公共支出的结构

二、公共支出的结构

如前所述，按公共支出是否能得到相应的直接的商品或劳务补偿为标准，可以将全部公共支出划分为消耗性支出和转移性支出两大类。消耗性支出和转移性支出在社会经济运行中所起的作用并不相同，因此，这种分类方法具有较强的经济分析意义。

(一)公共消耗性支出

公共消耗性支出又可分为公共消费支出和公共投资支出。公共消费支出主要是指政府为提供公共产品和准公共产品而进行的支出，它与公共投资支出的最大区别在于前者的使用并不形成任何资产。公共消费支出包含的内容很多，本章将只对其中比较重要的支出项目——国防支出、教育支出、保健支出等支出进行评述。

国防支出

国防支出是政府用于国防建设和军队建设方面的费用支出。国防是一种典型的纯公共产品，国防同时具有非排除性和非竞争性，如本书前文分析，国防必须而且只能由政府来提供。

国防支出作为国家基本支出之一，在公共支出中占有重要的地位，并日益成为政府干预和影响经济生活的重要工具。但是，由于受国际政治经济关系的影响，在不同的时期，国防支出常会出现较大幅度的波动。国防支出的变化与国际政治局势紧密相关。“二战”以后的“冷战”时期，各国大搞军备竞赛，导致国防支出居高不下;20世纪70年代以后，虽然局部战争仍然存在，但世界性大战的危险日益降低，特别是进入80年代以后，和平与发展成为国际社会的主旋律，随着大裁军及“冷战”结束，国际形势相对缓和，因此，各国的国防支出纷纷出现了绝对额增长，相对比例基本稳定的局面。以美国为例，其国防支出占GDP的比重在“二战”当中的1944年达到最高点为37.8%，战后的“冷战”时期，这一比例基本保持在10%以上，70年代开始国防支出显著下降，2000年降到占GDP 3%的历史最低点，“9·11”事件以后，国防支出又有所增加，但2005年也仅达到GDP的4%^[1]。

在经济资源有限的条件下，国防支出与民用产品消费之间存在着此消彼长的制约关系，从而也就引出了国防支出的合理预算规模问题。

为了探求国防支出本身的合理限度，20世纪60年代初期，美国国防部部长罗伯特·麦克纳马拉(Robert Mcnamara)提出了一种新的预算方法，称为“计划—方案—预算”制度(Planning Programming Budgeting System，简记为PPBS，参见本书第五章“一、预算的定义和功能”中的“(四)PPBS方式与预算编制”)。该方法认为，国防的目的在于保护国家不受侵犯，侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方，可能动员的侵犯力量有多大，有效遏止这些侵犯所需的军事力量要求有多大，都是可以接近准确地估计出来，并量化为若干指标的。

PPBS按照以下程序编制预算:首先，确定一国所需的军事力量规模，并为此制定军事通盘计划;其次，为各个计划制定一系列可以相互替代的实施方案;第三步是对各个方案进行成本—收益分析(Cost-Benefit Analysis)，选定成本最小而收益最大的方案;最后，根据被选定的方案，编制国防支出预算。

计划—方案—预算制度可以广泛地应用于军事预算，从实际执行情况看，PPBS在实行预算约束方面取得了明显的成绩。尽管此制度尚有缺陷，但它毕竟为确定国防预算本身的合理限度问题提供了一些可以遵循的规则，因此很多学者认为PPBS是一种理想的预算制度，只是实践上与理想尚有一定距离。另外，PPBS还在政府预算的其他领域得到运用，对此本书第五章已有详尽论述。

公共教育支出

1.公共教育支出的必要性。随着经济和社会的发展，教育在现代经济发展中的作用也日益凸现，世界各国普遍重视教育事业的发展，政府教育支出的增长十分普遍。

政府教育支出的必要性至少表现在以下三个方面:

第一，政府干预教育的重要性与私人部门提供教育可能带来的收入分配方面的问题有关。更富有的家庭有能力在子女教育方面支付更多，但从社会公平的角度看，一个孩子的前途显然不应仅由家长的财产状况所决定。

第二，教育是一种正外部性特征很强的典型的准公共产品。接受教育可使学生本人获得明显的收益。但与此同时，更多的人接受教育会使社会的运转更为顺利，通过教育，可以培养出一批高素质的人才，从而保证社会经济的可持续发展。

第三，金融市场的不完全使政府对高等教育的介入成为必要。如果金融市场是完全的，认为自己接受高等教育的预期收益大于预期成本的人们可通过借款来取得所需资金。但是商业性的金融机构并不愿意提供助学贷款，它们担心得不到偿还，于是资金不足的人就会被剥夺受教育的机会。为了避免这种情况的发生，许多国家的政府都对高等教育提供财政支持。

2.政府教育资金的配置方式。由于教育是一种准公共产品，因此教育支出的资金应由政府和受益者个人共同承担，然而政府承担的程度和资金的配置方式却没有统一的模式。政府提供教育资助的方式有两类，一是直接开设公立学校，对学生免费或收取较低的学费;二是在鼓励私人部门兴办教育的同时，提供各种形式的间接补贴，如对向私立学校的赠予免税，对助学贷款的利息免税以及对助学贷款给予担保或财政贴息等。一般来说，政府对私立学校的支持相对于向公立学校的投入要少得多。就世界各国的实践看，应区分不同的教育类别采取不同的措施:

第一，基础教育或义务教育，其资金来源应更多地由财政提供，以公立学校教育为主要形式。

第二，高等教育，应主要由受益者个人承担资金，私立学校可发挥更大的作用，而国家财政可以适当予以支持。

第三，职业教育。由于其直接使企业或劳动者受益，带有明显的商业性，因此其资金来源应基本上由市场机制决定，由企业或受益人承担。当然，为了促进职业教育的发展，扩大就业，政府也可以适当给予支持和鼓励。

公共保健支出

1.公共保健支出的必要性。公共保健支出的必要性主要是由以下方面的因素决定的。

第一，公平问题。人们不管收入、财产状况如何，都应该享有充分的医疗服务，就如同投票权不应由市场机制决定(人们不可以买卖自己的选票)一样，生存和接受保健服务的权利也不应交由市场决定。在市场机制下，人们的收入必然是有差别的，有些人因为年老、失业或患有严重的疾病难以承担所需的医疗费用，因此政府有必要介入，至少应向公民提供一个基本的医疗服务水平。

第二，保健市场的不完全信息。在保健市场，当人们去看病时，他们所要购买的在很大程度上是医生的知识或他们所提供的信息，患者要求助于医生来决定他们需要哪些药品，是否需要动手术等等。然而，对医生的服务进行评价是相当困难的，也就是说，在保健市场，存在着严重的信息不对称。这造成了保健市场中供给曲线与需求曲线的重合，医生是保健市场的供给者，同时他们又决定着病人对保健产品的需求，供给与需求不能相互制约，市场均衡点可以由医生随意决定，从而必将导致效率损失。因此，需要政府出面给医生颁发执照，或对医生开药或检查的行为进行管理等。

第三，保健市场中的公共产品与外部性问题。

医疗方面的研究，与许多基础科学研究一样，类似于纯公共产品。因此政府对医药保健方面的科学研究应给予必要的财政支持。某些疾病的防治具有外部性，尤其是传染性疾病的防治具有明显的外部正效应，治疗那些可能直接传染的疾病，不仅对病人有利，也可使别人间接受益。因此有必要制定有关隔离和强制接种疫苗的政策，政府也应该提供相应的公共健康服务。

2.公共保健支出的方式及其改革。当前世界各国的公共保健支出的形式主要有:直接向病人或医院提供医疗补助;对企业提供医疗保险给予税收优惠;对个人超过一定水平的医疗费用允许从个人所得税税基中扣除。

然而，保健服务的有效提供面临着许多困难，政府的公共保健支出在某种程度上甚至增加了发生效率损失的可能性。对于一般商品，消费者购买时要支付全部价格，他们必然要求自己的边际收益至少与所付价格(边际成本)相等。而在医疗保健市场，真正付费的往往是政府或保险公司，即存在第三者付费的情况，消费者要承担的仅是所付费用的一个较小比例。如果医生的收费降低30%，患者可能只省下3%的费用，他宁愿医生收费提高而自己享有更高水平的医疗服务。在缺乏竞争压力的情况下，医院提高价格自然是意料之中的事了。

为了纠正上述保健产品提供中的低效率，降低保健服务的成本，必须对传统的公共保健支出方式进行改革，比较典型的改革措施是增加个人负担保健服务成本的比重。针对由保健市场的第三者付费导致的问题，提高个人负担保健服务成本的比重，使保健成本在政府负担和个人负担之间寻求一个适当的比例，则效率损失将相应减少。

公共投资支出

1.公共投资支出的意义。公共投资是指以国家为主体，以财政资金为来源的投资活动，它有别于一般公共消费支出，因为公共投资当期的投入，将带来未来的产出。

公共投资是公共支出中不可或缺的一部分。事实上，在不同经济形态、不同经济发展阶段的国家中，公共投资都在促进经济均衡、高速、持续发展方面发挥着重要作用。

公共投资有助于克服市场失灵，促进社会资源优化配置，对公共投资规模的调节还是国家进行宏观经济调控的手段。公共投资对于私人部门投资具有导向性，通过政府直接投资或以参股等形式投资于某些行业，可以引导本国私人部门资本的投资方向。

2.公共投资的特点。公共投资与私人部门投资相比，主要具有以下几个方面的一般特点:

第一，从投资目标看，私人部门投资多以利润最大化或股东利益最大化为目标，更多考虑投资的内部成本和收益，而较少考虑投资的外部成本和外部收益;而公共投资的出发点正在于为经济发展提供必需的基础设施和良好的外部条件，追求社会效益是政府投资的重要目标。当然，这并不是说政府投资不要考虑经济效益，在政府投资方向一旦确定后，在具体使用投资资金时，就要进行成本—收益分析，考虑经济效益。

第二，从投资领域看，经济利益目标使得私人部门倾向于投资市场化程度较高，投资期短，收益快的项目;而政府投资则更多涉及存在市场失灵的领域，如自然垄断行业、基础设施、高科技产业、农业等，而且往往投资于大型项目和长期项目。

第三，从投资资金来源看，私人部门的投资资金主要来源自有资金及贷款、发行股票等各种社会筹资，由于筹资时会受到一系列因素的制约，往往投资规模有限;而政府投资一般可以根据投资项目所需资金规模拨款进行投资，必要时还可以通过发行国债等多种渠道筹资。

3.公共投资的形式。从投资形式看，公共投资通常采取以下几种形式:

第一，直接投资方式，即国家将其掌握的资金直接投入投资领域，这种方式的特点是国家以投资主体身份进行投资，并直接经营投资项目。

第二，对国有企业投资，这在发展中国家比较常见，据有关统计，发展中国家国有企业至少实现其资本形成总额的25%左右。

第三，股份投资方式，即公共部门作为投资方之一，与其他投资主体一起，通过购买股票或合资，共同参与投资、管理和收益分配。这种方式实现了投资主体的多元化，有利于补充公共投资资金不足，明确投资主体的责权利关系，并加强资本的流动性。

(二)公共转移性支出

公共转移性支出直接表现为政府资金的无偿地单方面转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、捐赠、债务利息支出等。转移性支出在财政总支出中所占的地位十分重要。本节主要介绍公共转移性支出的两项重要内容:社会保障支出和财政补贴。

1.社会保障支出。社会保障支出是政府转移性支出中的重要部分。社会保障是政府通过一系列行政措施，在全社会范围内组织的，对因遭遇疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老、死亡或其他事故而收入锐减或收入丧失的社会成员提供基本的生活保障。社会保障的内容可以分为三大类:社会保险、社会救济和其他社会保障。社会保障支出在现代经济生活中是不可或缺的一部分。

稳定的资金来源是社会保障制度顺利实行的必要前提。在各国政府的实践中，用于社会保障支出的资金主要来源于两个渠道:一是社会保障税，二是一般政府税收。

这两个来源都与政府强制力有关，主要区别在于:社会保障税的资金具有专款专用的性质，具有较高的透明度，受益人与出资人有对称性。一般政府税收则不同，提供资金的社会成员不一定是接受转移支付的社会成员。即使是同一人，其接受社会保障的收入也同他缴纳的税收(社会保障资金的最终来源)无关，收入与支出是不对等的。

社会保障税对于促进有收入的社会成员之间的收入公平分配和促进社会效率是行之有效的。这主要是由它作为社会保障的核心内容——社会保险的主要资金来源而体现出来的。首先，同商业保险相比，社会保险采用征收社会保障税的方式更为公平。征收社会保障税实行社会保险有利于防止商业保险中可能出现的“逆向选择”。在商业保险中，某一保险项目的费率总是相当于该保险项目的平均风险。对于风险高的投保人来说，保费支出代表的风险水平低于可能出现的风险水平，而对于风险低的投保人来说，保费支出代表的风险水平高于可能出现的风险水平。于是，低风险的投保人会退出该保险，该保险项目的平均风险增大，保险费率相应提高。然而，没有退出的投保人中仍然有风险差异，较低风险的投保人不愿承担不相称的高费用，又会退出。如此周而复始，该商业保险的保费不断提高，投保人不断减少，最后的结果必然是该保险项目无法支持或少数高风险者以高费用投保。在社会保险的各个项目中，投保人的风险与收入一般不成正比，若实行商业保险可能导致高风险但并非高收入的社会成员承担高额保险费用，社会收入分配趋向更不公平。开征社会保障税，实施社会保险，可以以强制力要求风险低的社会成员参与保险，避免了高风险但非高收入的社会成员承担高额保险费。同时由于低风险的投保人加入，保险费用将降低，这实际上是用社会保障税的形式，将收入在不同风险的社会成员中再分配，使社会收入更趋于公平。其次，社会保障税与一般政府税收相比，作为社会保险的资金来源具有更高的透明度与权利、义务对等性，使高收入的社会成员在缴纳较多的保险税后能取得较多的保险收入，有利于保持高收入者的工作积极性，维持社会效率。

可见，社会保障税可以看作商业保险与一般政府税收在公平与效率之间的一种折中选择，它既不会导致商业保险中低收入者承担高费用，又不会明显降低高收入者的工作积极性，是一种兼顾公平与效率的做法。但是，社会保障税并非十全十美，部分收入极低或零收入的社会成员，因为没有可以用作投保的资金，无法缴纳社会保障税，参与社会保险，也就无法获得相应的保障。另外，社会保障中有一类项目，虽然具体的保障收入归属于一部分社会成员，但实际上全社会均会受益，如对现役军人的补贴。针对这些社会保障收入与支出不能保持对等关系的情况，则应以一般政府税收作为社会保障的资金来源，以弥补社会保障税的不足。

社会保障制度面临的另一个关键问题是如何安排人们的受益与其缴费水平的关系，在这方面目前主要有基金制与现收现付制两种基本模式。

基金制，就是指受益人接受的社会保障补助来源于他本人以及他的单位和国家为他在受益以前年份所作的积累。这种资金筹集方式的主要问题是当发生通货膨胀等经济环境的变化时，基金制筹集的资金不能做出相应的反应，从而可能造成受保人的福利受到损害，社会保障不能达到预定目标。

现收现付制是指政府以每年收缴的投保资金支付当年应付的社会保障费用。对养老保险来说，即目前退休人员取得的养老金来源于在职人员交纳的社会保险费。采用现收现付制可以及时调整，因此能够避免基金制下可能出现的问题。但是当人口结构变化较大时现收现付制将引起“跨代分配不公平”，甚至现收现付制本身无法维持。

基金制与现收现付制在一定情况下都可能出现危机，于是产生了介于两者之间的部分基金制，它在实行现收现付的同时，进行部分基金积累，可在一定程度上缓和基金制与现收现付制下可能出现的矛盾。但对于经济情况或人口数量的剧烈变动，部分基金制仍然难以应付，在这种情况下，往往需要以一般性政府税收来弥补社会保障基金的缺口，从而导致国家财政面临较大的压力。

2.财政补贴。财政补贴是指国家为了实现特定的政治、经济和社会目标，在一定时期内向生产者或消费者提供一定的补助或津贴。它不要求接受者支付对等的代价，因此和社会保障支出一样，属于财政转移性支出的范畴。

财政补贴的内容十分多样，包括政府在各个领域对不同社会成员的补贴，主要有以下几项:

第一，价格补贴，是指国家为安定人民生活，由财政向企业或居民支付的，为纠正人民生活必需品或农业生产资料等的价格不合理而支付的有关补贴。价格补贴是财政补贴中数额最大的一项内容，按受补贴产品的类别，价格补贴可以分为农副产品价格补贴、农业生产资料价格补贴、日用工业品价格补贴和工矿产品价格补贴等。

第二，企业亏损补贴，是指国家财政在企业发生政策性亏损等情况时，为了维持企业的生存而给予的财政补贴。原则上，国家财政只对政策性亏损给予补贴，这种补贴可以理解为政府为了维持某种产品或劳务的低价供给或者弥补国家政策给企业造成的损失而支付的对价。

第三，财政贴息，是指政府出于某种目的，如扶植民族名牌产品，引进先进技术等对某些企业、某些项目的贷款利息在一定时间内，按金额或一定比例给予补贴。从定义中可见，财政贴息可以分为全补贴和半补贴两种。实际上，财政贴息也是价格补贴的一种。在这里，资金被看作一种特殊的商品，利息就是这种特殊商品的价格。

第四，税收支出和税前还贷。这两种补贴不直接在支出项目中列示，但具有财政补贴的实质，称为隐蔽性财政补贴。税收支出是各种税收优惠如免税、减税、退税、税收抵免的总称。税收支出使国家税收收入减少，相当于国家取得税收后又将税收用于财政补贴的支出。

以上是几个主要的财政补贴项目，从各国的实践看，还有名目繁多的许多其他财政补贴，这里不再赘述。

合理的财政补贴有利于完善的价格体系的形成，协调社会收入分配，刺激社会总需求，保护特殊产业和民族工业，维持社会稳定。但与此同时，值得注意的是，财政补贴也是一柄“双刃剑”，一旦用得过度，则会产生不良的后果。财政补贴与价格体系密切相关，从某种程度上说，它更容易扭曲价格，甚至可能完全排斥市场价格，控制市场上的资源配置。一旦财政补贴政策本身不合理，它对社会造成的危害会更大。过度的财政补贴也不利于企业的成长与发展，企业将缺乏竞争力，过于脆弱。因此，运用财政补贴必须控制好“度”，才能对经济产生有利的影响。