公共支出的效应分析

一、公共支出的政策效应

判断公共支出是否合理，主要看其实际效果是否达到了预定的目标。但是，在公共管理实践中，公共支出的实际效果并不总是能够达到预定的目标，这是因为公共支出往往被视作政府实现其政策的重要工具，因而可能会产生不同的政策效应，既可能有助于公共支出目标的实现，也可能会有碍于公共支出目标的实现。

公共支出的政策效应可分为挤出效应、收入效应、替代效应和分配效应四类。

1.公共支出的挤出效应

公共支出的挤出效应是指，政府用于增加社会福利的某些支出项目可以减少社会成员有关的支出，从而使得社会成员实际可支配的收入趋于增加。

假如政府增加社会保险方面的支出，那么就会对社会成员个人产生以下两个方面的挤出效应：第一，个人相应减少本来准备用于退休养老的储蓄（支出），从而增加了现期可供支配的收入；第二，那些本来需要支付较高费用赡养双亲的子女，现在由于政府的养老保险支出代替了他们的支出，也使得他们可供支配的实际收入趋于增加。

2.公共支出的收入效应

假如政府给社会某些成员（如贫困家庭）以补贴，用于改善他们的生活状况，但不改变任何商品的价格，这时就会产生公共支出的收入效应。

3.公共支出的替代效应

假如政府的某项公共支出导致了价格下降，那么就有可能产生替代效应。例如，当政府对教育进行补贴时，人们教育支出便会随着学校收费的下降而减少，从而可以产生支出的节余，并用于其他商品的购买，这样就产生了替代效应。

4.公共支出的分配效应

政府的一项公共支出项目最初是为了让社会某一部分成员受益，但实际的结果却往往是应该受益的人没有受益，而那些不该受益的人却受益了，这种现象被称为“利益转移”。公共支出的利益转移现象，形成了公共支出的分配效应。

二、购买性公共支出的经济效应

购买性公共支出可分为消费性支出与投资性支出，这两类支出的具体经济效应又有所不同。

1.消费性支出经济效应

消费性支出主要是满足社会共同需要而形成的支出，如教育、行政司法、文化事业、国防等支出。

（1）消费性支出与资源配置。消费性支出将会影响社会资源用于私人物品与公共物品之间的结构。若用于生产公共物品的成本低于其给社会带来的效用，则资源由私人部门流向公共部门有助于社会福利的增加（参见图7.3） 。

在图7.3中，假设社会无差异曲线与生产可能性曲线相切于D点，由此决定一国公共物品支出最优规模为OG2；又假定现有产出格局为C点，提供OG1部分的公共物品，则通过增加公共消费支出到OG2 Z处，有助于社会福利的增加。当然，若现有产出格局已位于E点处，则公共消费支出的增加，反而会进一步恶化社会福利状况。

虽然在通常情况下公共支出的增加往往以私人产出的下降为代价，但这种情况并不是绝对的。有些与公共消费支出具有互补性的私人部门产出反而会随着公共消费支出的增加而增加。如政府提供诸如国家公园等娱乐设施，则旅游业、交通运输业等有可能得到增长，这是由于人们在消费公共品时需要消费上述由私人提供的服务而带来的连带效应。

图7.3消费性公共支出的均衡

（2）消费性支出与收入再分配。公共部门通过税收筹集资金，并免费或部分免费地向社会公众提供公共物品或公共服务。由于个人所交纳的税收与他从公共部门免费提供的公共物品或公共服务中所获得的收益常常是不对称的，有的人缴纳的税收可能会大于其从公共物品提供中所得到的好处，有的人则可能相反，于是，消费性支出就具备了收入再分配作用。

虽然公共部门通常会在公共物品的提供过程中有目的地贯彻其收入再分配政策，但其效果却常常是不确定的。首先，公共物品是全社会共同受益的，且一般说来高收入者比低收入者能得到更多的好处。这是因为当社会成员生活水平较低，基本生活需要尚不能满足时，对公共物品的支付意愿较弱。这样，公共消费支出就不能使低收入者得到较大实惠。其次，若想通过公共消费支出实现收入再分配功能，就有必要分别衡量富人与穷人对公共物品的各自边际效用，并将此与其所缴纳的税收进行比较，借以确定收入再分配效果。但公共物品对个人而言的边际效用极难衡量，从而相应增加了调节难度。因而在一般情况下，公共部门更倾向于通过直接转移的方式实现收入再分配，而使公共消费支出主要服务于资源配置。

（3）公共消费支出与国民收入及就业机会创造。公共消费支出实际上意味着公共部门资金与非政府部门所提供的商品与劳务相交换，因而对社会生产与就业产生直接的影响。若假定社会边际储蓄倾向为S，则公共消费支出Ge可通过乘数效应使国民收入增加（1/S）×Ge。

（4）公共消费支出与经济稳定。一般而言，社会公共消费支出在一定时期内具有稳定不变的特点，即不随经济周期变化而相应变化。这样，当经济过热，从而需要削减公共开支时，公共消费支出并不会随之减少；当经济萧条，从而需要扩大公共开支时，公共消费支出并不随之增大。因此，公共消费支出反经济周期性并不显著，即经济稳定职能相对较弱。

（5）公共消费支出与储蓄水平。由于公共消费支出并不能降低社会成员未来的各种风险（如养老、医疗、失业、工伤等风险），因而人们仍有必要出于预防动机而增加储蓄。此外，公共消费支出的收入再分配职能较弱，因而并不会降低社会平均储蓄率。总之，公共消费支出对社会储蓄水平影响较小。

2.公共投资支出经济效应

公共投资支出包括公营事业（如水、电、煤气等）投资支出、国有企业投资支出及地区发展支出等。

（1）公共投资支出与资源配置。公共投资支出主要用于具有自然垄断性质的经营性公共部门（如水、电、煤气等），这些部门若完全由私人进行投资，要么形成垄断高价，造成社会福利损失；要么投资不足，阻碍社会经济发展。因此，由公共部门参与投资，可实现社会福利最大化及经济的稳定与增长，提高资源配置效率。此外，公共投资支出可通过行政效应带动相关私人投资支出的增加。

尽管公共投资有助于资源配置效率的提高，但与此同时也造成了另一种效率损失——国有企业的“X—无效率”损失，即由于管理效率低下造成的损失。导致国有企业效率低下的原因主要是机构激励（Organization Incentives）不足。这种机构激励不足主要有如下两方面原因。第一个方面是破产激励。私人企业一旦发生亏损，就要面临企业破产的危险，而公共企业总是有可能通过从政府处获得补助来弥补亏损。破产机制对于促进企业经营效率提高具有重要作用，即限制了私人企业由于经营不善可能造成的最大损失规模；同时破产还往往造成效率低下管理人员被高效管理人员取代；此外，破产也使企业产生了预算硬约束。在竞争市场条件下，即使是一个再慷慨的企业经营者也不会冒破产的风险向其员工支付过高工资。而相反，公共企业则经常缺乏破产风险与预算硬约束，从而易导致公共企业工资水平的不正常增长。第二个方面是竞争激励。竞争会使得企业尽力降低成本，并尽量使其提供的产品或服务能更好满足消费者需要，同时，竞争的存在也为评价企业经营状况提供了客观依据。而公共企业由于缺乏竞争，没有动力去提高其经营效率，同时消费者也无从判断其效率水平的高低，由此导致公共企业无效率现象长期存在。

公共企业与私营企业相比，除上述机构激励不足问题外，还往往面临着个人激励（Individual Incentives）不足的问题。这种激励不足主要也来自两方面的原因：一是在公共企业中，员工报酬结构往往并不与其实际业绩紧密联系，从而抑制了员工工作的积极性；二是公共企业员工往往没有被解雇的风险，这样一部分业绩极差的员工也可能得以在公共企业中继续被雇佣，从而相应降低了公共企业平均劳动生产率。

（2）公共投资支出与收入再分配。收入分配不均的主要原因是各人所拥有的资本份额不同。一旦生产资料归社会所有成员共同拥有，且资本收益在社会范围内进行分配，则造成贫富差距的主要根源就会被铲除。虽然个人之间的收入差距不会完全消除，但它被缩小到仅仅反映各社会成员对生产所提供的劳动量差别。公共投资而形成的企业，其产权归社会所有成员共同拥有，因而有助于抑制社会贫富差距的扩大。

此外，公共投资决策还往往将扶植落后地区发展、保障就业等因素考虑在内。公共投资支出主要投放于落后地区，投资项目应尽量采用“资本劳动比”低的项目，以促进就业。这些措施无疑在一定程度上改善了社会收入再分配格局。

（3）公共投资支出与国民收入。公共投资支出从两方面影响着国民收入总量。从社会总需求角度看，由于投资支出是公共财政资金与资本品、原材料及劳动力的等价交换，因而对于国民收入增长具有直接效应。假设社会边际储蓄倾向为S，则G部分公共投资支出可带来1/S×Gj部分的国民收入增量。从社会总供给角度看，公共投资支出可形成生产能力，从而扩大社会总供给，促进经济的长期增长。

（4）公共投资支出与经济稳定。公共投资支出与经济稳定之间的关系并不明显，关键取决于公共部门是否将公共投资支出作为一种反经济周期手段，即在经济萧条时扩大公共投资，经济过热时减少公共投资。从目前世界各国具体做法来看，大都把公共投资支出作为一种反经济周期手段使用，因而可以认为具有相当程度上稳定经济的职能。

三、转移性公共支出的经济效应

转移性支出包括社会福利支出与社会保险支出。 由于两者的调节作用不同，前者主要是进行收入再分配，后者则主要是解决私人保险市场失效问题，因而两者的经济效应也有所不同。

1.社会福利支出经济效应分析

社会福利支出主要包括公共部门对穷人提供的现金救济、医疗补助支出、食品券和住房补贴支出等，其主要目的是解决收入分配不公问题。［8］

（1）社会福利支出与资源配置。社会福利支出对资源配置的影响主要取决于福利支出形式。若公共部门采取现金补助的方式救济穷人，则并不会造成对市场相对价格体系的扭曲，从而符合支出中性原则；若公共部门采取实物补助或价格补助的形式进行收入再分配，则由于扭曲了补助物品与非补助物品之间的相对价格，容易导致一定程度的社会福利损失。

（2）社会福利支出与收入再分配。由于社会福利支出直接针对贫困者进行货币或实物补助，因而一般而言具有较强的再分配功能。但其效果在很大程度上要受到公共部门管理水平的影响，即公共部门能否有效识别需要救济的人群，并确定每位穷人需要救济的具体金额等。

（3）社会福利支出与国民收入。社会福利支出对国民收入的影响同样也有两方面。从社会总需求角度看，社会福利支出的增加无疑也会相应增加社会总需求，从而带动经济增长。但其作用不如购买性支出直接，即将这部分支出先转移给穷人，但若穷人并不立即使用这笔资金，则并不直接构成社会需求。一般而言，若社会边际储蓄倾向为S，则G大部分的社会福利支出所造成的国民收入增量为（1-S）/S×Gj，显然，其乘数效应要小于购买性支出。

从社会总供给角度看，福利支出无论是采取现金还是实物救济形式，都会对人们（尤其是穷人）的工作愿望和工作热情造成一定的影响。这具体体现在以下两方面：一方面，发放福利性救济本身就容易使穷人产生依赖和懒惰心理；另一方面，许多国家都把福利救济额作为被救济者收入水平的一个函数，随着被救济者收入水平的提高，其所得到的福利救济额就会相应下降，从而也影响到受救济者的工作和增加收入的愿望。当然，随着受救济者收入的增加，其救济减少额少于增加的收入额，则人们仍然有积极性增加收入。如当人们年收入为1000美元时，补助额为500美元；当人们年收入为1500美元时，补助额为300美元。这样该被救济者将其收入由1000美元提高到1500美元，则其实际收入将由1500（1000+500）美元提高到1800（1500+300）美元，净增了300美元，则被救济者仍有工作的积极性，但其工作热情不如没有财政补贴时的情况。因为在后一种情况，被救济者将收入水平由1000美元提高到1500美元，则实际收入将增加500（1500-1000）美元而非300美元。

由于社会福利支出相应降低了入们工作与劳动的积极性，因而将影响社会总供给水平的提高，从而不利于国民收入的长期持续增长。

（4）社会福利支出与经济稳定。社会福利支出具有较明显的反经济周期性，即当经济萧条时，需要救济的人数将增加，福利支出也将相应增加，从而增加社会总需求，刺激经济复苏；当经济过热时，需要救济的人数将减少，福利支出也将相应减少，从而减少社会总需求，抑制经济过热。

2.社会保险支出经济效应分析

社会保险支出包括养老支出、失业保险支出、医疗保险支出及工伤保险支出等。这类支出的主要目的是为社会成员提供基本生活保障，客观上也起到了收入再分配的作用。因此，各国在制定社会保险政策时，往往有意识地将其作为收入再分配的工具。

经济学家在衡量社会保险的收入再分配问题时，常常使用替代率的概念。所谓替代率，一般被定义为年社会保障收益额占退休前平均所得收益的比率。若替代率为1，表明一个退休者未因参加社会保障而蒙受损失；若替代率大于1，则表明该退休者获益。替代率的高低取决于多种因素，包括退休者的配偶是否就业、退休者的家属人数、退休年龄以及退休前的工资收入水平等。为了使社会保险政策具有收入再分配职能，就需要使富人的替代率小于1，使穷人的替代率大于1。社会保险政策的另一个收入再分配职能是使得财富在年轻一代与年老一代之间进行转移。这是由于随着人均收入和生活水平的提高，社会保险支出标准也会随之增加，但退休者已交纳的社会保险基金额并不会随之变化，因而相应增加了其净转移额。

社会保险支出对国民收入的影响同样也有两方面。从社会总需求角度看，与社会福利支出类似，也是间接影响社会总需求，且由于储蓄漏出的原因，对经济所造成的乘数效应要低于购买性支出。从社会总供给角度看，社会保险能够导致人们产生不愿继续工作或提早退休的意愿，从而减少劳动力供给。按照社会保障制度的要求，一个人工作的年限越多，其支付的社会保障税也会随之增加。这样若一个人认为他已经能够领到足够的养老金，且再工作的同时还要继续支付薪金税已极不合算时，那么他就会选择退休甚至提前退休。

社会保险支出具有“自动稳定器”的功能，表现出较强的反经济周期性。经济萧条时，社会保险支出中的失业保险支出、养老保险支出（由于解雇而提前退休）都会随之大幅度上涨，从而增加社会总需求；而经济繁荣时，由于失业率下降，则失业保险支出、养老保险支出等都会随之大幅下降，从而抑制经济膨胀，起到了较明显的经济稳定职能。

重要概念

公共资源（ public resource）

资源配置（resource allocation）

政府机制（government mechanism）

市场机制（market mechanism）

自主机制（independent mechanism）

政府投资（government investment）

财政性投融资（fiscal investment and loan）

政策性金融（policy finance）

资产证券化（asset backed sccuritization）

产业投资基金（industrial investment fund）

项目融资（project financing）

BOT开发模式（BOT development model）

社会机会成本（social opportunity cost）

公共支出挤出效应（public expense crowding out effect）

公共支出收入效应（public expense income effect）

公共支出替代效应（public expense substitution effect）

公共支出分配效应（public expense distribution effect）

提示问题

1.为什么说资源配置是公共管理的重要内容？

2.政府机制、市场机制和自主机制在资源配置中各有哪些优势？

3.为什么说在公共资源配置中政府机制、市场机制和自主机制可形成整合的结构？

4.公共资源配置中整合型机制的存在和作用应该具备什么条件？

5.产业投资基金具有哪些特征？

6.为什么政策金融的资金要按照有偿性原则运用？

7.多元筹资模式会对公共项目建设产生什么影响？

8.如何预防私人投资为追求利润而降低公共服务质量的情况出现？

9.引起战后世界各国公共支出规模扩大的主要原因是什么？

10.公共支出分配效应的存在是否说明公共支出的失效？

11.政府社会福利支出的增加可能会对国民收入水平造成什么影响？章节文献

［1］朱宪辰.共享资源的制度安排——中国城镇住宅小区自发治理案例研究.北京：经济科学出版社，2005.

［2］［4］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物治理之道——集体行动制度的演进.上海：上海译文出版社，2012.

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［5］王臣.基础产业融资论.北京：中国人民大学出版社，1998.

［6］［8］马海涛.公共财政学.北京：中国审计出版社，2000.

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