线上的点代表对一定数量的该产品消费者愿意支付的最高价格，该价格必然与消费者消费该产品的边际效用一致。由于边际效用递减规律的作用，需求曲线是向下倾斜的。即对于第一单位的该产品，消费者愿意支付的价格最高，随着产品购买量的增加，消费者的边际效用递减，对以后各单位产品愿意支付的价格随之递减。但是，产品的最终市场均衡价格一旦确定，消费者购买的各单位产品都只需支付这一统一的价格，第一个单位并不比最后一个单位支付的价格更高。于是，除最后一个单位产品外，消费者消费该产品所获得的效用均高于产品的价格，这其中的差额就是消费者未支付任何代价而获得的净收益，称为消费者剩余。

从图像上看，消费者剩余就是消费者需求曲线和价格线之间部分的面积。因为政府提供的产品通常是免费的，所以消费者剩余就应为这一产品需求曲线以下的部分。如图6-1所示，DD线为某消费者对一座桥梁的需求曲线，坐标系中横轴代表桥的通过次数，纵轴代表对于每一特定的通过量消费者愿意支付的价格，相当于他最后一次通过这座桥所获得的效用。当这座桥由人们免费使用时，DD线以下的部分就是这个消费者所获得的消费者剩余。桥的总收益是所有消费者的剩余之和，如果总收益大于建设这座桥的总成本，则造桥的计划就是可行的。

图6-1　消费者剩余

在大部分场合，消费者剩余难以直接观察到，这时就需要采用一些变通的方法，根据可以观察到的数据来推导出人们从某一公共项目中获得的收益。

2.影子价格(Shadow Price)。在计算公共项目的成本、收益时，经常会遇到这样的问题，即许多成本和收益没有市场价格，是无形的或非市场化的。另外，由于广泛的市场失灵和不完善，虽然政府提供的某些商品如水、电等有着非常确定的市场价格，这些价格却不能完全反映出它们的边际社会成本或收益。公共部门进行成本—收益分析应以真实的社会成本及收益为基础，为此，经济学家们引入了“影子价格”这一分析工具。所谓“影子价格”，简言之，即针对无价可循或有价不当的商品或劳务所规定的较合理的替代价格。理想的“影子价格”应为不存在市场失灵时的帕累托效率均衡价格，它是一种真正的社会价格。典型的运用影子价格的场合如:

在发展中国家，往往存在着劳动力过剩的情况。传统经济部门(如农业部门)工资低、失业高;而在发达的经济部门(如新兴工业)中，就业多，工资高，劳动成本高于其真正的机会成本。这时，影子价格则不能是发达部门的劳动力市场价格，而应比较低。此外，发展中国家还往往采用高汇率政策，即使本国货币汇率高估，以达到保证本国进口的目的。本币高估的结果，是使贸易商品与国内商品相比估值偏低，因此，从事成本—收益分析时，不宜采用市场汇率，而应使用经调整的影子汇率。

3.时间因素的考虑:贴现。在实际生活中，许多投资项目的建设周期或使用周期都不会限于一个年份，或者准确地说，不会限于这项支出的预算年度，而要持续若干年甚至几十年。这样一来，任何一个项目的收益和成本，都不可能是一个数值，而要形成一系列的数值，即形成所谓由若干年的收益和若干年的成本所构成的“收益流”和“成本流”。不同时间发生的收益和成本不能直接相加，不同时间发生的收益和成本也不能直接相减即比较。这里的关键在于，必须将“货币的时间价值”这一因素考虑在内。所谓的“货币的时间价值”，是指货币在不同时点上的不同价值。

要比较经济收益和经济成本，两者必须有相同的可比的基础，了解“货币的时间价值”这一概念后，就可以在同一时间的基础上，将不同时期的收益和成本进行分析比较，作出是否投资的决策。就是说，将不同时间(年度)所发生的成本与收益，按照一定的贴现率，换算成同一时间点上的成本与收益，然后进行比较。

因此，在项目的分析与评价中，必须把预计的分期收益与成本折算为现值。所谓现值，是指未来某一金额的现在价值。折算现值的公式是:

P=A/(1+i)ⁿ

其中A为终值，P为现值，i是年利率，n为年数。公式的意思是:按年利率i

计算，n年底的A元钱相当于现在的P元钱，这个把未来金额换算成现值的过程则称为贴现。

对公共支出进行成本—收益分析所采用的贴现率，较私人经济部门有所不同。主要是因为考虑到资源在公共部门和私人部门进行分配，有一个机会成本的问题。某些社会资源由公共部门支配，其机会成本就是这些资源没有投入私人部门的损失，相当于如果由私人部门支配这些资源可能会带来的收益，包括消费收益和投资收益。现代西方经济学家对社会贴现率的选择基本有以下三种主张:

第一，社会贴现率等于私人投资的资本边际生产率。因为私人投资的风险较大，所以这种贴现率过高。

第二，社会贴现率等于社会时间偏好率，即为诱导消费者抑制现时消费而需付给的补偿，然而社会时间偏好率难以准确衡量，实践中不易操作。

第三，以政府的借款利息率作为社会贴现率，即政府向金融机构借款时必须支付的利率，这种利率一般较低。

在实际操作中各国一般采用公债利率作为贴现率，因为政府所使用的贴现率与公债利息率息息相关，它直接关系到政府筹资所发生的直接成本。但选择公债利息率作为政府支出贴现率时仍应把握好贴现率的高低分寸。如果贴现率过高，则很多有效率的工程项目被否决;反之，如果贴现率过低，则低效率的工程也会乘机浑水摸鱼，从而使过多资源用于公共部门，不利于达到社会资源最佳配置。

(四)运用成本—收益分析方法进行决策的指标

1.净现值=收益现值总额－成本现值总额(NPV，Net Present Value)。公式为:

其中:

i为若干项供选择的项目中第i项，即标明着所分析的项目;

NPV_i为项目i可能产生的净现值;

b_i(t)为项目i在第t年所产生的收益;

t为项目建造和发挥效用的第t年;

c_i(t)为项目在第t年所花费的成本;

n为所分析的项目持续的时间;

1/(1+r)^t为贴现率是r时的贴现系数;

k_i为项目最初的资本投入。

净现值=0，说明收益现值总额恰好等于成本现值总额，该项投资的获利水平刚好合格;

净现值大于0，说明收回数额大于投资成本，正数的数额越大，说明此项投资的获利水平越高;

净现值小于0，说明回收数额不足抵偿投资所需成本，则投资项目不宜采用。

2.收益成本比率=收益现值总额÷成本现值总额(BCR，Benefit Cost Ratio)。在只考虑一个项目、成本与收益固定时，这一指标与NPV实质是相同的，仅仅表达式不同而已。BCR大于或等于1，投资项目可取，BCR越高，投资越有利;BCR小于1，投资项目不可取。

但在不同规模项目的比较上，BCR可能与NPV产生不同的结论。例如，假设现有两个项目X和Y，只能选择一个实施，其寿命都是一年，贴现率定为5%，比较的数值如表6-3所示。其中B1、C1代表项目第一年的收益、成本;B2、C2代表项目第二年的收益、成本。

表6-3　BCR和NPV标准的比较

可见，按BCR标准X优于Y，而按NPV标准Y优于X。在这种情况下，如果有预算约束，则选择BCR指标较好，可将各个方案按BCR比率的大小进行排列，依次选择，直到预算用完或BCR等于1为止，如果没有预算约束，则应采用NPV指标。

另外，BCR标准还有一个较显著的缺陷，有时某一项目的收益的减少本质上可视为成本的增加，比如在环境治理项目中，污染物的增加作为收益的减少和成本的增加都是合理的，但在计算收益成本比率时相同的数值作为分子的减项和作为分母的加项会使计算结果产生显著的不同，而NPV标准就没有这个问题，从这个角度看，NPV标准更好些。

3.内在报酬率(IRR，Internal Revenue Rate)。IRR是使收益现值与成本现值相等(NPV=0，BCR=1)的贴现率，目前利用财务软件可以很方便地求出IRR。

内在报酬率越高，表示投资经济效益越高。当选定社会贴现率后，当内在报酬率大于社会贴现率时，项目可取。

NPV与IRR标准有时也会出现矛盾，比如A、B两个项目，尽管项目B的内在报酬率可能大于项目A，但如果计算净现值时选择较低的贴现率，项目A的净现值却可能大于项目B。这也说明了进行成本-收益分析时选择适当的贴现率是十分重要的。

4.实例(如表6-4):

表6-4　A、B两个投资项目的成本—收益分析

(5)=(2)×0.909 1+(3)×0.826 4+(4)×0.751 3

(6)=(5)－(1)(7)=(5)/(1)

(五)成本效果分析

成本效果分析20世纪60年代在美国等西方国家开始出现，其出现的原因在于成本收益分析存在两个方面的难点:(1)文化、教育等方面的无形收益很难用货币衡量;(2)未来的成本、收益往往有着不确定性，容易变动，比较难以估计。

成本效果分析的方法是考虑为达到同一个目标的各种备选项目，哪一个成本最低。例如:为了减少污染，从而减少死亡人数，有好几个方案可供选择:(1)开发一种全新能源，每花费9万元少死一人;(2)改善发动机装置，每花费6万元少死一人;(3)改善医疗条件，每花费4.5万元少死一人;(4)大力执行现行防污法规，每花费1.8万元少死一人;(5)为全体公民每人生产一只防毒面具，每花费150万元少死一人。

在这几个方案中成本最低的是第4个。这种分析方法的特点是:所有方案必须有共同的目标，只考虑目标相同的不同方案所需付出的代价，而不考虑这些方案的经济效益。