公共支出的定义和原则

一、公共支出的定义和原则

公共支出是政府政策取向的反映。随着20世纪30年代世界性经济危机以来政府对经济干预的增强，公共支出规模迅速膨胀，人们也日益认识到公共支出的重要性。通过对公共支出的分析，可以就政府是否以及在何种程度上对纳税人负责作出更好的判断。公共支出分析的最终目的则是为了改进公共支出管理。公共支出分析的主题大致可分为三个方面，即总量分析、结构分析与效益分析。本章将基本上循此思路展开。

(一)公共支出的定义和分类

公共支出是以政府为主体，以政府的法定事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。如果政府承诺以一定的数量和质量向公民提供产品和服务，那么公共支出实际上就是兑现这些承诺所必须付出的成本。公共支出种类繁多，因各国国情而定。

根据不同的目的和标准，可以将公共支出加以分类如下:

1.按支出是否有直接补偿来划分，可分为消耗性支出(Exhaustive Expenditure)和转移性支出(Transferring Expenditure)。消耗性支出是政府各部门的消费性和投资性支出，包括购买进行日常活动所需商品与劳务的支出，也称购买支出。这类支出反映了公共部门占用社会资源的要求，由于公共部门使用了这部分社会资源，就排除了私人部门运用这部分资源的可能性。在西方国家，消耗性政府支出被计入国民生产总值和国民收入之内。转移性支出是指政府按照一定的方式把一部分财政资金无偿地转移给受益人。这是一种单方面的无偿支付，政府不能从中获得相等的代价，相当于在私人部门之间进行资源的再分配，政府只是充当一个中介人的作用。这类支出主要包括债务利息支出，养老金、补贴、失业救济金等。消耗性支出和转移性支出在社会总需求结构中所起的作用并不相同，对社会经济的影响也有差异。消耗性支出对分配的影响是间接的，而转移性支出对分配的影响是直接的。影响这两种支出增长的因素也并不相同。比如在美国，20世纪30年代以来，两类支出都迅速增长，但后者增长速度更快，这表明政府的分配功能相对扩大了。

2.按支出的目的分类，可分为预防性支出和创造性支出。其中，预防性支出是用于维护国家安全秩序，保障社会安定和公民生活安全性的支出。包括国防、军备、警察等支出。创造性支出是指用于维护经济环境、社会福利等方面的支出，是用以提高公民生活水平、完善社会环境的支出。

3.按支出的利益范围划分，可分为一般利益支出和特殊利益支出。一般利益支出是指全体公民均享受其利益的支出。包括军事支出、行政管理支出等。特殊利益支出是对社会中某些特定居民与企业给予特殊利益的支出，包括教育支出、居民补助支出等。

前者所给予个人的“利益”和为之付出的“费用”都不能分别估计和核算，后者支出的利益只涉及一部分国民，其利益的大小范围也因人而异，为各个受益人的利益所支付的费用可以分别核算。

4.按支出的性质分类，可分为强制性支出和随意性支出。所谓强制性支出，是指根据现行法律必须进行的支出，除非修改法律才可变动。而随意性支出，指立法机关可以根据每个财政年度的需要分别决定的支出。

5.按政府层次分类，可分为联邦(中央)、州(省)、地方政府支出等等。

(二)公共支出的增长和瓦格纳法则

世界各国的公共支出，无论是绝对额还是占国民生产总值的比重，从20世纪以来都呈上升态势。有关统计资料表明，英国1900年公共支出为2.8亿英镑，2005年已经达到5 249亿英镑，而美国的公共支出由1901年的5.25亿美元上升到2005年的24 722亿美元。如本书第一章图1-1，1930年以前公共支出的相对规模上升比较缓慢，以后开始加快，到20世纪70年代，公共支出在GNP中的比重达到三分之一以上，但是增速开始减缓。表6-1显示的是20世纪90年代以来部分OECD国家一般政府总支出(包括中央和地方各级政府的经常性支出和资本性支出)占GDP比重的变化。从中可见，大多数国家的公共支出占GDP的比重保持在30%以上。但是，欧洲国家这一比例明显比亚太地区国家高，有的国家甚至达到50%以上。

表6-1　部分OECD国家一般政府总支出占GDP的比重

资料来源:OECDEconomic Outlook 79 database，2006。

公共支出在一个多世纪里以几百倍甚至上千倍的速度增长，引起了经济学家们的关注，他们试图对公共支出的增长作出解释，瓦格纳法则就是其中影响较广的理论之一。

阿道夫·瓦格纳(Adolf Wagner，1835—1917)是德国“新历史学派”与“讲坛社会主义”的主要代表人物之一。他考察了当时欧洲国家、日本、美国的公共支出记载后，认为自己发现了政府职能不断扩大以及政府活动持续增加的规律，并将其发现命名为“政府活动扩张法则”(The Law of Expanding State Activity)。他认为，政府职能的扩大和经济的发展，要求保证行使这些职能的公共支出不断增加。政府职能的扩大有两方面的原因，一是政治因素，也就是国家活动规模的扩大;一是经济因素，他初步提出了市场缺陷和外部性的观念，在经济实现工业化后，扩大了的市场与市场作用力之间的关系将会更加复杂。这种市场作用的复杂性会导致商法及经济合同的出现，从而要求建立一种运用此类法规的机构。此外，都市化和人口密集的现象，也会导致各种产品和劳务外部性作用的扩大，从而要求政府进行干预和管理。他还提出了收入弹性的概念，瓦格纳把教育、娱乐、文化、保健与福利等方面政府支出的增长归因于需求的收入弹性，也就是归因于实际收入的上升。

瓦格纳法则是基于经验分析得出的结论，它正确预测了公共支出不断增长的趋势。但瓦格纳未能有效地利用公共选择理论来分析公共支出的增长。他把国家假设为“像单一的个人那样从事活动”，似乎这种类似个人一样的国家活动与其他社会成员没有必然的联系。这是瓦格纳法则的主要局限，因此使之不能全面反映政府公共支出的变化情况及由此带来的影响。

他的贡献主要在于在崇尚节约开支、提倡“廉价政府”的传统信条在公共政策思想中一向占主导地位的情况下，以明确的方式强调公共支出不断增加是不可避免的长期历史趋势。

(三)公共支出的原则

在公共财政理论发展的早期阶段，税收原则是财政的核心问题，公共支出处于从属地位，这与当时注重廉价政府的思想是联系在一起的。随着公共支出规模的不断扩大，其对社会经济的影响愈加显著，人们愈加认识到公共支出与公共收入是有机的整体，必须综合研究，才能使公共收支成为调节社会经济的一个重要杠杆。传统的公共支出原则有以下三个方面:

1.经济效益原则。经济效益原则是指要通过公共支出引导社会资源得到最优化的配置，使社会得到最大的“效益”。这一原则包括两方面的含义:一是社会资源在公共部门和私人部门之间的最优配置。在资源配置上，公共支出与私人支出是处于同等的地位。一元钱花在公共部门的机会成本等于这一元钱没有花在私人部门的损失。在完全竞争市场条件下，最后一元钱花在公共部门的收益应恰好等于花在私人部门投资所得的收益，此时整个经济的资源配置达到最优，即边际收益(政府)=边际收益(私人)。二是由政府财政配置的资源在使用时也应以获得最大社会效益为原则。为确定某项支出是否获得最大效益，往往采用成本-收益分析方法，判定是否社会总收益大于社会总成本。这里所讲的成本、收益是多方面的，内在、外在、有形、无形、直接、间接的都应考虑。关于成本-收益分析方法，在本章第三节还将详细介绍。

2.公平原则。公平原则是指通过公共支出提供劳务和补助所产生的利益在各个阶层的居民中的分配应达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。公平原则包括两个内容:一是横向公平，同等对待同一层次的居民，二是纵向公平，差别对待不同层次的居民。

公平原则的具体体现是受益能力原则。居民的情况是否相同，是指他们对公共支出利益的需求程度是否相同，也就是居民的受益能力是否相同。公民的受益能力是由其收入水平决定的。收入水平越低，则补助对他产生的效用就越大，就是其受益能力越大，从全社会角度衡量效用也越大。因此公共支出应对收入未超过一定水平的社会成员给予补助，收入越少，给予补助应该越多。

当然，公平原则对各类公共支出适用的程度不同。对于一般利益支出，如国防、外交等支出，政府很难根据各类居民的受益能力安排支出，尽管他们因本身的条件不同可以享受到的利益会有所不同。只是对那些限于某些居民可享受直接利益的特殊利益支出，政府才可以比较具体地实行公平原则，在安排支出时，根据各类居民的情况分别给予相应的利益。

3.稳定原则。稳定原则是指政府支出应有助于防止经济波动过于剧烈。公共支出之所以可以作为稳定经济的杠杆，因为财政支出的增减会影响到社会需求的总量，不仅消耗性支出有直接影响，转移性支出也有间接影响。一般说来，为谋求经济的稳定，在安排公共支出时应有利于达到以下目标:(1)高度的就业水平;(2)物价稳定;(3)满意的经济增长率;(4)良好的国际收支状况。

当然，经济运行的事实表明，以上目标往往很难同时达到，决策者经常发现他们处于两难境地，有时某些政策措施有助于增加就业，却使价格水平上升，或者经常收支恶化，国际收支失衡。另外，财政政策与货币政策也需要密切配合才能收到满意的效果。关于公共支出应如何安排才更有利于实现稳定目标，将在第九章中进行更为详尽的讨论。