公共支出的决定

一、公共支出规模的决定

从经济性质上分析，公共支出中的一部分用于购买性支出，一部分用于转移性支出。前者将最终转化为各种公共物品（或公共服务），体现政府实际支配资源的多寡，并影响微观经济主体对资源的支配或私人物品的供给量；后者则属于政府的再分配，这种再分配影响的只是微观经济主体之间对资源的支配量，并不直接影响资源在政府公共部门与微观经济部门之间的配置比例。根据上述分析，假定公共支出全部用于提供公共物品，而且在一个理想的财政经济体中，公共物品与私人物品的生产和消费都是有效率的，用于生产公共物品的资源与用于生产私人物品的资源之间是可以流动的，那么，怎样实现整个社会资源配置的最佳效率呢？

公共管理机构集中支配的用来提供公共物品的资源是有社会机会成本的。这里所说的“社会机会成本”是指因这部分资源由微观经济部门转移到公共部门而导致的微观经济部门的效益损失。如此，公共财政支出规模的效率评估也就演变为同等数量的资源或资金，是由公共部门集中配置使用更为有效，还是由微观经济主体分散配置使用更为有效的问题了。在这里比较的结果有三种情况：（1）如果一部分特定的资源或资金，交由公共部门集中支配使用所能达到的效益大于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益（或者说大于其机会成本），说明公共部门支配的用于提供公共物品的资源量或公共财政支出规模尚未达到最优化，那么，这部分资源或资金由微观经济部门向公共部门的转移或者说公共支出规模的扩大就是有效率的。（2）如果一部分特定的资源或资金交由公共部门集中支配使用所能达到的效益，小于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益（或者说小于其机会成本），说明公共部门支配的用于提供公共物品的资源量或公共财政支出规模已经达到或者超过了最优规模的水平，那么，这部分资源或资金由微观经济部门向公共部门的转移或者说公共支出规模的扩大就是缺乏效率的。（3）如果一部分特定的资源或资金，交由公共部门集中支配使用所能达到的效益，恰恰等于由微观经济主体分散支配使用所能达到的效益（或者说等于其机会成本），那么，这时整个社会的资源（资金）配置将处于最佳状态，即每一货币单位无论花在公共物品上还是花在私人物品上，所带来的边际效益都相等。一旦整个社会的资源（资金）配置满足了这一条件，则不仅资源配置状态是最优的，而且与此相对应的公共财政支出规模也是最优的。

当然，对于上述问题，还可有另外一种解释，即如果公共支出效率很低或公共部门提供公共物品的效率很低，那么同样会导致公共物品供给的不足。在低效公共物品的生产条件下，解决公共物品供给满足不了公共物品需求的问题，可能不单单靠继续扩大公共支出规模，还应找出消除公共支出和公共生产低效率的途径。因为只有这样，才能在增加公共物品生产量的同时，不会影响微观经济主体支配和使用资源的能力。公共财政管理实践表明，有效的财政管理、使用合理的低成本技术、准公共物品的私人提供或有效率的政府采购制度、更有效地监管和协调公共机构的活动以及公共部门中资本与劳动的互相替代等方式，都有助于改善公共物品的生产效率。

上述分析表明，公共财政支出和公共物品供应存在着一个最佳水平问题，而且这一水平因地、因时而异。总体说来，在发展中国家，由于受到私人物品和公共物品的边际福利水平、两者对生产可能性曲线的移动效应以及居民对福利的时间偏好这三个因素的共同作用，更多的资源将会用于生产私人物品，较少的部分用于生产公共物品。而在发达的市场经济国家，公共部门与微观经济部门的分工较为清晰，公共支出主要围绕有效地提供公共物品和缓解社会分配不公的目标来安排，因此，公共物品生产规模可近似地用公共收入或公共支出占GNP（或GDP）的比例来测度。以美国为例，1995年，联邦财政支出明确用于公共服务、国防、教育、卫生、社会保障、运输、邮电等公共物品生产的比例高达80%。在发展中国家，则不能用财政支出来测度用于公共物品生产的资源量，因为有相当一部分财政资金被用于国有企业投资拨款或弥补其亏损，而大量国有企业生产的又是私人物品，这些私人物品本来是可以通过市场提供的。以印度为例，1990年，印度中央财政明确用于公共物品生产的比例只有43.6%，而56.4%的财政资源用到了其他产品的生产上。［6］

从实证资料看，随着经济发展水平的提高，用于公共物品生产的资源量即财政收入（支出）占GNP（GDP）的比重在各国均呈逐步提高的趋势。尤其在20世纪30年代西方社会出现“大危机”以后，随着政府职能的扩展，政府运用预算、公共投资和补贴、公债等多种财政手段调控经济的职能得到不断强化，公共支出占GDP的比重呈稳中有升的趋势（参见表7.1）。

表7.1发达国家不同时期公共物品生产规模
（公共收入占GMP或GDP的比重，%）

注-a： 1960年和1985年的数字为前联邦德国的数字；b： 1881年：c： 1885年：d：只包括中央政府：e： 1929年选用“大萧条”和“二战”等混乱阶段的代表年份：f：中央公共收入占GDP的比例，与上述年份有差异、不可比。
资料来源：分别是世界银行《1988年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1988；《1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997.

二、公共支出结构的决定

从理论上讲，公共支出结构决定问题实际上就是如何在各类可供选择的财政支出项目间最有效地运用财政资金的问题。具体而言，就是在可供选择的公共项目中间配置既定的资金总额，使既定量的资金产生出最大的效益。

根据公共项目的特点可分为“可分割的公共项目”和“不可分割的公共项目”两大类。在实践中，这两大类公共项目的资金最优配置标准有所不同。［7］

1.可分割公共项目结构决定

可分割公共项目是指项目对资金投入规模无数量限制，资金规模或大或小都可以形成项目并产生效益。例如，对于失业救济项目，财政支出可多可少，即具有微调性。

对于可分割公共项目的结构决定，其理论标准是每项支出项目的边际收益相等（参见图7.2） 。

图7.2可分割支出项目的结构决定

图7.2中，AB表示可供支配的财政资金总量，MRA 、 MRB，分别为项目A和项目B的边际收益，则财政资金在项目A、B之间的最优分配应是图中E点处。在F点，项目A的边际收益等于项目B的边际收益，此时，公共支出总效益达到最大。 由此决定的支出结构为项目A占AO部分资源，项目B拥有BO部分资源。假设，当前分配结构为项目A拥有AF部分资源，项目B拥有BF部分资源，则资源从项目B转移到项目A，可提高公共支出总效益。项目A由于增加FO部分资源而新增的效益额为图中矩形CFOE部分面积，项目B由于转出FO部分资源而减少的效益额为图中矩形HFOE部分面积，由这种资源转移而新增的效益额即为图中阴影部分面积CHE。

2.不可分割公共项目结构决定

不可分割公共项目是指项目对资金投入规模有数量的最低限度，即不具有微调性。例如，假设目前修建一座大坝至少要5000万元投资，则不可能通过投入5500万元资金修建十分之十一座大坝，而是要么增加资金到1亿元修建两座大坝，或是只能修建一座大坝。

对于不可分割公共项目，不能再沿用上述边际收益相等原则作为支出配置标准。这是由于不可分割公共项目的支出额不具有微调性，从而不可能通过逐步改变资源配置结构来实现各项目间的支出边际效益相等。为此需要采用其他方法从中调和。假设，7000万元用在解决某大城市的市内交通设施建设项目上，现有从①到⑦的各种项目可供选择，每一项项目的费用、收益和净收益均以人民币表示（参见表7.2） 。

表7.2对不可分割公共项目的选择（单位：万元）

对于表7.2所给出的公共项目，可按如下不同的原则进行选择。

（1）收益—费用比最高原则。即按收益—费用比的大小，依次从高到低进行选择，直到费用总和超出预算规定的数额为止。按照这个原则可以选择①、③、④、⑤四个项目，总费用支出为6300万元，收益为10490万元，净收益为4190万元，资金余额为700万元。

（2）总收益最大原则，即要求通过寻求各种可能组合，使总收益最大。结果发现，将第①、②、④、⑤四个项目组合在一起，总收益为11200万元，达到最大，总费用为6950万元，净收益为4250万元，资金余额为50万元。

（3）预算资金结余最小，但收益—费用比率大于1。按照这一要求，方案选择的结果是第①、②、④、⑥项目组合最符合要求。因为这种组合的结果是，总费用为7000万元，收益为10300万，净收益为3300万元，预算资金余额为零。

以上三种原则哪一种较好呢？从受益角度看，第一和第二个方案均优于第三个方案，因此第三个方案应被抛弃。至于余下两个方案，则第一个方案较好。因为尽管该方案净收益额与第二个方案净收益相等均为4250万元，但其资金余额达700万元，实际费用支出少于第二方案。

上述理论分析所决定的公共支出结构虽较符合效率要求，但其缺陷在于只能用于可均衡效应（即可直接用货币来衡量效益与费用）方面的项目评价，而对于那些非均衡效应项目则无能为力。因此，许多国家还往往配合使用实证分析方法对财政支出项目进行选择和评价。