中国的公共支出

四、中国的公共支出

中国公共支出自1978年以来总体上保持了增长的态势，但增长率在若干年份也有下跌。就公共支出占GDP的比重看，1978—1995年间呈明显的下降趋势，而1996年后又有所回升，见图6-2。这说明改革开放以来，中国由公共部门支配的资源比重有缩小的趋势，这是因为伴随着市场取向的改革的进程，中国国家财政不断向企业和个人放权让利。本章将对1978年以来中国公共财政消耗性支出和转移性支出的总量和结构变化状况分别进行分析。

(一)财政消耗性支出

1.总量增长分析。中国公共消耗性支出包括在财政总支出中剔除企业亏损补贴、财政价格补贴、抚恤和社会福利救济费等转移性支出后的部分，即经济建设费、国防费、行政管理费、文教科学卫生费及其他支出，如表6-5。

图6-2　中国公共支出的增长情况及其占GDP的比重

表6-5　中国的公共消耗性支出^[2]

(续　表)

从表6-5中可以看出，中国公共消耗性支出自1978年以来总体上保持了增长的态势，只是在1980—1981年间有所下跌。公共消耗性支出的绝对额增长有其客观性。首先，随着社会经济的发展与复杂化，为了保证社会经济能够高效有序地运行，对政府职能的要求也大大提高，因此政府在行政、国防、科教文卫等方面的消耗性支出总额不断增长是在所难免的。其次，就中国而言，经济体制改革的深化要求政府职能进行转变，而在转变过程中，旧的体制、机构尚未完全消除，新的体制、机构又正在形成，多重体制和机构的存在无疑又增加了公共消耗性支出。

图6-3^[3]给出了中国1978—1997年期间公共消耗性支出在公共财政总支出中的比重变动情况。可以看出，1978年以来，公共消耗性支出在财政总支出中的比重呈先降后升的趋势。造成这种状况的原因主要是，1978年以来伴随着中国改革开放的进程，国家进行了大量的价格补贴和企业亏损补贴。1989年以后，随着企业亏损补贴，价格补贴份额的下降及“振兴财政”策略的实施，文教科学卫生费、行政管理费等增长很快，公共消耗性支出占总支出的比重又开始缓慢回升。

图6-3　中国公共财政消耗性支出占财政总支出的比重

2.公共消耗性支出内部结构分析。公共消耗性支出可以分为公共消费支出和公共投资支出两部分，前者主要包括行政管理支出、国防支出、教科文卫支出，公共消耗性支出各组成部分所占比重如图6-4所示。

图6-4　中国财政消耗性支出的结构

以下将以上述几类公共消费支出以及公共投资支出为代表来对公共消耗性支出内部结构的增长变化进行一些分析。

第一，行政管理费。由表6-5可以看到，中国行政管理费在绝对额上是逐年增加的，26年中，行政管理支出是财政分类支出中增长速度最快的一项。图6-4反映了中国行政管理费支出占政府支出的比重也是逐年上升，由1978年的4.8%上升到1997年的14.95%，20多年中增加了4倍，增长幅度在所有财政分类支出项目中最高。中国行政管理支出现已超过国防费用支出，成为中国财政支出的第三大支出。行政管理支出的增长必然要挤压经济建设支出、科教文卫支出和国防费等其他公共支出，影响政府职能的实施。因此，目前中国行政管理支出应该严加约束。行政管理支出的控制主要有两个方面:总量控制和内部结构控制。对行政管理支出总量及其内部结构的控制都需要通过一定的政治程序才能解决，通过这种政治程序来做出决策，确定行政管理支出的规模以及内部结构。在中国，这种制度就是人民代表大会制度。就具体的控制手段而言，对行政管理支出绝对规模、内部结构比例以及总量占财政支出比重等确定一个指标体系是一种可行的办法。同时，根据市场经济运行和政府职能转变的需要，进行政府机构改革，严格定员定编管理，控制人头经费的膨胀，都有助于对行政管理支出增长进行有效控制。

第二，国防支出。国防支出作为国家基本支出之一，在财政支出中占有重要的地位，并日益成为政府干预和影响经济生活的重要工具。就中国而言，国防支出包括国防费、民兵建设费、国防科研事业费和专项工程经费等。

表6-5以及图6-4显示，从1986年以来中国国防费支出绝对额不断增长，但占财政支出的比重基本稳定在8%—10%之间。从中国国防支出占GDP比重来看，1978年为4.63%，而2004年仅为1.86%，此后虽逐步回升，2004年也仅达到1.80%，而世界各国的国防支出占GDP比重一般为3%—6%。从军人人均年国防支出来看，2002年中国为0.8万美元，而同年美国为23万美元，日本为19万美元^[4]，差距十分悬殊。一般认为国防支出占财政总支出、GNP或GDP的比重并无一定之规。它受到一国资源总量、国家财政收入、国家的军事战略及目标、国防压力、社会稳定程度等多种因素制约。考虑到国防建设以及防止遭受外部侵略的需要，国防支出不可能一味的精简，而应该根据国家的实际情况，在财政支出上有适当反映。

第三，科教文卫支出。科学、教育、文化、卫生事业在现代经济发展、社会进步中起的作用日益凸现，从而各国相应的科教文卫支出规模也越来越大。从表6-5及图6-4中可以看出中国财政科教文卫支出额以及其占财政支出比重的变化情况。表6-6特别反映了中国1992年以来财政性教育经费支出的情况。

表6-6显示中国政府教育支出1992年以来绝对额持续增长，但在财政总支出中的比重虽基本保持在两位数以上，却未表现出稳定的增长趋势，而财政性教育经费占教育经费总额的比重更是从1992年的84.05%下降到2003年的62.02%。另外，虽然1995年发布的《教育法》规定国家财政性教育经费支出占GNP的比重20世纪末要达到4%，但这一目标目前仍没有实现。与世界上各种类型国家相比，中国公共教育支出占GNP的比重都是偏低的(参见表6-7)。因此，可以说中国的财政教育支出水平与提高全民整体素质的要求相差甚远，不利于中国经济的持续快速增长和面对激烈的国际竞争，这种状况需要尽快加以转变。

表6-6　中国1992年以来国家财政性教育经费支出情况

资料来源:《中国统计年鉴》(2005)，1992年以前的统计数据不连续，与以后年度也不可比，所以没有列出。

表6-7　2000年不同人均国民总收入水平国家教育投入的情况

数据来源:World Bank，World Development Indicators，2003。

第四，财政投资支出。在中国，依据现有的统计口径，人们以“财政基本建设支出”和“挖潜改造资金和科技三项费用”之和代表政府投资。

中国政府投资总额在20年间总体上呈上升趋势，但是上升不快，同时，其所占财政支出的比重呈逐步下降趋势。如图6-5所示，在原先计划经济条件下，商品经济落后，金融市场发育不全，不能不依靠财政手段动员和集中国内大量资金用于对国民经济各部门投资，这必然会导致财政投资在财政总支出中的较高比重。随着中国经济体制改革的深化，市场经济发育，一方面资本市场有了长足的发展，投资主体多元化，民间资本、外国资本和本国政府投资相互融合补充，减轻了政府投资的压力;另一方面，随着中国国有企业改革的深化，政企分离，政府主要抓住大型、基础性、公益性强的企业进行投资管理，这也使得政府投资占财政支出比重大幅下降。

图6-5　中国财政投资性支出和消费性支出的结构变化情况

(二)财政转移性支出

中国的财政转移性支出主要包括三部分:抚恤社会福利救济费、财政价格补贴和企业亏损补贴。其中抚恤和社会福利救济费属于社会保障支出，其余两项为财政补贴支出。

1985年前，中国的财政价格补贴作为减项冲销财政收入，1986年后改为以支出的方式列示。中国的企业亏损补贴至今仍作为财政收入的减项处理。由图6-6可见，从1985年以后，中国转移性财政支出呈波浪型起伏，20世纪90年代初期为一个波峰，中期下降，末期到21世纪初又有上升趋势。90年代初期的增长主要由财政补贴中的企业亏损补贴造成，而90年代末则是由财政价格补贴和社会保障支出增加造成的。从结构看，企业亏损补贴所占比例呈下降趋势，其余两项所占比例均呈上升趋势，这一结果与中国社会保障制度逐步建立并完善，价格改革深入开展和国有企业改革大力推进的情况是一致的。

图6-6　中国财政转移性支出总量和结构的变化

1.中国的社会保障支出。中国的社会保障在建国伊始就有所发展，改革开放以来，随着社会主义市场经济体制目标模式的逐步确立，国家和企业关系的调整和政府职能的转变，社会保障制度得以重建并产生了质的飞跃。

目前，中国纳入预算的社会保障支出主要是抚恤和社会福利支出，它包括抚恤支出、离退休费、社会救济福利费、救灾支出及其他。如图6-6，1978年以来，社会救济福利费等各项支出稳步增长，80年代末90年代初以来，这类支出的增长尤其迅速。作为社会保障支出主体的社会保险是以基金的方式独立运作的。但当社会保险基金收支出现赤字时，则由预算内拨款加以弥补。

值得注意的是，目前中国的社会保障体系还是存在着许多问题的，如社会保障范围未能公平地及于全社会，相对地，大中型企业职工，发达地区社会成员的保障程度较高，小企业、个体经营者、农业部门和经济欠发达地区社会成员的保障程度相对较低。社会保障制度基于社会公平的目的建立，其本身不能体现公平原则显然是不合理的。又如中国的社会保障体系未能集中管理，影响了资金的征收、运营和监督的有效实施，社会保障税至今仍在酝酿之中。此外，人口年龄结构与社会保障支出也有密切的联系，这主要体现在社会保险中的养老保险上。中国人口正趋向老龄化，在养老保险资金筹集方式上，现收现付制从长期看是不合理的，目前正在实行的养老保险制度采用了国家、企业、个人三方出资的部分基金制积累方式，将改变原来现收现付制下的就业人群压力过重及有可能产生的“跨代不公平”现象。

总之，尽管中国的社会保障体系有了一定的发展，社会保障制度改革依旧是任重而道远的。

2.中国的财政补贴。中国的财政补贴始于建国初期，但是在1978年党的十一届三中全会以前，中国的财政补贴规模较小，当时的财政补贴被隐藏在低工资、低物价等计划因素中。1979年以来，随着从农副产品入手的价格改革的启动，财政补贴有了显著的增长。由于国家大幅提高农副产品收购价格，下游产品面临连锁涨价的压力，国家为稳定价格，维持人民生活水平，采用了大量的财政补贴。1984年后，价格改革从以农村为基点转向以城市为基点。由于各项改革措施未能及时配套，部分基础工业品价格和汇率亦被纳入财政补贴的调节范围，财政补贴规模进一步扩大。1986年，巨额的财政补贴引起了人们的重视，价格补贴由原来的冲减财政收入项目改为列入财政支出项目，以便于对其进行监督，但企业亏损补贴仍作为财政收入的减项冲减收入。1988年底开始，价格改革日益深入，财政价格补贴作为辅助手段仍维持在较高水平，其中粮棉油补贴增长较快。在企业亏损补贴中，工业企业亏损补贴增长较快。

在总量上，财政补贴呈波浪形起伏，见图6-7，20世纪80年代末90年代初为一次波峰，90年代中期总量有所下降，至90年代末21世纪初又出现第二次波峰。从结构上看，80年代中期以前只有价格补贴，80年代中期引入企业亏损补贴后到90年代中期以前企业亏损补贴占财政补贴比例较高，而这以后财政补贴则以价格补贴为主。财政补贴总量和结构的变化都与中国价格改革开展的步骤和国有企业改制进程密切相关。

中国的财政补贴经历了从无到有、从少量到巨额的过程，应当说它在很大程度上支持了价格改革这一经济体制改革中心环节的顺利进行，功不可没。但是它也给国家财政带来了十分沉重的负担。在财政补贴水平较高的1986—1999年间，财政补贴均在财政赤字的1倍以上。1987年甚至达到财政赤字的10.68倍。1978年到1998年间，财政补贴的数额相当于财政赤字的2.51倍。经验表明，规范财政补贴应注意以下两个方面:首先，价格补贴要控制范围，支持农业、部分公用事业、出口贸易等必须由政府支持的部门;其次，企业亏损补贴原则上只承担政策性亏损。

图6-7　中国财政补贴的总量与结构

思考题

1.传统的公共支出原则有哪些?

2.试述公共教育支出和保健支出的必要性。

3.公共投资与私人投资相比，有哪些主要特点?

4.为什么说社会保障税是社会保障支出的理想的资金来源?

5.财政补贴的主要内容有哪些?

6.公共部门成本-收益分析要考察的成本和收益的类型主要有哪些?

7.试析中国改革开放以来公共支出的主要特征。

【注释】

[1]数据来源:Budget of the United States Government(Fiscal Year 2007):Historical Tables，v.s.Government Printing Office，Washington。

[2]本表数据来源为《中国统计年鉴》(1999，2005)。文教科学卫生费的数据由社会文教费减去抚恤和社会福利救济费得出。公共消耗性支出的合计数为财政支出总额减去抚恤和社会福利救济费、财政价格补贴。由于财政价格补贴在“国家财政分费类支出”一表中未被作为一个支出项目单独列出，在分析公共财政消耗性支出的结构时无法将其剔除在外，因此公共财政消耗性支出各组成部分的数字加总不等于公共财政消耗性支出的总额。

[3]本图数据来源为《中国统计年鉴》(1999，2005)，财政支出总额中包含了企业亏损补贴。

[4]数据来源:任会芬，秦红燕，“科学发展观指导下的国防费规模问题探析”，《西安政治学院学报》，2005年12月，第18卷，第6期。