公共支出的基本面分析

第一节　公共支出的基本面分析

不论按照哪种统计衡量指标，一个不可忽视的事实就是，从第一次世界大战开始，尤其是经济学历史上著名的凯恩斯革命以来，所有国家和地区的公共支出都呈现出急剧上升扩张的势头。诚然，随着政府在现代经济中介入范围和规模的日益扩展，公共支出的扩张有其内在的合理性，但是，这些扩张的政府支出中不合理和浪费的例子同样比比皆是。在一定程度上，正是对后面一种情况的关注以及对公共部门绩效表现的担忧，激发了经济学家们对公共部门的行为进行重新审视和考察，于是从传统财政学中才开始慢慢分立出现代公共经济学。本节首先用一些特征性事实描述公共支出增长的总体趋势，进而讨论公共支出的定义和分类，为后续的分析做一个铺垫。

一、增长中的公共支出

衡量公共支出的规模与增长通常有绝对量和相对量两个指标。绝对量是指一国在一定时期内的公共支出的实际数额，它直接反映了某个财政年度内政府支配的社会资源总量。而相对量则是指一国在一定时期内公共支出占国内生产总值（GDP）的比率，它反映了一定时期内，在全社会创造的财富中，由政府直接支配或使用的比例，全面衡量了政府经济活动在整个国民经济活动中的重要性。近些年来的统计资料表明，无论从绝对量还是相对指标来看，公共支出总体上都呈现出不断增长的趋势。

从绝对规模来看，公共支出绝对量的不断增长是世界各国的普遍趋势。尽管公共支出在不同国家和不同时期里，其水平的变化幅度不尽相同，但从一个较长的历史时期来看，支出绝对额的不断扩张，则是体现为具有一定规律性的历史趋势。以美国联邦政府的支出为例，1918年的公共支出为36．6亿美元，而到1984年，这个数字急剧上升到8418．2亿美元，在不到70年的时间里公共支出的绝对数量增加了134倍。表8－1列出了几个经济发达的国家，从1955年到1980年间公共支出增长额的变化情况，在这25年当中，公共支出增长相对较慢的英国上升了10倍，而日本的公共支出则是增长了近40倍。发展中国家的情况也大体与之类似，以我国为例，从1981年到2002年间，公共支出绝对额从1739．5亿增加到25914．15亿，总量约增长了10倍。^[1]

表8－1　发达国家公共支出增长情况

数据来源：邓子基（主编）：《现代西方财政学》，中国财政出版社1994年版，第150页。

当然，绝对规模的变化，并不一定意味着公共支出的增长必定缺乏合理性。并且值得注意的是，公共支出绝对量的增长也并不一定能准确反映公共支出规模的扩张，因为一方面绝对指标往往是以现价反映公共支出数额，并没有考虑通货膨胀等因素对支出总量的影响，反映的只是名义上的公共支出的规模，与以前年度，尤其是通货膨胀变化比较大的年度的公共支出绝对额缺乏可比性。另一方面，公共支出增长的绝对量指标，同样没有考虑到经济增长因素，即随着经济增长和政府在经济生活中发挥的作用日益重要，相应地公共支出也将增加。公共支出的相对指标则对以上两个方面都做出了改进和修正，利用公共支出占国内生产总值的比例，相对公共支出增长指标剔除了通货膨胀等因素的影响，较好地反映出公共支出实际规模的增长趋势。

二、公共支出的定义和特征

（一）公共支出的定义

公共部门为满足公共需要，在为社会提供公共产品过程中，需要花费一定的成本。因此，就其实质而言，公共支出是指公共部门为满足公共需求而支付的各种费用的总和，同时也是公共部门从事经济活动而执行财政政策所支付的所有资金的总和。当然，这种意义上的公共支出仍旧是假定政府和公共部门仅仅是公共需求的忠实代理人。事实上，现实中政府的公共支出往往既有合理的应对公共需求增长的一面，同时很多时候也是政府自身供给膨胀的结果。所以广义上一般认为，公共支出是政府在现代经济中履行相关政府职能，所耗费的一切预算和非预算支出的总和。

（二）公共支出的特征

公共支出作为社会资源配置的有机组成部分，是政府公共部门履行其职能的体现，反映着公共部门提供公共产品与服务所造成的耗费，它通常具有以下特点：

1．公共支出的资金来源是财政收入

一个国家的财政收入可以由税收、规费、债务及有偿公共服务取得。其中，税收本身所固有的强制性、无偿性和固定性，使之成为财政支出的一个稳定、可靠的资金来源。但随着政府干预经济和社会的范围与程度不断加大、加深，政府公共部门的相对规模也有上升的趋势，同时公共支出的增长比税收的增长快得多。与此相适应，在公共支出的资金来源中，非税成分的支出所占的比重也在上升，如政府租金、借款、利息和分红以及各种各样的使用者收费。

2．公共支出的主体是公共部门

公共产品的特性决定了公共产品由公共部门来提供，因此公共部门就成了公共支出的主体。然而，公共产品的具体提供者并不一定是公共部门，公共产品的提供可以由受雇于政府的组织来承担。

3．公共支出的目的是满足社会公共需要并具有非盈利性

公共支出是公共部门为满足社会公共需要而安排的支出，其行为动机是公共利益的实现，其本身就具有公共服务性质。因此，公共支出的最终目的就是满足社会公共需要，并不以盈利为目的。

三、公共支出的分类

现实中，公共支出具体表现为许多种类型，相应地支出项目也五花八门。根据不同的研究需要，已有学者对公共支出做了不同的划分归类。总体上，公共支出的划分可以有以下三大类：第一，根据在国民核算中的政府支出构成可以分为购买性支出和转移性支出；第二，根据支出的消耗形式又可以把公共支出分为经常性支出和资本性支出；第三，从预算角度也可以把公共支出分为预算内、预算外支出和预算外之外的支出。

（一）购买性支出和转移性支出

购买性支出（purchase expenditure）亦称消耗性支出（exhaustive expenditure），是指政府购买商品和劳务的支出，包括政府部门的各种消费性支出和投资性支出。这类支出的一个共同点是政府在消耗支出的同时，相应地将获得对等的商品和劳务作为交换。购买性支出直接构成了社会总需求的一部分，政府同私人部门一样，从事等价交换，例如支付给政府雇员的工资，政府采购办公用品的费用以及政府的投资支出等。另外从具体的支出名目来看，政府的购买性支出通常又包括：国防支出、行政管理支出、教育支出、科学支出、文化支出、环境保护投资、基础设施投资等等。

转移性支出（transfer expenditure）是指公共部门对私人部门的补助性支出，这部分支出通常主要包括财政补贴支出、养老金、债券利息、社会保险和社会救济等。转移性支出和购买性支出一个最大的区别在于，购买性支出表现为一定的商品和劳务的交易交换，而转移性支出并不存在商品劳务交换，纯粹是将公共资金用于补助私人部门。值得注意的是，这时候公共部门支出了这部分资金，但其本身并不消耗这些社会资源，而是将社会资源在社会成员之间进行收入再分配。因而，转移性支出并不进入社会总需求。而常见的转移性支出有失业保险支出、抚恤和社会福利支出、企业补助金等等。

显然，从国民核算和有效需求管理角度来看，将公共支出分解为购买性支出和转移性支出有一定的积极意义。首先，众所周知，在经济萧条时期，根据凯恩斯的总需求模型，购买性支出增加，将有利于拉动宏观总需求，进而短期内可以使宏观经济的均衡产出增加；相反，在经济繁荣阶段，减少购买性支出有利于平抑高涨的总需求，宏观经济有望缓慢稳定降温。其次，转移性支出增长虽然也对经济中的总需求有拉动作用，但是更重要的是，转移性支出可以起到经济内在稳定器的作用，即在经济增长和繁荣阶段，政府需要支出的转移支付下降，这样，经济中的总需求下降；相反，在经济衰退时期，转移性支出增加，进而通过乘数效应使得总需求增加，对宏观经济状况的改善有一定的促进作用。因而总体上，对购买性支出和转移性支出相对规模和结构变动的考察，可以对一国经济增长和经济稳定中政府的职能有一定的了解。

（二）经常性支出和资本性支出

经常性支出和资本性支出的区分主要考虑到公共支出的消费特征和资本特征，前者一般指维持公共部门日常运转的短期消费性支出，而后者则指代公共部门的投资。具体来说，经常性支出（regular expenditure）是指维护公共部门运转或保障人们基本生活所需的支出。在我国，经常性支出主要包括人员经费、公用经费和社会保障支出等。资本性支出（capital expenditure）是指公共部门为购买满足公共需求的必需资产而花费的支出总和，它是政府部门提供公共产品的基本手段，也是政府部门提供公共服务的前提和基础。资本性支出一般包括对能源、交通、原材料等项目的投资性支出。并且值得注意的是，和固定资产投资的规律相似，资本性支出的一部分在本期得到补偿，而大部分将分摊到未来的各个时刻。经常性支出和资本性支出的区分，一方面让我们对政府在经济中的直接公共生产职能，和采取公共服务的采购式供给规模有一个较好的把握；另一方面，这两者的区分也体现了政府介入或干预经济的手段和不同方式，一般而言，不论经济状况如何，经常性支出的规模在国内生产总值中的比例应较为稳定，相反，资本性支出在一定程度上是政府财政政策的重要构成部分，往往随着经济的周期性波动做出相应地调整。

（三）预算内支出、预算外支出和预算外之外的支出

按照预算编制和执行管理，公共支出又可以划分为预算内支出、预算外支出和预算外之外的支出。预算内资金是指纳入国家预算体系，有着明确流向的资金，在年度预算编制初期就已经预备支出的项目。预算外支出通常是指行政事业单位应当纳入而未纳入预算管理的支出。在我国，财政支出报表上列出的预算外支出项目包括：基本建设支出、专项支出、事业行政经费、乡镇统筹支出和其他支出。最后，预算外之外支出又称制度外支出，是指根本没有进入国家预算体制，也没有在事业单位账册上反映出来的资金流出所形成的支出。必须指出的是，随着预算年度具体经济状况的变化，一般来说，一个国家不同时期预算项目和预算口径都会表现出较大的差异，于是，早期的预算外支出过了一段时间后可能转变成为预算内支出。因而，直接根据财政支出报表对预算内或预算外支出单独进行比较，可能出现统计口径不统一、结论偏颇的情况。另外在我国，预算外支出和预算外之外的支出，往往表现出较大的灵活性和随意性，这都给公共支出的定量化分析造成了较大的困难。